Организация труда в группах структурных подразделений

Рабочие группы следует понимать как наименьшие структурные ячейки, звенья. Разберемся в основной концепции организации группы.

Эта концепция основывается нами на мнении, что аппарат управ­ления с горизонтальной структурой более рационален по сравнению, с аппаратом управления, имеющим вертикальную структуру. Горизон­тальная структура состоит из больших рабочих групп — звеньев управления и руководителя с непосредственно подчиняющимися ему специалистами и исполнителями. Вследствие большой численности групп появляется возможность минимизации числа ступеней в струк­туре рабочих мест. Схема этой структуры имеет горизонтальный ха­рактер.

Ее противоположностью является вертикальная структура, в кото­рой группы исполнителей — звенья небольшие, таковы же руководя­щие группы (руководящие ячейки). Результатом этого является значи­тельное число ступеней, и схема структуры на рисунке имеет верти­кальный (пирамидальный) характер.

Мы разделяем мнение (которое постараемся обосновать), что чем горизонтальнее структура, тем у администрации больше возможностей хорошо работать.

Среди факторов, подтверждающих это мнение, выделим прежде всего те, что отражают психологический аспект аппарата администра­тивного управления.

Возможности надлежащего использования работников. Чем много­численнее группа, тем шире диапазон возможностей персонала. Рас­полагая более широким диапазоном персональных возможностей, мы, в свою очередь, получаем больше шансов для правильного использо­вания работников путем поручения сложных дел более способным или более опытным и прошедшим переподготовку, а простых дел — начинающим или менее способным работникам.

В малочисленной группе часто нельзя избежать ситуации, в кото­рой либо способный работник длительное время будет выполнять простые, шаблонные действия, либо более слабый работник должен будет заниматься задачами, решению которых ему придется уделять непропорционально много времени, ,и, что еще хуже, он не всегда сможет завершить дело надлежащим образом.

Не надо забывать, что в структурных подразделениях аппарата го­сударственного управления группируются однородные вопросы не с точки зрения трудности их решения, а с точки зрения применяемых правовых норм.

Один и тот же закон может касаться как простого, так и весьма сложного вопроса. Существует праксеологическая рекомендация, что­бы каждый работал на уровне своей наивысшей квалификации.

Имеется и другой аспект приспособления задач к исполнителям. Даже если степень трудности решаемых вопросов соответствует ква­лификации персонала, между работниками все равно остаются индивидуальные различия. Один из них легче справляется со своими обязанностями в одних ситуациях, тогда как его коллега возьмет над ним верх в других ситуациях.

В данном случае мы хотели бы обратить внимание на значение индивидуальных способностей. Следует привести мнение В. Г. Виш­някова, согласно которому структура должна создавать условия, при которых каждый сотрудник органа -в полной мере мог бы применять свои знания и способности[55]. Этому требованию может отвечать толь­ко горизонтальная структура.

Влияние размеров рабочих групп на оценку и самооценку работников. В любом административном органе время от времени возникает про­блема отбора персонала. Иногда жесткие бюджетные лимиты требуют некоторого сокращения штатной численности работников, иногда по­являются другие причины, например, объединение некоторых органи­зационных единиц. Естественно, любые сокращения должны касаться наименее ценных работников, так же как любые отличия, благодарно­сти и продвижения наиболее заслуженных. Следует подчеркнуть, что значительно легче (и намного справедливее) определить различие в оценках персонала в более крупных, чем в малых подразделениях. Быть наиболее слабым (следовательно, наиболее вероятным кандидатом на сокращение) или наиболее сильным (следовательно, потенци-1пьным кандидатом на поощрение) в группе из трех человек — это далеко не то же самое, что в группе из 20 человек. Больше всего ин-^,₀рмации для "полной оценки работников имеют только непосредст­венные руководители. Дальнейшая руководящая иерархия, хотя ей принадлежит право окончательного решения, опирается на косвенную информацию.

Задумаемся: какое существует отношение между размерами рабо­чих групп и самооценкой своей деятельности работниками?

В вертикальных структурах, состоящих из малых групп, у руково­дителя каждой ступени иерархической лестницы в непосредственном подчинении находится небольшое число лиц. Отсюда появляется ес­тественная тенденция постоянного мелочного надзора за каждым ра­ботником, так как в противном случае руководителю очень часто пришлось бы признавать себя безработным, что содержало бы угрозу ликвидации занимаемой им должности. Нетрудно прийти к мнению, что человек, верящий в свои силы и стремящийся достичь своим тру­дом высоких показателей, не согласится работать в условиях, лишаю­щих его самостоятельности и возможности проявить инициативу.

Недовольство у работников, самостоятельно ведущих подготовку решений, вызывает факт чрезмерного, часто ненужного внесения так называемых поправок в подготовленные служащим или инспектором документы. В принципе сначала вносит поправки начальник отделе­ния, затем — заместитель заведующего отделом, потом — заведующий отделом и наконец — глава учреждения. Такой стиль работы демобилизующе действует на часть работников, поскольку они знают, что если документ не поправит один начальник, то определенно это сде­лает другой. Работников нервирует такой порядок, и они часто гово­рят о чрезмерном количестве начальников. Суть заключается в том, что их работу должен просматривать только один из руководителей, а им необходимо иметь полномочия окончательного решения некото­рых простых вопросов.

Очередным аргументом, доказывающим влияние организационной структуры на автоматически, самопроизвольно происходящий отбор персонала, является то, что узкая проблематика, неизменно связанная с раздробленностью аппарата управления, создает серьезную опас­ность монотонности. Способные, энергичные и полные инициативы люди плохо себя чувствуют, выполняя монотонную работу, и избега­ют ее.

Влияние среды. Специалисты, изучающие психологию обществен­ных групп, утверждают, что человеку легче работать, если он находит­ся в окружении других индивидов, выполняющих такую же работу, чем в одиночестве или среди людей, занятых иными делами. Такое явление называют влиянием среды (фацилитацией).

Ограничимся напоминанием, что с теоретической точки зрения фаиилитацию можно рассматривать как отдельное проявление более широкого явления — совместного действия (синергии).

Для наших целей вполне достаточен сам факт, что закономер­ность, называемая фацилитацией, существует. Особенно она проявля­ется в условиях, когда мотивация находится ниже, оптимума, а работа группе знакома и не требует разрешения новых проблем. Это стан­дартные ситуации.

Возвращаясь к аппарату государственного управления, следует от­метить, что как в его центральных, так и в местных органах по-преж­нему есть немало мелких организационных звеньев, которые вследст­вие болезней, отпусков и командировок работников сокращаются до таких размеров (часто буквально до одного человека), что действие фацилитации практически перечеркивается. И эта область организа­ционных явлений является аргументом в пользу крупных рабочих групп, а следовательно, в пользу горизонтальных структур.

Большая группа, являющаяся составной частью горизонтальной структуры, выполняет соответственно более широкий круг работ, по­этому каждое индивидуальное рабочее место в этой группе знакомо с более широким контекстом задач, нежели аналогичное рабочее место в мелкой узко-тематической группе. Связь выполняемых зада­ний с общей задачей большего подразделения или всего учреждения, которую опытный руководитель старается разъяснить подчиненному, является для последнего гораздо понятнее и яснее в широкопроблем­ной группе.

Специалисты считают, что условия, стимулирующие творчество и благоприятствующие появлению новых идей, возникают там, где работник имеет возможность обсуждать свои идеи в среде компетент­ных лиц, с позициями которых он может сопоставить свою позицию. Ясно, что если такие условия могут вообще появиться в каком-то ад­министративном органе, то вернее всего это произойдет не в неболь­ших, узкотематических звеньях, а там, где мы имеем дело с более многочисленными группами и с комплексной проблематикой.

Чем шире круг проблем, охватываемых деятельностью структурно­го подразделения, тем больше возможностей получения информации

Современный человек испытывает потребность в разнообразии деятельности. Более крупные структурные подразделения или группы с более разнообразной проблематикой могут в большей степени спо­собствовать удовлетворению этой потребности своих работников.

На некоторых передовых промышленных предприятиях работникам предоставляется возможность перемены рабочих мест в любой день. Разумеется, это допускается лишь в пределах их специализации.

Если подобное решение, отвечающее характеру труда, пытаться при-в органах управления, то в небольших подразделениях это , _ЛО бы невероятно трудно, а зачастую просто невозможно.

Чем меньше численность и уже тематика звена, тем чаще оно не состоянии охватить все аспекты решаемых в нем вопросов и вынуж­дено согласовывать свою позицию с другими заинтересованными ячейками, считаться с их мнениями. В этих условиях создается ситуа­ция, в которой чувство ответственности ослабевает. Чем меньшее чув­ство ответственности испытывает работник в процессе своей трудовой деятельности, тем меньше можно ожидать от него проявления высо­кого профессионального уровня в работе.

Среди многочисленных аргументов в пользу горизонтальных структур, состоящих из крупных структурных подразделений, одним из наиболее важных является аргумент, который указывает на опас­ность трансформации целей. Эта опасность, как видно из исследова­ний административной деятельности, проявляется тем сильнее и тем чаще, чем более раздроблена данная структура. Трансформация целей проявляется в забвении того, что главный, а часто и единственный смысл существования структурных подразделений состоит в содейст­вии достижению целей более крупного органа, в котором они являют­ся лишь составным элементом.

Частичные задачи, порученные им в рамках разделения труда, вы­растают в их представлении до размеров самостоятельных задач, кото­рые они стремятся максимизировать, даже если это нанесет ущерб ор­ганизационному целому.

В проблемно богатых подразделениях связь с общими проблемами значительно шире и сильнее, и в них не возникает климат обособления и замкнутости в кругу внутренних проблем.

Экономичность. Состав персонала почти любого аппарата управле­ния или его структурного подразделения можно разделить на посто­янный и переменный. С некоторым упрощением можно сказать, что численность непостоянного штатного состава определяется количест­вом работы, а постоянного — структурой. Если взять, к примеру, Управление министерства, то независимо от количества работы там будет начальник управления, который относится к постоянному пер­соналу. В то же время число специалистов будет (во всяком случае, Должно) соответствовать объему работы. Но не только руководители всех уровней составляют численность постоянного персонала. К это­му персоналу относятся также обслуживающие должности, невзирая на их ранг и значение, начиная от курьеров, уборщиц и секретарей и кончая юрисконсультами, врачами» медпункта и т. п.

Вполне очевидно, что величина структурного подразделения, чис­ленность непостоянного состава работников в определенной степени влияют на численность постоянного персонала. Но влияние это ограничено. Например, объединение трех отделов в одно крупное управление совсем не означает, что если до объединения каждый отд_ел имел юрисконсультанта, то в объединенном управлении их будет три: скорее всего достаточно будет одного. Происходит это в связи с тем что в круг обязанностей персонала входит также дежурство. Например, секретарь директора учреждения должен всегда быть на месте поскольку может понадобиться в любую минуту. Однако часто секре­тарь ничего не делает, а только дежурит. Именно в этом дежурстве за­ключен резерв, который может быть использован, если вследствие роста задач работа в секретариате увеличится. Так же обстоит дело с другими рабочими местами постоянного персонала. Итак, чем более раздроблена структура, тем многочисленнее персонал, поскольку воз­растание численности должностей постоянного персонала предопре­деляется самой структурой, числом ее подразделений.

Сокращение штатов, вызванное изменением структуры, имеет и другие источники. Несмотря на то что труд работников аппарата управления не всегда поддается нормированию, мы все же вынужде­ны заниматься этим вопросом, выделяя органу управления необходи­мый штат сотрудников. Помимо ошибок, возникающих из-за неточ­ности наших оценок, существует трудность, не зависящая от нас. Если, например, по нашей оценке данное звено требует 5,5 штатной единицы, то нам приходится решать: выделить 5 или 6 штатных еди­ниц. В первом случае мы будем иметь явную перегруженность рабо­той нашего звена из пяти человек, во втором — превышение штатов на 120%.

Предположим, что мы склонны к созданию более крупных отде­лов, например составом в 16 человек. Это означает, что результат упомянутого выше деления, которое должно помочь уяснить, сколько исполнителей должно быть в данном отделе, замкнется в пределах 15,5—16 единиц. Дадим отделу 16 штатных единиц, и превышение штатов составит 103%. В худшем случае нехватка половины штатной единицы (составляющей верхний предел возможного несоответствия) падает на пятнадцать работников и не вызывает никакой дезорганиза­ции. Нехватка же половины штатной единицы в звене из пяти чело­век — серьезная проблема.

Гибкость. Административная деятельность коренным образом отличается от производственной работы в промышленности. Хорошо организованное промышленное предприятие может функционировать относительно равномерно, производя продукцию по заранее намечен­ному плану. Государственное учреждение не всегда может работать подобным образом. Правда, деятельность административного органа в государстве в значительной мере планируется, однако планирование здесь не может быть столь полным и детальным, как в других облас­тях человеческой деятельности, поскольку весьма затруднительно бы­вает определить объем работы органа административного управления, -работу этих органов можно сравнить с деятельностью пожарной служ­бы, которая не «планирует» пожаров.

Отсюда вытекает основной вывод: аппарат административного управления должен быть построен гибко, чтобы можно было реагировать на любое увеличение работы путем соответствующего расшире­ния пропускной способности собственных звеньев. Если этого достиг­нуть не удается, то не может быть и речи об оперативности админист­ративного управления. Задумаемся над тем, что может предпринять звено из 3—5 работников и что может сделать руководитель такой не­большой группы, если на этом участке внезапно увеличится объем ра­боты? В крупных с относительно широкой проблематикой группах легче найти выход из подобной ситуации. В таких группах меньше ве­роятность того, что увеличение объема работы произойдет одновре­менно на всех рабочих местах. Если из пятнадцати рабочих мест такое увеличение произойдет на трех или четырех, для маневрирования ос­тается еще одиннадцать, что дает возможность справиться с создав­шимся положением. В небольших группах нелегко распределить до­полнительную работу, так как обращение к помощи извне зачастую себя не оправдывает.

Естественным дополнением и развитием проблемы гибкости явля­ется проблема временного отсутствия работы. Гибкость заключается не только в возможности справиться с внезапно возросшей нагрузкой, но и в том, что изыскивается соответствующая работа для временно не имеющих нагрузки рабочих мест. Периоды временного отсутствия работы в небольших узкотематических звеньях не только возможны, но даже часты.

Весьма существенным дополнительным аргументом в пользу гиб­кости пропускной способности организационных звеньев является еще и то обстоятельство, что звено, перегруженное сверх нормы рабо­той, не только накапливает просроченные дела, но и создает задержку во многих других звеньях, с которыми связано по работе. Поэтому Упомянутое звено становится как бы центром, от которого во все сто­роны расходится лучами дезорганизация ритмичной деятельности ор­ганов административного управления.

Резервы. Время от времени каждому подразделению руководством или вышестоящими органами даются какие-то ранее не предусмот­ренные новые задания или особо срочные поручения. К их выполне­нию необходимо приступить безотлагательно, невзирая на сложив­шуюся в данном подразделении ситуацию. Конечно, крупные группы легче справятся с возникшими трудностями, но и они могут попасть в сложное положение. Периодически любое звено может оказаться разукомплектованным в связи с отпусками, болезнями, военными сборами, служебными командировками работников и т. п. Поэтому необходимым условием правильной организации является наличие собственного внутреннего резерва, который можно использовать для заполнения возникшей «бреши» при выполнении нового, непредви­денного задания. Резерв является столь важным атрибутом любого ру­ководства и управления, что в военной области существует мнение: командир лишь до тех пор командир, пока у него есть резерв.

Но если бы мы к каждому небольшому звену, например из двух человек, добавляли в качестве резерва по одной штатной единице, то это привело бы к значительному увеличению расходов на содержание аппарата управления. В то же время добавление одного резервного работника в группу из 10—12 человек приведет к меньшему удорожа­нию его содержания. И что в данном случае весьма важно — это ре­альная возможность создания резерва в крупных группах даже без увеличения расходов на содержание аппарата. Среди заданий, выпол­няемых многочисленной группой, часто можно выбрать такие задачи, решение которых не связано строго определенными сроками и, кроме того, перерывы в работе над которыми не вызывают необходимости в дополнительных усилиях при возвращении к ним. В качестве при­мера таких работ можно привести обновление перечня задач и целей данного структурного подразделения. Работник, занимающийся этой проблемой, представлял бы собой одновременно резервную силу при появлении срочных работ. Создать подобным образом резерв в не­большой группе гораздо труднее, а часто вообще невозможно. Поло­жение о резерве в органах административного управления является весомым аргументом в пользу крупных организационных подразделе­ний.

Можно выявить связь между наличием резерва в структурном под­разделении аппарата и его способностью осваивать прогрессивные новшества. Каждому практику известно, что введение какого-либо новшества (даже наиболее рентабельного) начинается с нарушения нормального хода работы. Лишь после овладения новыми методами или техническими средствами наступает возврат к состоянию прежней эффективности. Структурные подразделения, выполняющие напря­женные планы и не имеющие резервов, которые можно было бы ис­пользовать в трудных условиях, создаваемых модернизацией, весьма неохотно идут на введение новшеств.

Прочие проблемы, влияющие на размеры группы. Вопрос преемствен­ности знаний и опыта. Чем многочисленнее структурное подразделе­ние, тем легче избежать такой ситуации, когда вследствие ухода опыт­ного и квалифицированного работника уровень работы внезапно рез _К0 снижается, поскольку свою квалификацию, свой опыт ему некому было передать.

Удобство обслуживания посетителей. Более крупные группы, имеющие дело с комплексной проблематикой, чаще могут в рамках своей компетенции полностью решить вопросы обратившегося к ним посетителя, а не выступать в роли почтового ящика, из которого во­просы последуют дальше по ступеням иерархической лестницы. В по­следнем случае создается формально-бюрократическое отношение _к посетителю.

Проблематика зарплаты. Проблема точного соответствия зарплаты характеру выполняемой работы никогда не потеряет актуальности. Необходимо особо подчеркнуть, что в аппарате государственного управления лишь в крупных административных органах имеется воз­можность четкой группировки рабочих мест по сложности выполняе­мой работы. А в малочисленной группе один и тот же человек должен выполнять как сложную работу, заслуживающую высокой оплаты, так и менее квалифицированную работу, оплачиваемую ниже.

Измерение и оценка производительности труда. В крупных админи­стративных группах существует возможность концентрировать на вы­деленных рабочих местах вопросы, не являющиеся типичными с точ­ки зрения их трудоемкости. К таким рабочим местам мы не применя­ем принятых в данном аппарате административного управления показателей производительности труда. Этим достигается следующее:

а) облегчается измерение и оценка производительности труда на всех остальных рабочих местах, поскольку там имеется лишь типич­ная трудоемкость, колеблющаяся в относительно узких пределах;

б) устраняется тенденция к тому, чтобы откладывать на более поздний срок трудоемкие и поглощающие много времени работы. Если эти работы будут рассматриваться и оцениваться отдельно, имея зарезервированное рабочее место, то они будут и выполняться неза­медлительно. В некоторых учреждениях эта проблема имеет сущест­венное значение.

Рентабельность переподготовки руководителей. Учеба и переподго­товка руководителей будет рентабельнее, если они будут иметь воз­можность использовать полученные знания. Трудно признать целесо­образным направление на учебу такого руководителя, который весьма ограничен в своей деятельности и в основном выполняет работу рядо­вого специалиста.

Степень ответственности. В слишком раздробленной админист­ративной структуре происходит стирание чувства индивидуальной от­ветственности отдельных работников. Похожее явление проявляется и в более широком масштабе. Здесь имеется в виду определенная склонность к перекладыванию ответственности за принятие решения с одного административного органа на другие при одновременном оп­равдании своей пассивности трудностями согласования.

Степень стабильности. Раздробленность структур связана также с необходимостью постоянных реорганизаций. Мельчайшие измене­ния в распределении работ и полномочий в карликовых подразделе­ниях требуют реорганизации более .крупного подразделения учрежде­ния. Изменения подобного вида в крупных и комплексных группах не требуют никаких реорганизаций, поскольку являются внутренним де­лом этих групп.

Итак, приведя аргументы в пользу того, что чем горизонтальнее структура, многочисленнее рабочая группа, тем больше у администра­ции возможности хорошо работать, зададимся вопросом: до каких границ можно идти в этом направлении? Ведь выражением такой структуры могла бы, например, быть группа, состоящая из 1000 чело­век, организованная таким образом, что один из них руководит 999 подчиненными. Такая ситуация была бы абсурдна, но не потому, что перестали бы действовать достоинства, свойственные горизонтальной структуре, а потому, что была бы превышена потенциальная норма управляемости .руководителя, оптимальные пределы.

Оптимальной рабочей группой мы будем называть наиболее круп­ную группу, с руководством которой может справиться один человек, другими словами, группу, достигающую границы «масштаба управляе­мости», но не переходящую ею. В противном случае руководитель бу­дет вынужден все свое время тратить на контакты с подчиненными и не выполнит возложенные лично на него задачи. Эмпирически оп­ределено, что оптимальное число работников, деятельностью которых может эффективно управлять один руководитель, находится в преде­лах 9—15 человек. Этот показатель можно назвать масштабом управ­ляемости.

Необходимо четко понимать, что горизонтальные структуры нель­зя вводить без фундаментальной подготовки, основываясь лишь на распоряжении или рекомендации свыше. Сперва нужно научиться ра­ботать в рамках относительно горизонтальной структуры и лишь по­том вводить ее. К работе в горизонтальных структурах должны быть приспособлены уровень квалификации и диапазон самостоятельности персонала, методы руководства; должна быть введена правильная ор­ганизация рабочих мест и точно определена административная поли­тика данного учреждения. Если этого предварительно не сделать, то в практике найдутся (и фактически находятся) тысячи способов избе­жать подлинного упрощения структуры, причем не только по воле за­интересованных лиц, но и потому, что работать в рамках горизонталь­ных структур многие не умеют.

Вопросы для размышления и самоконтроля

1.. Управленческий труд и управленческая деятельность: каково со­держание и соотношение данных понятий?

2. Какие компоненты включает в себя организация труда служащего?

3. Проанализируйте важнейшие направления, необходимые условия совершенствования организации труда и деятельности аппарата госу­дарственных учреждений.

4. Аргументируйте ваше мнение по вопросу о том, что рациональнее и эффективнее: более горизонтальная или более вертикальная структура подразделений.

5. Что означает термин «масштаб управляемости»? В группе с ка­ким числом работников вы хотели бы трудиться (или руководить)? Ар­гументируйте, какое число работников может быть признано опти­мальным.

.Тема 11. Диапазон и сфера руководства

• Факторы потенциальной нормы управляемости

• Органические функции руководителя

• Нарушение служебной субординации

• Распределение заданий с учетом верхней границы возможностей исполни­теля

• Сбои при передаче подчиненным работ, не входящих в круг органических функций руководителя

• «Закон ситуации», или объективизация поручений