Конституционно-правовые основы организации и деятельности Прокуратуры РФ

В теории прокурорского надзора принципами организации и деятельности органов прокуратуры признаются основополагающие начала, определяющие сущность проку-рорского надзора, исходные моменты в его организации и функционировании, закрепленные в Конституции Россий-ской Федерации и других законодательных актах.

Система принципов организации и деятельности прокура-туры включает две основные группы. Первую образуют кон-ституционные принципы, т.е. те, которые установлены Кон-ституцией Российской Федерации или могут быть абстрагиро-ваны на основе содержащихся в ней положений. Конституци-онными принципами организации и деятельности прокурату-ры являются принципы законности, единства, централизации, гласности Соловьева Н.А., Меденцов А.А. Концепция развития российской прокуратуры на современном этапе. Волгоград, 2005. С. 29..

Вторую группу представляют принципы, установленные Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федера-ции", или абстрагируемые на основе содержащихся в нем норм.

Принцип законности.Данный принцип прямо не назван в Конституции Российской Федерации, од-нако его сущность и основные признаки в Основном Законе страны раскрываются предметно и предельно точно. Принцип законности присутствует во всех положениях Конституции Российской Федерации. Его конкретное содержание раскры-вает ст. 15 главного закона страны. В данной статье за Кон-ституцией Российской Федерации признается высшая юриди-ческая сила. Ее верховенство в правовой системе страны яв-ляется безоговорочным Законы и иные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Конституция Российской Федерации имеет прямое действие. Она применяется на всей территории Российского государст-ва. Соблюдение Конституции Российской Федерации и дей-ствующих на территории страны законов обязательно для всех государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан, их объединений.

Важным конституционным требованием обеспечения принципа законности является недопустимость противоречи-вости федеральных законов, не только Конституции Россий-ской Федерации, но и федеральным конституционным зако-нам, а законов и иных нормативных актов субъектов Россий-ской Федерации также федеральным законам.

Принцип законности -- это всеобщий принцип, но для прокуратуры он имеет особое значение. Законность составляет предмет прокурорского надзора. На обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности направлена вся де-ятельность органов прокуратуры. Прокуратура Российской Федерации является единственной системой органов страны, для которых надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, представительными (зако-нодательными) и исполнительными органами субъектов Рос-сийской Федерации, всеми правоохранительными и контро-лирующими органами, органами военного управления, долж-ностными лицами, органами местного самоуправления, орга-нами управления и руководителями коммерческих и неком-мерческих организаций, выступает в качестве основной, глав-ной задачи Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы. Учебник для вузов. М., 2007. С. 293..

Законность действий и актов органов, организа-ций и лиц, надзор за исполнением законов которыми осу-ществляет прокуратура, является единственным критерием, применяемым прокуратурой для оценки их деятельности. Принцип законности определяет систему функций прокурату-ры, выделяя в качестве ведущей функцию надзора. С утверж-дением принципа законности связан подход законодателя к установлению полномочий прокурора. Исходя в первую оче-редь из задач обеспечения единства законности формируется структура органов прокуратуры. В лице прокуратуры государ-ство имеет тот специализированный правоохранительный орган, все усилия которого направлены на исполнение конституционного требования о соблюдении Конституции Рос-сийской Федерации и законов органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями.

Принципы единства и централизации системы органов про-куратурыимеют каждый самостоятельное содержание. Вместе с тем связь между ними настолько тесная, что есть все осно-вания рассматривать их совместно как единый комплекс.

Прокуратура Российской Федерации составляет единую систему. Создание органов прокуратуры, не входящих в еди-ную систему прокуратуры Российской Федерации, не допус-кается.

Единство прокуратуры Российской Федерации определя-ется и проявляется в единстве принципов ее организации и деятельности, целей и задач, решаемых всеми структурными элементами прокурорской системы, в едином характере и со-держании полномочий, которыми наделены органы прокура-туры, независимо от места, занимаемого ими в прокурорской системе.

Все органы прокуратуры должны исходить в своих дейст-виях из установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами принципов их организации и дея-тельности. Система данных принципов -- одна и для проку ратуры города (района), и для прокуратуры субъекта Россий-ской Федерации, и для Генеральной прокуратуры Российской Федерации. На единых основах строится деятельность терри-ториальных и специализированных прокуратур.

Цель всех звеньев органов прокуратуры составляет обес-печение верховенства закона, единства и укрепления закон-ности, защиты охраняемых законом прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства. Различия могут касаться масштабов деятельности, но суть ее, цели будут одни и те же. Благодаря единству целей и задач все составные части прокурорской системы действуют как единый механизм, взаимно дополняют, поддерживают друг друга, обеспечивая в конечном счете достижение общего суммарного позитивного эффекта в деле укрепления законности и правопорядка в стране.

Единство полномочий прокуроров всех уровней имеет не-сомненное значение для создания условий согласованного функционирования прокурорской системы, чья деятельность подчинена достижению единых целей и задач. Единство пол-номочий прокуроров в данном отношении выступает в каче-стве основы равенства возможностей, одинакового подхода всех прокурорских работников к выявлению, устранению и предупреждению правонарушений. Разумеется, полномочия соответствующих прокуроров реализуются в пределах предо-ставленной им компетенции. Принцип единства обеспечивает заменимость прокурорских работников равного ранга. Данное правило, к примеру, активно реализуется при пересмотре дел в кассационном порядке арбитражными судами Гошуляк В.В. Прокуратура, адвокатура, нотариат в конституционном праве России. М., 2005. С. 126..

Принцип гласности.Принцип гласности деятельности про-куратуры Российской Федерации основывается на положени-ях ст. 24 Конституции России, согласно которой органы го-сударственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не преду-смотрено законом и ст. 29 Конституции Российской Федера-ции, предусматривающей право каждого свободно искать и получать информацию любым законным способом. Конкре-тизируя конституционные положения, Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" устанавливает, что орга-ны прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Фе-дерации об охране прав и свобод граждан, а также требовани ям законодательства о государственной и иной специально охраняемой законом тайне.

Принцип гласности определяет открытость деятельности прокуратуры для широкой общественности, возможность по-лучения информации о предпринимаемых прокуратурой дей-ствиях всеми заинтересованными лицами.

Возможности информирования населения о деятельности прокуратуры в настоящее время являются достаточно широ-кими. В Генеральной прокуратуре Российской Федерации со-здан и активно действует на правах управления Центр инфор-мации и общественных связей. В задачи Центра входит ин-формирование через средства массовой информации граждан, российской общественности о состоянии законности в стране, отдельных ее регионах, о принимаемых прокуратурой мерах по борьбе с преступностью, поддержание общественных свя-зей в интересах укрепления законности и правопорядка. Центр осуществляет также методическое руководство и оказывает по-мощь подразделениям Генеральной прокуратуры, ее нижестоя-щим органам в освещении деятельности прокуратуры.

Принцип профилирующей надзорной специа-лизации деятельности органов прокуратуры.Жизнеспособность каждой системы государственных органов зависит прежде всего от востребованности результатов ее действий обществом и государством, что в свою очередь определяется содержанием задач, стоящих перед соответствующей системой и степенью эффективности их решения. Как прокуратура полифункцио-нального типа прокуратура Российской Федерации сориенти-рована на решение широкого спектра задач Коряковцев В. В. Правоохранительные органы. М., 2006. С. 172..

В то же время, согласно закону, основной, главной целью прокуратуры, как уже отмечалось, выступают обеспечение верховенства закона, единство и укрепление законности, защита интересов личнос-ти, общества, государства путем осуществления надзора за со-ответствием действий и актов государственных органов, него-сударственных структур, должностных и иных лиц Конститу-ции Российской Федерации, действующим на территории страны законам. Надзор за исполнением законов определяет профиль деятельности прокуратуры и должен рассматриваться не просто в качестве основополагающей функции прокурату-ры, а функции, определяющей ее профилирующую специали-зацию.

Профилирующая надзорная специализация деятель-ности прокуратуры имеет настолько важное значение для пра-воохранительной практики, оказывает настолько радикальное воздействие на всю деятельность прокуратуры, что может быть с полным правом обозначена в качестве одного из ведущих принципов организации и деятельности прокуратуры. По смыслу и содержанию принцип профилирующей надзорной специализации тесно связан с другими принципами органи-зации и деятельности органов прокуратуры, особенно, с прин-ципом законности.

Надзор за соблюдением Конституции Российской Феде-рации и российских законов наиболее точно и всесторонне выражает государственно-правовое предназначение прокура-туры. В надзорном качестве российская прокуратура обеспе-чивает решение таких задач, которые не решает ни одна другая государственная структура. Все функции прокуратуры своим существованием обязаны этой профилирующей функции про-куратуры.

Отстранение прокуратуры от выполнения надзорной функции будет означать не простое изменение объема реша-емых ею задач, а прекращение деятельности важнейшего эле-мента механизма укрепления законности в стране, упраздне-ние органа наблюдения за состоянием законности, аналога которому нет в мировой практике, органа дееспособного и необходимого для эффективного функционирования россий-ской государственности.

Нелишне заметить, что многие ошибки, в которых упре-кается прокуратура, в большинстве случаев связаны с реали-зацией не надзорной, а других функций, выполняемых ею (уголовного преследования, координации и др.). Надзорная специализация деятельности прокуратуры по мере социальной и экономической стабилизации в стране будет приобретать все большее значение как ведущего средства укрепления закон-ности.

Принцип независимости прокуроров от внешнего воздейст-вия.Особый характер деятельности прокуроров, направлен-ность их действий на достижение государтвенно важных целей обеспечения верховенства закона, единства и укрепления за-конности обусловливают необходимость полной независимос-ти профессиональной деятельности органов прокуратуры от федеральных органов государственной власти, органов госу-дарственной власти субъектов Российской Федерации, орга-нов местного самоуправления, общественных объединений. Воздействие на прокурора и следователя в любой форме яв-ляется недопустимым и преследуется законом.

Органы власти, местного самоуправления, их должност-ные лица, общественные объединения не вправе принимать решения, возлагающие на прокуроров выполнение каких-либо обязательств. Прокуроры и следователи не могут включаться в состав комиссий создаваемых указанными органами выбор-ных или иных органов, образуемых органами власти и орга-нами местного самоуправления Белый И.Ю., Загорский Г.И., Качалов В.И. и др. Правоохранительные органы: Учебник для вузов. М., 2005. С. 368..

Недопустимыми являются со стороны федеральных орга-нов власти, представительных (законодательных) и исполни-тельных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления не только прямые указания проку-рорам, касающиеся принимаемых ими решений, но и любые обращения иного рода, преследующие цель повлиять на ре-шение прокурора по конкретному делу или материалу.

Существенной гарантией сохранения прокурорами неза-висимого положения выступает установленное законом запре-щение совмещать основную деятельность с иной оплачивае-мой или безвозмездной деятельностью. В первую очередь это касается занятия должностей в органах власти и местного самоуправления, возможности быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления.

При отсутствии данно-го запрета прокуроры имели бы возможность, пусть даже в значительной мере гипотетическую, учитывая их общую на-грузку по службе, совмещения основной деятельности в орга-нах прокуратуры с работой в государственных учреждениях и структурах местного самоуправления. Как сотрудники госу-дарственных органов и органов местного самоуправления, они в данном случае были бы обязаны подчиняться решениям указанных органов, принимать участие в их исполнении, в том числе и в тех случаях, когда решения приняты с нарушением, либо непосредственно в нарушение закона. Кроме того, не исключалась бы вероятность втягивания прокуроров не в ос-нованные на законе отношения с подконтрольными государ-ственными органами и органами местного самоуправления, предприятиями и организациями.

Главная же опасность со-вмещения прокурорской деятельности с государственной или муниципальной службой связана с неминуемо следующей из этого фактической утратой прокурором независимого положе-ния органа надзора за законностью. Трудно прокурору, зани-мающему должность в государственном органе, органе мест-ного самоуправления, сохранять объективность в оценке за-конности их действий и принимаемых ими правовых актов.

Не может он в такой ситуации проводить независимую линию органа, осуществляющего надзор за исполнением законов, и в отношении подчиненных или подконтрольных органам го-сударственной власти и местного самоуправления предпри-ятий, учреждений, организаций. Поэтому правило о недопус-тимости совмещения прокурорской деятельности с иной дея-тельностью должно неукоснительно соблюдаться. Из данного правила закон делает исключение лишь для преподаватель-ской, научной и творческой деятельности. Исключение вполне понятное и обоснованное.

Принцип внепартийности деятельности органов прокурату-ры.Принадлежность к политической партии, общественному движению сопряжена с обязанностью соблюдения внутрипар-тийной дисциплины, обязательностью исполнения решений общественных объединений. Как орган, осуществляющий надзор за исполнением законов от имени государства, проку-ратура должна стоять на общегосударственных позициях. Она защищает интересы всех граждан, общества в целом, интересы государства, поэтому прокурорские работники не могут быть членами общественных объединений, преследующих свои, да-леко не всегда совпадающие с общегосударственными, поли-тические цели, и принимать участие в их деятельности. Зако-ном запрещается создание в органах прокуратуры обществен-ных объединений, равно, как и их организаций.

Запрет вхождения прокурорских работников в ряды обще-ственных объединений, преследующих политические цели, учитывает опасность утери ими одного из главных професси-ональных качеств, которые требует служба в органах прокура-туры, -- способности служения только закону и никому более. Преступив данный запрет, прокурорские работники могут по-ставить себя в положение, несовместимое с их дальнейшей работой в органах прокуратуры. В данном случае вступают в действие правила, установленные ст. 4 (ч. 4) и 43 (ч. 1, п. "г") Федерального закона "О прокуратуре Российской Федера-ции", согласно которым несоблюдение ограничений, связан-ных со службой, влечет прекращение службы в органах и уч-реждениях прокуратуры Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 « О прокуратуре Российской Федерации» (ред. от 24.07.2007) // "Собрание законодательства РФ", 20.11.1995, № 47, ст. 4472..

Принцип внепартийности деятельности органов прокура-туры близок к принципу независимости прокуроров от внеш-них воздействий в том отношении, в каком невхождение про-курорских работников в общественные объединения, пресле-дующие политические цели, служит серьезной гарантией, ог-раждающей прокуроров от влияния идей и решений полити-ческих структур. И это обстоятельство нужно учитывать при характеристике принципа независимости прокуроров. Вместе с тем следует иметь в виду несомненную самостоятельность принципа внепартийности.

Данный принцип исходит из не-допустимости вторжения в отправление прокуратурой возло-женных на нее законом функций со стороны именно полити-ческих сил, представленных в обществе. Эта цель присуща и другим принципам организации и деятельности прокуратуры, но применительно к рассматриваемому принципу она -- до-минирующая.

70.Система органов Прокуратуры Российской Федерации.

Прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на её территории. Прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»^[1]. Прокуратура осуществляет свои полномочия независимо от органов государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти, не относится ни к одной из ветвей власти, хотя в Конституции Российской Федерации находится в главе «Судебная власть».

Прокуратура Российской Федерации — единая централизованная система органов и учреждений с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.

Систему прокуратуры Российской Федерации составляют: