О практике контрольно-надзорной деятельности в современной России и проблеме снятия административных барьеров в экономике

Государственное регулирование является неотъемлемой частью со­временной экономики, ограничивая тенденции к монополизации, компенсируя несовершенство рынков и способствуя производству об­щественных благ. Общим для экономически развитых стран является и обратный процесс — дерегулирование национальных экономик, уст­ранение законодательных барьеров, препятствующих экономическому росту.

В России начало реформ было связано с ликвидацией действовав­ших в рамках плановой экономики ограничений рыночной деятельно­сти. В последующем, после резкой либерализации, число ограничений на свободу хозяйствования стало постепенно расти. В значительной мере это было вызвано тем, что основные усилия федеральных орга­нов власти начиная с 1992г. концентрировались на макроуровне эко­номики, где решались фундаментальные задачи финансовой стабили­зации.

Наибольшие трудности на микроуровне хозяйствования были свя­заны с регистрацией юридического лица, получением лицензий и дру­гих разрешений на начало производственной деятельности, а также работой на рынке в условиях текущего контроля и надзора за ведени­ем хозяйственной деятельности. Соответствующие правила, ставящие необоснованные помехи ведению хозяйственной деятельности, утвер­ждались как на уровне федеральных ведомств, так и на региональном и местном уровнях.

Во второй половине 1990-х годов в российской экономике сфор­мировалась нарастающая тенденция к выстраиванию разнообразных и весьма затратных ограничений на начало и ведение хозяйственной 'деятельности, подавляющих деловую, в том числе инвестиционную активность и увеличивающих непроизводительные издержки хозяйст­вующих субъектов.

Фактически признанием недопустимости сложившейся ситуации стал Указ Президента РФ от 29 июня 1998 г. № 730 «О мерах по уст­ранению административных барьеров при развитии предприниматель­ства». В 2000г. общие затраты предпринимателей на преодоление ад­министративных барьеров составляли от 18 до 19 млрд руб. в месяц, или около 10% розничного товарооборота (каждый десятый рубль по­требителя оплачивал преодоление административных барьеров в тор­говле и промышленности). Финансовый кризис и период политиче­ской нестабильности позволили только в конце 2000 — начале 2001 г. начать в России последовательную политику дебюрократизации эко­номики.

Постановка проблемы на первом этапе концентрировала внимание на изменении процедур государственного регулирования бизнеса и предполагала принятие важных законов прямого действия, которые должны были остановить нарастающий поток ведомственного нормо­творчества, ухудшающего условия ведения предпринимательства.

Для межведомственной координации проведения дебюрократиза­ции экономики была создана Комиссия Правительства Российской Федерации по сокращению административных ограничений в пред­принимательстве и оптимизации расходов федерального бюджета на государственное управление[89]. Принят ряд федеральных законов, наце­ленных на упрощение и облегчение разрешительных и контрольных (надзорных) процедур.

Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государ­ственной регистрации юридических лиц» достигнуто упорядочение набора требований к регистрации юридических лиц:

• установлен исчерпывающий перечень подаваемых при регистра­ции и ликвидации документов;

• определен срок регистрации — не более 5 рабочих дней;

• перечислены причины для отказа в регистрации;

• установлены правила получения информации из государствен­ного реестра юридических лиц.

Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензи­ровании отдельных видов деятельности» перечень лицензируемых ви дов деятельности сокращен до 120 (в 17 сферах деятельности лицен­зирование регулируется другим законодательством); устранено излишнее дробление и детализация лицензируемых видов деятельности.
Введен единый и упрощенный порядок лицензирования на всей территории Российской Федерации. Закон установил: ;

• исчерпывающий перечень документов, требующихся при получении лицензии;

• единые фиксированные ставки лицензионного сбора, платы за рассмотрение заявления соискателя лицензии, за переоформление;
лицензии и предоставление информации из реестра лицензий;

• единый порядок определения срока действия лицензии, при этом его нижний предел увеличен до 5 лет; ;

• исчерпывающий перечень оснований отказа в предоставлении лицензии; ;

• экстерриториальность действия лицензий на территории Российской Федерации.

Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведе­нии государственного контроля (надзора)» установил:

• принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (над­зора);

• требования к проведению и оформлению результатов контроль­ных мероприятий; 1

• право некоммерческих организаций обращаться в суд в защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в том, числе в защиту прав неопределенного круга юридических лиц и ин­дивидуальных предпринимателей.

Была формализована процедура проведения проверок.

Принятые три закона способствовали рационализации существую­щих процедур регистрации, лицензирования и осуществления контрольно-надзорной деятельности, но не решили проблему избыточно-! сти и несоответствия обязательных требований к продукции, процес­сам производства (т. е. норм, лежащих в основе процедурных инструментов) современному уровню развития науки и технологии. Эта задача была поставлена в Программе социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2002—2004 гг.). Перво­очередной мерой стало проведение реформы совокупности действующих обязательных требований к продукции, процессам производства и четкого определения границ государственного вмешательства в этой_; сфере. В дальнейшем ограничение масштабов государственного регу­лирования в сфере обязательных требований должно сопровождаться развитием механизмов негосударственного регулирования, и в первую очередь механизма саморегулирования, нацеленного на создание стан дартов и правил добросовестного ведения предпринимательской дея­тельности.

Первым результатом в этой области стало принятие Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулирова­нии» (вступил в действие 1 июля 2003 г.). Закон определяет границы государственного вмешательства в сфере технического регулирования, устанавливая обязательные требования исключительно к безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перера­ботки и др. Отличительной чертой этого Закона является установле­ние формализованных и прозрачных процедур введения обязательных требований и ограничение ведомственного нормотворчества в этой сфере.

В сочетании с разрабатываемым законом «О саморегулируемых ор­ганизациях» Федеральный закон «О техническом регулировании» соз­дает новую ситуацию в области государственного контроля хозяйствен­ной деятельности. Полномасштабная реализация этого Закона требует переходного периода для формирования совокупности технических рег­ламентов.

С целью снижения административного давления на бизнес Прави­тельством Российской Федерации были приняты меры по сокраще­нию сферы обязательной сертификации, отмене обязательного марки­рования знаками соответствия продукции и копий сертификатов.

Также при исполнении утвержденных Правительством Российской Федерации планов законопроектной деятельности Правительством проводилась последовательная линия по реализации выработанных принципов дебюрократизации во всех законопроектах, регулирующих взаимоотношения органов исполнительной власти и хозяйствующих субъектов. Основными направлениями этой работы стали:

• обеспечение прозрачности процедур принятия решений и от­крытость деятельности органов исполнительной власти и их должно­стных лиц (Таможенный кодекс Российской Федерации, проекты за­
конов «Об обеспечении доступа граждан к информации о деятельно­сти органов государственной власти», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственном регулирова­нии внешнеторговой деятельности», «О специальных защитных, ан­тидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров»);

• закрепление института саморегулирования в отдельных сферах деятельности (Федеральный закон «О несостоятельности (банкротст­ве)»).

Вместе с тем даже реализация всех упомянутых законов не позво­лит в полной мере реализовать задачи политики дебюрократизации, если не обеспечить тесной увязки политики дебюрократизации с ад­министративной реформой и реформой государственной службы, а также судебной реформой и реформой федеративных отношений.

• определить исчерпывающий перечень оснований отказа в госу­
дарственной регистрации (п. 1 ст. 23);

• создать единую систему государственных регистрирующих орга­
нов (функции по регистрации юридических лиц возложены на Ми­
нистерство РФ по налогам и сборам).

В то же время ряд проблем остался нерешенным. Как показывают результаты анализа информации, полученной от органов государст­венной власти субъектов Российской Федерации, существуют четыре основные проблемы применения Закона о регистрации.

1. В Законе не решена одна из важнейших проблем — переход к принципу «одного окна». Принятый Закон не препятствует регист­рации юридических лиц по принципу «одного окна». Такая схема реа­лизована, например, в Республике Татарстан и Приморском крае. Од­нако четкого и однозначного требования «одного окна» Закон не со­держит. В итоге не изменилась процедура присвоения кодов статистики, а также порядок постановки на учет в территориальных органах Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда соци­ального страхования Российской Федерации.

Такая ситуация вызвана существующими нестыковками в законо­дательстве. В частности, законодательством в области пенсионного и социального страхования установлена обязанность заявителя само­стоятельно обращаться в органы внебюджетных фондов, причем сро­ки, в течение которых заявитель должен это сделать, жестко регла­ментированы законодательством.

Для решения этой проблемы необходимо изменение процедуры государственной регистрации в целях соблюдения на практике прин­ципа «одного окна».

1.1.Следует принять закон о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство, в законодательство о внебюджетных фондах и в Закон о регистрации, устанавливающих основы взаимо­действия регистрирующего (налогового) органа с органами статистики и внебюджетными фондами при осуществлении государственной ре­гистрации юридических лиц по принципу «одного окна».

1.2. Необходимо принятие регламента взаимодействия регистри­рующих органов, с тем чтобы исключить необходимость для заявителя самостоятельно обращаться в органы статистики и внебюджетные фонды при регистрации юридического лица.

.2. Существенной проблемой, отмеченной в 10 письмах органов власти субъектов Российской Федерации, является увеличение финан­совых затрат заявителей на регистрацию по следующим обстоятель­ствам.

2.1. Увеличилась государственная пошлина за осуществление госу­дарственной регистрации. Например, регистрационный сбор в Ростовской области до вступления в силу Закона составлял 1000 руб. за ре­гистрацию предприятия, 200 руб. за внесение изменений в учреди­тельные документы, а процедура ликвидации осуществлялась бесплатно. В настоящее время пошлина на все услуги регистрации, а также ликвидации составляет 2000 руб. (в соответствии с Законом «О государственной пошлине»). Расходы предпринимателей при реги­страции в г. Москве увеличились в 10 раз, возросла стоимость про­цедуры регистрации как при уплате пошлины, так и при нотариаль­ном удостоверении документов.

2.2. При осуществлении государственной регистрации юридическо­го лица регистрирующий орган в соответствии с Законом выдает зая­вителю только свидетельство о внесении записи в Единый государст­венный реестр юридических лиц. Копии учредительных документов с отметкой регистрирующего органа, необходимые заявителю для пред­ставления в органы статистики и внебюджетных фондов, а также в банк для открытия счета, не выдаются. В связи с чем заявитель вы­нужден дополнительно обращаться в регистрирующий орган за копией своих учредительных документов с отметкой регистрирующего органа, при этом стоимость данной услуги варьируется от 200 до 400 руб. (в зависимости от срочности). Кроме того, заявитель вынужден обра­щаться к нотариусу с целью заверения копий полученного документа для дальнейшего их представления в указанные выше органы. Дейст­вующая схема приводит к чрезмерным затратам времени и средств предпринимателей.

Для решения этой проблемы необходимо предусмотреть наделение регистрирующего органа обязанностью выдавать заявителю при госу­дарственной регистрации заверенные учредительные документы юри­дического лица, что исключит необходимость дополнительного обра­щения в регистрирующий орган и последующего нотариального заве­рения копии учредительных документов.

Кроме того, снижение финансовых затрат предпринимателей бу­дет осуществлено при переходе процедуры на принцип «одного окна».

3. Отсутствие правовой экспертизы представляемых при регистра­ции заявителем документов (6 писем из субъектов Российской Феде­рации). Однако изменение данного порядка прямо противоречит уве­домительному принципу процедуры государственной регистрации.

Отсутствует правовой механизм проверки на уникальность фир­менного наименования юридического лица. Согласно ч. 4 ст. 54 Граж­данского кодекса Российской Федерации юридическое лицо, фирмен­ное название которого зарегистрировано в установленном порядке, имеет исключительное право на его использование. Однако действую­щим законодательством Российской Федерации не определен порядок государственной регистрации и использования фирменных наимено­ваний коммерческих организаций. Таким образом, даже при наличии у регистрирующих органов полномочий по проверке уникальности фирменного наименования юридического лица, осуществление реги­стрирующими органами мероприятий, исключающих совпадение фир­менных наименований юридических лиц, не представляется возмож­ным ввиду отсутствия нормативно-правовых актов, устанавливающих порядок использования фирменных наименований.

4. Соблюдение пятидневного срока, установленного Законом на государственную регистрацию, отмечено только в информации, полу­ченной от администрации Ростовской области и правительства Кабар­дино-Балкарской Республики. В большинстве своем органы исполни­тельной власти субъектов Российской Федерации отмечают увеличе­ние среднего срока регистрации юридических лиц (включая постановку на учет во внебюджетных фондах) до 30 дней. Данная си­туация прежде всего была вызвана осуществлением регистрирующими органами в период до 1 января 2003 г. внесения в государственный реестр сведений о юридических лицах, зарегистрированных до 1 июля 2002г. (около 1,7 млн), одновременно с регистрацией вновь создан­ных юридических лиц.

Для решения этой проблемы необходимо усиление контроля, осу­ществляемого Министерством Российской Федерации по налогам и сборам за деятельностью своих территориальных управлений в час­ти соблюдения сроков осуществления государственной регистрации и достоверности указываемых регистрирующими органами дат регист­рации.

С принятием Закона «О лицензировании отдельных видов дея­тельности» (далее — Закон о лицензировании) значительно сократи­лись перечень лицензируемых видов деятельности, а также время, не­обходимое предпринимателю для получения лицензии, увеличился средний срок действия лицензий. Вместе с тем, как следует из ин­формации, полученной из органов власти субъектов Российской Фе­дерации, рад проблем остался нерешенным.

1. Первая группа проблем связана с существующим положением в области разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере лицензирования. В соответствии с За­коном о лицензировании органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют полномочия по лицензирова­нию только в случае, если они делегированы Правительством Россий­ской Федерации либо переданы федеральными органами исполни­тельной власти по соглашениям. Анализ данных по разграничению полномочий в области лицензирования показал, что в настоящее вре­мя в соответствии с соглашениями органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют лицензирование не значительного числа видов деятельности. Так полномочия по лицен­зированию переданы: Минздравом России — 89 субъектам Россий­ской Федерации по 3 видам деятельности; Минэкономразвития Рос­сии — 71 субъекту Российской Федерации по одному виду деятельности; Минкультуры России — 4 субъектам Российской Феде­рации по одному виду деятельности.

Многие федеральные органы исполнительной власти, осуществ­ляющие лицензирование, не имеют территориальных органов или территориальные органы не являются органами исполнительной вла­сти (например, региональные инспекции государственного энергети­ческого надзора Минтопэнерго России). В результате:

• соискатели вынуждены обращаться за получением лицензий в г. Москву, что предполагает дополнительные затраты на прохожде­ние процедуры получения лицензий;

• Закон о лицензировании реализуется только в части предостав­ления лицензий и не в полной мере реализуется в части последую­щего контроля соблюдения лицензиатами лицензионных требованийи условий.

Большинство субъектов Российской Федерации отмечают, что концентрация функций лицензирования на уровне федеральных орга­нов исполнительной власти, ведомственный подход при разграниче­нии полномочий по лицензированию тормозит развитие бизнеса в их регионах. Решение данных проблем должно осуществляться в рамках реформы федеративных отношений. В частности, необходимо:

• предоставлять полномочия по лицензированию отдельных ви­дов деятельности органам исполнительной власти субъектов Россий­ской Федерации исключительно на основании решения Правительст­ва Российской Федерации. Аналогичное предложение было сформу­лировано в заключении Комиссии при Президенте Российской Федерации в области разграничения полномочий в вопросах эконо­мического развития;

• пересмотреть распределение полномочий совместного ведения в области лицензирования между федеральными и региональными уровнями (виды деятельности, осуществляемые значительным коли­чеством лицензиатов и имеющие наибольшее распространение на территории Российской Федерации, должны лицензироваться феде­ральными органами власти только при наличии у них территориаль­ных органов с соответствующей материально-технической базой
и квалифицированными специалистами). Например, на региональ­ный уровень можно передать лицензирование медицинской, фарма­цевтической, строительной деятельности, деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, а также деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений.

2. Вторая группа проблем — это проблемы, которые существова­ли и до 2001 г., но тем не менее не были решены (или были рещ_ен_Ь1 лишь частично) в рамках Закона о лицензировании. К ним относятся'

2.1. Сокращение лицензируемых видов деятельности (отмечено
в 30 письмах региональных органов власти). Результаты анализа госу­дарственного регулирования лицензируемых видов деятельности пока­зали:

• многие из видов деятельности подпадают под процедуру лицен­зирования необоснованно, поскольку они наравне с лицензировани­ем регулируются иными методами (государственный контроль и над­зор, система государственной регистрации и сертификации), что про­тиворечит ст. 4 Закона о лицензировании;

• в перечень лицензируемых видов деятельности вошли виды деятельности, которые не являются предпринимательскими;

• существует необходимость получения хозяйствующим субъек­том нескольких лицензий при осуществлении одного вида деятельно­сти. Например, организации, осуществляющие переработку нефти, газа и продуктов их переработки, вынуждены получать несколько ли­цензий: на переработку, хранение, и транспортировку нефти, газа и продуктов их переработки, на эксплуатацию пожароопасных и взрывоопасных производственных объектов.

Для решения этих проблем целесообразно:

• сократить лицензируемые виды деятельности до предельно це­лесообразного минимума (прежде всего виды деятельности, государ­ственное регулирование которых осуществляется иными методами);

• предусмотреть возможность замены лицензирования более эф­фективными мерами ответственности самих субъектов по видам дея­тельности, где лицензирование в основном решает задачи защиты прав, законных интересов граждан и имущества третьих лиц (система страхования ответственности).

2.2. На практике не решена поставленная в Законе цель снижения стоимости получения лицензии.

Из результатов исследования ЦЭФИР, результатов опроса пред­принимателей Общероссийской общественной организацией малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России» следует, что сред­няя¹ стоимость приобретения лицензии в несколько раз превышает ставку лицензионного сбора, установленную Законом (1300 руб.). Об­щие финансовые затраты на получение лицензии по некоторым ви­дам деятельности составляют от 5000 до 20 \0000 руб., при этом на проведение консультаций, получение заключений и разрешений рас­ходуется до 95% средств (средний показатель 78,5%). Сохранилась практика создания при лицензирующих органах различных эксперт­ных и других центров, которые взимают с соискателя лицензий до полнительные средства, превращая лицензионную деятельность в ис­точник дополнительного извлечения доходов и пополнения регио­нальных и ведомственных бюджетов. Например, Федеральный лицензионный центр при Госстрое России (ФЛЦ), осуществляя часть
полномочий по лицензированию отдельных видов, строительной дея­тельности,, взимает плату за переоформление лицензии в размере 330 руб. (Законом о лицензировании установлено — 100 руб.), выдачу дубликатов лицензий (Законом о лицензировании установлено — 120руб.), проведение консультаций по вопросам лицензирования — 450 руб. за один вид работ, проверку правильности оформления доку­ментов — 1620 руб. за один вид работ. Таким образом, по сведениям, представленным субъектами Российской Федерации, общая стоимость получения лицензии может достигать 50 тыс. руб. Региональные ин­спекции государственного энергетического надзора Минтопэнерго России за освидетельствование каждого объекта, на котором осущест­вляется один из лицензируемых видов деятельности по хранению, пе­реработке и транспортировке нефти, газа и продуктов их переработки, взимают до 90 тыс. руб. Общая стоимость получения лицензии может достигать 200 тыс. руб. и более. Для решения этой проблемы необхо­димо: '

• утвердить Правительством Российской Федерации перечень ви­дов предлицензионных проверок, осуществляемых лицензирующими органами на платной основе;

• вывести конкурентные виды платных предлицензионных прове­рок на рынок.

3. Третья группа проблем свидетельствует о том, что органы ис­полнительной власти в отдельных регионах не готовы к проведению политики дебюрократизации, а именно:

3.1. Указывается на необходимость расширения перечня лицензи­руемых видов деятельности. Сылки на то, что вывод ряда видов дея­тельности из перечня лицензируемых нарушает условия конкуренции
на территории региона и ослабляет контроль за деятельностью хозяй­ствующих субъектов, необоснованны. Выводы о необходимости рас­ширения перечня лицензируемых видов деятельности свидетельствуют о желании региональных органов расширить свои властные полномо­чия.

3.2. Отмечается невозможность приостановления действия лицен­зии на основании материалов, предоставляемых органами государст­венного контроля (надзора) (9 писем из субъектов Российской Феде­рации). Акцентирование внимания на этой проблеме свидетельствует о тенденции к расширительному толкованию региональными органа­ми власти полномочий контрольных и надзорных органов.

Анализ перечисленных предложений свидетельствует о том, что проводимая в настоящее время органами исполнительной власти от­дельных субъектов Российской Федерации политика может затормо­зить процесс реформы по дебюрократизации.

4. Четвертая группа проблем связана с контрольными функциями лицензирующих органов. ,

4.1. Контроль лицензирующего органа за соблюдением лицензиа­том требований, относящихся к предметам ведения иных органов го­сударственной власти, что противоречит ст. 13 Закона о лицензирова­нии.

4.2. Осуществление проверки соблюдения лицензионных требова­ний и условий иными контролирующими органами (должностные лица органов внутренних дел, федеральных органов налоговой поли­ции, федерального антимонопольного органа, органов государствен­ной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потреби­телей).

Для решения этой проблемы необходимо внести изменения в КоАП Российской Федерации в части предоставления данным орга­нам полномочий по осуществлению контроля исключительно за нали­чием лицензии на осуществление лицензируемого вида деятельности.

5. Пятая группа проблем.

5.1. Отсутствие утвержденных положений о лицензировании неко­торых видов деятельности (до настоящего времени МВД России не разработаны проекты положений о лицензировании деятельности по экспонированию, коллекционированию и торговле оружием и основ­ными частями огнестрельного оружия, патронами к оружию, а также РАВ совместно с Росавиакосмосом, Россудрстроением, РАСУ и Рос-боеприпасами — проект Положения о лицензировании торговли воо­ружением и военной техникой).

5.2. Многие из положений о лицензировании отдельных видов деятельности не отражают специфику лицензируемого вида деятель­ности, содержат требования и условия, относящиеся к предмету кон­троля (надзора) иных органов государственной власти, требования
большинства положений к материально-технической базе и квалифи­кации специалистов не имеют четких границ их применения либо не­ оправданно завышены.

5.3. Нарушение лицензирующими органами порядка лицензирова­ния, установленного законом. Так, некоторые лицензирующие органы указывают в лицензиях наименования работ (услуг), которые разреша­ется осуществлять в рамках лицензируемой деятельности, что ведет к неправомерному увеличению количества выдаваемых лицензий.

5.4. Требует дальнейшего совершенствования законодательство в области лицензирования в части упрощения процедур получения (продления действия) лицензий на осуществление деятельности, упорядочения и обеспечения прозрачности процедур осуществления кон­троля за соблюдением лицензионных требований и условий, защиты прав соискателей лицензий и лицензиатов. Данная задача должна быть решена и в 17 сферах деятельности, выведенных за рамки дейст­вия Закона о лицензировании. Кроме того, требуется внесение сле­дующих изменений в законодательные акты, регулирующие вопросы лицензирования в данных сферах деятельности: утверждение положе­ний о лицензировании должно находиться исключительно в компе­тенции Правительства Российской Федерации; полномочия лицензи­рующих органов по аннулированию лицензий в случае несоблюдения лицензионных требований и условий должны быть ограничены.

В целом же после вступления в действие Закона о лицензирова­нии и сокращения перечня лицензируемых видов деятельности поряд­ка 77,5 тыс. малых предприятий в России освобождено от необходи­мости получать лицензию. Учитывая, что, по данным различных оп­росов, до вступления Закона в силу на получение лицензии предприятию приходилось тратить в среднем от 7 до 20 тыс. руб., можно полагать, что в обороте малого бизнеса остается (не отвлекает­ся на получение лицензии) от 540 до 1550 млн руб. Кроме того, сле­дует учесть, что увеличение сроков действия лицензии усиливает дан­ный эффект, поскольку предприятию реже придется производить тра­ты на обновление лицензии, часто составляющие не меньшую величину, чем на собственно получение лицензии.

Контрольно-надзорная деятельность. Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведе­нии государственного контроля (надзора)» (далее — Закон о защите прав). Изменения, произошедшие в сфере государственного контроля вследствие применения Закона о защите прав, могут быть охарактери­зованы как не вполне однозначные.

Отдельные исследования, проведенные спустя год после вступления Закона в силу, позволяют полагать, что нагрузка на предпринимателей сократилась. По результатам опросов представителей малого бизнеса, проведенных 1ДЭФИР в рамках проекта «Мониторинг административ­ных барьеров развития малого предпринимательства», в первой поло­вине 2002 г. по сравнению с аналогичным периодом 2001 г. отмечается сокращение количества инспекций в расчете на одно малое предпри­ятие на 21%, а по сравнению со второй половиной 2001 г. — на 27% (на уровне регионов тенденции различаются — из 20 обследованных регионов в четырех среднее число инспекций выросло). Зафиксировано сокращение времени, затрачиваемого руководителями предприятий на обеспечение инспекций и связанных с проверками материальных из­держек. Отмечается сокращение числа проверок и по отдельным наи­более распространенным видам инспекций — пожарной инспекции и Госсанэпиднадзора. Вместе с тем выводы об устойчивости тенденции делать рано — следует дождаться следующих исследований ЦЭФИР, а также результатов других независимых исследований по данному вопросу.

Данные, представленные федеральными органами исполнительной власти и региональными администрациями, еще в большей степени выявляют (несмотря на их фрагментарность) разнонаправленные тен­денции. Например, общее количество проверок, проведенных инспек­торами государственной противопожарной службы в 2002 г., было в 2 раза меньше, чем в 2001 г. (это связано не только с влиянием За­кона, но и с сокращением численности должностных лиц, уполномо­ченных проводить проверки, проведенным в рамках реформы проти­вопожарной службы, и передачи ее в ведение МЧС России). В то же
время общее число проверок, проводимых Госсвязьнадзором, выросло более чем в 1,5 раза, причем число внеплановых проверок увеличи­лось в большей степени. /

Такой неоднозначный результат практики применения Закона о защите прав связан с несколькими причинами: 1) с содержанием самого Закона; 2) с практикой внедрения Закона в деятельность кон­трольно-надзорных органов; 3) с общей неэффективностью действую­щей системы государственного контроля и необходимостью реформи­рования других ее составляющих, а не только порядка осуществления контрольно-надзорных процедур, в частности системы обязательных требований (предмета контроля), структуры и функций контроль­но-надзорных органов, порядка их финансирования. Перечисленные причины, снижающие эффективность применения Закона, носят ком­плексный характер и тесно взаимосвязаны между собой.

1. Причины, связанные с содержанием самого Закона.

1.1. Закон не закрепил закрытый (исчерпывающий) перечень орга­нов, уполномоченных на проведение государственного контроля, и за­крытый перечень видов контроля.

На практике это создало возможность ориентироваться отдельным органам, наделенными полномочиями по контролю, на свои «отрасле­вые» законы в ущерб применению Закона о защите прав, с одной стороны, с другой — породило разночтения о том, подпадает ли тот или иной контрольно-надзорный орган в сферу действия Закона.

Некоторыми органами и их должностными лицами положения Закона вообще игнорируются. Так, представители органов внутрен­них дел на местах считают, что имеют право осуществлять свои пол­номочия в области правоохранительной деятельности (выявление, раскрытие расследование преступлений) в соответствии с Законами «О милиции» и «Об оперативно-розыскной деятельности» и действие Закона о защите прав на них не распространяется (в письме Мини­стерства внутренних дел Российской Федерации (№ 1/1914 от 23 марта 2003 г.) отмечено, что к компетенции МВД России не отнесены функции государственного контроля (надзора) в сфере эконо­мической деятельности, в связи с чем положения Закона о защите прав органами внутренних дел не применяются). Следует, однако, отметить, что нормами Закона о защите прав не регламентируется оперативно-розыскная деятельность, предварительное следствие и дознание, вместе с тем помимо указанных мероприятий в рамках полномочий, закрепленных за сотрудниками милиции, осуществля­ется и иная деятельность, в частности, направленная на пресечение административных правонарушений.

Решением данной проблемы применения Закона может стать за­крепление на уровне Закона исчерпывающего перечня видов контро­ля, на которые распространяется Закон, а в перспективе и круга орга­нов, наделенных контрольно-надзорными полномочиями. Одновре­менно требуется уточнение понятия мероприятия по контролю в смежном законодательстве.

При наличии в системе государственного контроля значительного (избыточного) числа органов, наделенных полномочиями по контро­лю, наличии избыточных и пересекающихся функций этих органов и нечеткого разделения функций между федеральным и региональным уровнями реализация этих положений без реформы системы кон­трольно-надзорных органов затруднена.

1.2. В Законе недостаточно детально отрегулированы механизмы реализации на практике отдельных установленных положений.

Практика применения Закона показывает, что использование предпринимателями журнала учета проверок распространено слабо. Причинами этого являются отсутствие унифицированной формы жур­нала и отсутствие в Законе механизма распространения журнала сре­ди предпринимателей (прежде всего не установлено, кто ответствен за это).

Также не унифицирована форма бланков распоряжения на прове­дение мероприятий по контролю.

Необходимо унифицировать форму журнала учета проверок и рас­поряжения на право проведения мероприятия по контролю. Более де­тального описания требуют и отдельные отраженные в Законе рекви­зиты распоряжения на проведение проверки, в частности цели и зада­чи проверки. В этих целях необходимо принятие соответствующего нормативного документа.

2. Проблемы внедрения Закона в практику контрольно-надзорной деятельности.

Одной из основных проблем снижения эффективности примене­ния Закона является несоблюдение его нормы о приведении в соот­ветствие ведомственных нормативных правовых актов, а также приме­нение законодательства в части, не противоречащей Закону.

Учитывая то, что деятельность должностных лиц, непосредственно осуществляющих мероприятия по контролю, была традиционно ори­ентирована на ведомственные инструкции, расшифровывающие во­просы применения нового законодательства, потребовалось опреде­ленное время на внедрение Закона в практику контрольно-надзорной деятельности, особенно на местах. Однако перестройка ведомствен­ной нормативной базы, регламентирующей проведение мероприятий по контролю, затянулась, что явилось одной из причин допускаемых нарушений и снижения эффекта от применения Закона. Отдельными контрольно-надзорными органами правила проведения проверок были приняты только спустя полгода-год после вступления Закона в силу, некоторые продолжают работать по нормативным актам, принятым в начале 1990-х годов.

Необходимо закончить процесс изменения ведомственных инст­рукций в связи с положениями Закона. Одновременно требуется ре­визия вновь введенных инструкций по проведению мероприятий на предмет соответствия, положениям Закона.

Следует констатировать, что имеют место многочисленные нару­шения положений Закона, регулирующих проведение мероприятий по контролю и оформлению его результатов, со стороны должностных лиц контрольно-надзорных органов, в частности:

• проверка выполнения требований, не относящихся к компетен­ции органа госконтроля, осуществляющего проверку;

• проведение плановых мероприятий по контролю чаще, чем один раз в два года;

• непредставление контролером необходимой информации, отно­сящейся к предмету проверки;

• отсутствие распоряжения о проведении мероприятия по контролю;

• изъятие оригиналов документов, относящихся к предмету про­верки;

• изъятие образцов (проб) продукции для проведения их исследо­ваний без оформления акта об отборе в установленной форме, требо­вание образцов (пробы) продукции для проведения их исследований в количестве, превышающем установленные нормативы.

В качестве одной из причин нарушения установленной Законом периодичности плановых проверок регионами указывается специфика отдельных видов контроля. Отдельными нормативными актами (СНиП, ГОСТ) устанавливается более частая периодичность прове­рок, что обусловлено спецификой объекта контроля (например, госу­дарственный архитектурно-строительный надзор при строительстве новых зданий и сооружений). Предложения регионов — подходить к регламентированию частоты плановых мероприятий по контролю индивидуально в отношении каждого конкретного вида контроля.

В этой связи необходимо рассмотреть вопрос индивидуализации периодичности проведения проверок в зависимости от вида контроля.

Проведенный анализ арбитражной практики применения Закона показывает, что в судебное разбирательство выливается незначитель­ное число конфликтов. Предприниматели, будучи в состоянии «заве­домой виновности», обусловленной наличием сложных, избыточных и нередко противоречащих требований к ведению их деятельности, не оспаривают решения контрольно-надзорных органов, поскольку это легко может поставить их бизнес под угрозу существования.

Основная часть постановлений суда выносится в пользу контроль­но-надзорных органов (даже при явной доказанности факта оформле­ния необходимых бумаг (документов) проверяющими не в соответст­вии с требованиями Закона).

Смежное законодательство не было приведено в соответствие с положениями Закона о защите прав. В результате на практике поло­жения Закона могут интерпретироваться по-разному. Так, анализ су­дебных решений показывает, что одни суды считают, что при внепла­новой проверке контрольный орган может проверять только то, что послужило поводом для нее, а другие суды, основываясь на нормах других законов, в частности Федерального закона от 2 января 2000 г, № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов», полагают возможным проверять все. В преобладающем большинстве случаев суды не проходят мимо фактов обнаружения нарушений, не относя­щихся к предмету внеплановой проверки, только потому, что эти факты обнаружила не плановая, а внеплановая проверка.

Для более эффективного применения Закона, достижения зало­женных в него задач необходима корректировка смежного законода­тельства, в частности Кодекса об административных правонарушени­ях, Закона «О защите прав потребителей», Закона «О качестве и без­опасности пищевых продуктов» и др., в целях приведения их в соответствие с положениями Закона.

3. Проблемы, связанные с низкой эффективностью системы госу­дарственного контроля, на решение которых Закон непосредственно не был направлен. ,

Многие положения Закона не могут быть эффективно реализова­ны без инвентаризации обязательных требований и проведения ре­формы контрольно-надзорных органов в рамках общей администра­тивной реформы.

Радикальные изменения в практике контрольно-надзорной дея­тельности неразрывно связаны с введением в действие Федерального закона «О техническом регулировании» и реформированием не только процедурных правил, а основы контроля — системы обязательных требований, установление которых влечет за собой необходимость проведения последующего контроля.

Сведена к минимуму возможность реализации одного из важней­ших принципов Закона презумпции добросовестности предпринима­телей. В условиях избыточности устанавливаемых обязательных'требо­ваний, запутанности и бессистемности (включая разбросанность во множестве актов различного уровня — законов, нормативных актов Правительства Российской Федерации, министерств и ведомств, орга­нов власти субъектов РФ и местного самоуправления), а нередко и противоречивости создается ситуация «заведомой виновности» пред­принимателя, искажаются стимулы предпринимателя добросовестно исполнять установленные требования.

Закрепление в Законе принципа открытости и доступности норма­тивных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, выполнение которых проверяется при проведении государственного контроля, имело большое значение в связи с низкой информирован­ностью субъектов предпринимательства. Реализация данного принципа затруднена в условиях, когда часть требований устанавливается ведом­ствами, а система доведения до предпринимателей необходимой ин­формации, особенно ведомственной, отсутствует. Решение этой про­блемы лежит в русле реализации Федерального закона «О техническом регулировании», устанавливающего, что обязательные требования к продукции, процессам производства и др. принимаются федеральны­ми законами, указами Президента Российской Федерации, постановле­ниями Правительства Российской Федерации, что обеспечивает их обязательное опубликование в средствах массовой информации.

Изменение предмета контроля — совокупности обязательных тре­бований — является необходимым условием оптимизации системы го­сударственного контроля,' упорядочивания системы контрольно-над­зорных органов, их состава, численности и порядка финансирования, определения функций (предмета контроля), разграничения функций между органами контроля в целях устранения дублирования.

Исходя из этого принятие и реализация Федерального закона «О техническом регулировании» создает возможности, с одной сторо­ны, для упорядочивания предметов контроля, с другой — сокращения объема контролируемых со стороны государства требований, сокраще­ния контрольно-надзорного аппарата и рационального распределения функций между контрольно-надзорными органами.

В декабре 2002 г. Минэкономразвития России был подготовлен доклад «Инвентаризация функций, оценка структуры, численности работников и уточнение порядка финансирования органов (организа­ций), осуществляющих государственный контроль (надзор)». Доклад рассылался Министерством по федеральным органам исполнительной власти. Были получены отзывы, замечания и предложения, а также дополнительные данные, которые позволили уточнить и дополнить содержание доклада. Уточненный текст доклада представлен в Прави­тельство Российской Федерации.

Высказанные замечания, предложения и уточненные данные принципиально не меняют выводы, сделанные Минэкономразвития России. Анализ результатов инвентаризации функций, оценки струк­туры, численности работников и порядка финансирования органов государственного контроля (надзора), а также рассмотрение указан­ных вопросов на заседаниях Комиссии Правительства РФ по сокра­щению административных ограничений в предпринимательстве и оп­тимизации расходов федерального бюджета на государственное управ­ление показал следующее.

На законодательном уровне отсутствуют единые и четкие подходы к определению структуры, функций, численности и порядка финан­сирования органов государственного контроля (надзора).

Не определена экономическая целесообразность существования каждого конкретного органа государственного контроля (надзора) и наделения этого органа объемом полномочий по контролю.

Разделение объектов контроля между контролирующими организа­циями проведено нечетко. На практике это приводит к многократно­му дублированию функций (в том числе дублированию не только по горизонтали между ведомствами, но и по вертикали — между структу­рами разных уровней одного и того же ведомства и между федераль­ными, региональными и муниципальными органами, наделяемыми полномочиями по контролю), что увеличивает административную на­грузку на предпринимательский сектор.

Сфера деятельности органа государственного контроля (надзора) находится в прямой зависимости от его принадлежности конкретному федеральному органу исполнительной власти, что приводит к созда­нию органов государственного контроля (надзора) по принципу ве­домственного интереса, а не как следствие необходимости осуществ­ления контроля (надзора) в целом по объекту.

Координация деятельности федеральных контрольно-надзорных органов как между собой, так и с контрольно-надзорными органами регионального уровня недостаточна. {

Среди органов государственного контроля (надзора) преобладают вертикально интегрированные структуры. Это дает возможность этим органам совмещать властные и конкурентные функции (действие как хозяйствующего субъекта) и устанавливать численность их кадров ве­домственными решениями.

Среди источников финансирования деятельности органов государ­ственного контроля (надзора) в целом преобладает федеральный бюд­жет. В условиях множественности органов и ограниченности государст­венного бюджета недостаток выделяемых бюджетных средств использу­ется как аргумент при обосновании необходимости финансирования государственных органов надзора непосредственно за счет оказания указанными органами платных услуг и привлечения значительных средств из внебюджетных источников. На этом фоне доход от платных услуг и из иных внебюджетных источников, как следует из представ­ленных данных, занимает второе место.

Преобладают формы внутриведомственного распределения средств на госконтроль, и степень прозрачности схемы распределения средств довольно низка. В большинстве случаев в Законе о бюджете затраты в сметах органов исполнительной власти проходят по строке «подве­домственные организации» и не дают понимания о том, какой объем средств направляется на осуществление функций госконтроля. Такое положение дел затрудняет оценку эффективности проводимых меро­приятий по контролю.

Ситуация, когда финансирование органов, наделенных контроль­но-надзорными полномочиями, зависит от объема оказываемых ими платных услуг, достаточно широко распространена. Финансирование деятельности органов, наделенных контрольными полномочиями и правом одновременно осуществлять платные услуги, осуществляется в том числе за счет платных услуг хозяйствующим субъектам, подпа­дающим под компетенцию органа в сфере контроля (надзора) и по предметам контроля. Взимание органами, наделенными контроль­но-надзорными функциями, платы либо непосредственно с поднад­зорных субъектов, либо за оказанные им услуги искажает направлен­ность контроля и создает предпосылки для формального исполнения контрольным органом своих задач по отношению к таким хозяйст­вующим субъектам. Реализация органами, наделенными контроль­но-надзорными полномочиями хозяйственных функций, платных ус­луг подконтрольным субъектам в прямой или опосредованной форме объективно приводит к тому, что соответствующие органы в большей степени заинтересованы в развитии именно платных услуг, чем в реа­лизации других («бесплатных») функций. Таким образом, создаются предпосылки для «административного рэкета».

Система предоставления платных услуг характеризуется низкой степенью прозрачности. Орган, оказывающий платные услуги, вправе утверждать смету расходов на ее проведение в соответствии с условия­ми и порядком, которые эти же органы фактически сами для себя и устанавливают. В ряде случаев отсутствуют Перечни услуг, которые может предоставлять орган, методики определения цены услуги. От­сутствует единый стандарт расчета цены услуги, а имеющиеся методи­ческие документы позволяют произвольно устанавливать цену.

Наделение органов государственного контроля (надзора) функция­ми, присущими хозяйствующим субъектам, не всегда оправданно. Для устранения сложившихся противоречий необходим пересмотр перечня платных работ и услуг, которые оказывают государственные органы хозяйствующим субъектам. В данной .связи необходимо определить перечень функций, реализуемых государственными органами, осуще­ствление которых можно вывести из государственной компетенции и передать в сферу рыночных услуг. Основной проблемой такого оп­ределения являются критерии отнесений той или иной функции к ис­ключительной государственной компетенции и, наоборот, возможно­сти передачи этой функции на рынок. В настоящее время четкие и однозначные критерии отсутствуют.

Все это позволяет сделать следующие выводы.

В России отсутствует адекватная рыночным условиям хозяйствова­ния система государственного контроля, что тормозит экономический рост в стране. Существующая система контроля в целом ряде случаев не отвечает таким основным принципам ее организации, как прозрач­ность, структурная адекватность используемой экономической систе­ме и четкость в определении правового положения контрольных орга­нов. Органы государственного контроля не объединены единой идео­логией и структурой.

Создание Указом №314 новой структуры федеральных служб по контролю и надзору должно стать условием дальнейшей реформы де­бюрократизации в сфере государственного контроля.

Программа реорганизации системы государственного контроля и надзора в сфере предпринимательской деятельности включает сле­дующие задачи:

1) уменьшение государственного вмешательства в экономику и введение государственного регулирования только в тех областях, где по объективным причинам невозможно обеспечить посредством ры­ночных механизмов или механизмов саморегулирования недопущение опасного воздействия продукции (товаров, работ, услуг) и процессов производства на неограниченный круг третьих лиц;

2) сокращение контрольно-надзорных функций и их перераспре­деления между органами контроля; сокращения органов государствен­ного контроля (надзора) с аналогичными полномочиями и функция­
ми в той или иной области хозяйственной деятельности, исходя из общности объектов контроля и, требований, подлежащих контролю;

3) передача ряда федеральных государственных контрольных (надзорных) функций и полномочий органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации с учетом возможности и целесооб­разности осуществления ими государственного контроля (надзора), основываясь на законодательном разграничении предметов ведения и недопущении осуществления аналогичных по содержанию государ­ственных контрольных (надзорных) функций и полномочий одновре­менно федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

4) реализация Программы в контексте реформы технического ре­гулирования во взаимосвязи с принятием технических регламентов;

5) придание органам государственного контроля (надзора) статуса самостоятельных органов исполнительной власти и закрепления госу­дарственных контрольных и надзорных полномочий и функций ис­ключительно за государственными служащими с выведением за рамки государственной службы деятельности, связанной с проведением экс­пертиз и исследований, которые требуют специальных научно-техни­ческих познаний;

5) повышение прозрачности схемы распределения бюджетных средств на функции государственного контроля;

6) исключение прямого или косвенного финансирования деятель­ности органов государственного контроля (надзора) за счет отчислений от штрафов, внебюджетного финансирования и оказания услуг и вы­полнения работ по договорам с физическими и юридическими лицами.