Понятие и значение законности

Законность — это сложное социальное явление, нераз­рывно связанное с правом и его осуществлением в реальной жизни. Право без законности остается пустым звуком, как бы при этом оно ни понималось — широко или узко.

В литературньк источниках существуют различные опре­деления законности, и все они имеют под собой основания. Каждое из них отражает какую-то одну из важных сторон за­конности.

Законность — это прежде всего принцип самого права, за­ключающийся в требовании соблюдения норм права, законов субъектами, к которым они адресованы.

Законность — это принцип деятельности государственного аппарата и политической системы в целом. В"п. 2 ст. 15 Конс­титуции РФ сказано: «Органы государственной власти, орга­ны местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Россий­ской Федерации и законы».

Законность можно определить и как особый режим, со­стояние общественной жизни, выражающееся в строгом, ре­альном соблюдении и исполнении законов всеми субъектами права. Данное определение делает акцент не столько на тре­бование блюсти закон, сколько на реальное исполнение за­конов, на совершение действий, связанных с реализацией за­конов. Как бы законность ни определялась, главное в ней — соблюдение и исполнение законов.

Законность — это метод осуществления государственной власти, способ деятельности государства, осуществления его функций. В одной из глав было уже отмечено, что одна из особенностей государства состоит в том, что оно осуществля-

ет власть путем придания своим велениям общеобязательного характера в виде законов. Однако такие веления имеют смысл, если они исполняются, т. е. только при наличии законности. Государство также будет осуществлять свои функции резуль­тативно и эффективно только при наличии законности.

Понятия законности и закона близки, но не идентичны. Законы являются основой, предпосылкой законности. Без за­конов не может быть законности.

В науке существуют различные подходы к вопросу о том, к каким субъектам адресуется законность. Одна точка зрения состоит в том, что законность ограничивается сферой дейст­вия органов государства, обращена к должностным лицам госаппарата и общественных объединений, но не относится к гражданам. Другая же утверждает, что и граждане попадают в сферу законности.

Для решения этого спора достаточно обратиться к цити­рованной выше ст. 15 КонституцииРФ, в которой требование соблюдения законов в равной мере обращено как к должно­стным лицам государственных органов, так и к гражданам и их объединениям.

Однако и первый подход имеет рациональное зерно. Дей­ствительно, состояние законности определяющим образом зависит от того, насколько пропитан духом законности госу­дарственный аппарат, насколько прочна законность именно в этой сфере. От состояния законности в сфере деятельности должностных лиц зависят состояние прав и свобод граждан и их законопослушность.

Другое расхождение взглядов на законность касается предметной сферы законности: включает она соблюдение и исполнение законов и подзаконных актов или только законов. Узкое понимание законности, сводящееся только к соблюде­нию законов, обосновывается тем, что подзаконные акты иногда могут противоречить законам, что сами законы в этом случае низводятся до уровня подзаконных актов.

Представляется, что узкое понимание законности не оп­равдано ни теоретически, ни практически. Здесь следует при­нимать во внимание принцип верховенства законов. Каждый подзаконный акт, если он издан в развитие закона и соответ­ствует ему, должен соблюдаться, как и закон, ибо нарушение подзаконного акта будет нарушением и самого закона. Говоря о подзаконных акгах, следует иметь в виду не только подза-

конные нормативные акты, но и индивидуальные правопри-менительные акты, и прежде всего акты судов. Неисполнение решения, приговора суда, вынесенного на основе закона, сле­дует рассматривать как нарушение законности.

Значение законности многообразно. Оно сопряжено со значением, с социальной ценностью права. Все, что сказано о ценности права для общества, личности, государства, отно­сится и к законности. Отметим здесь особо значение закон­ности для демократии. Рассмотрим их соотношение.

Законность и демократия — это две стороны одной меда­ли. Нет демократии без законности, как нет прочной закон­ности без демократии.

Всякая демократия предполагает наличие определенной совокупности прав и свобод граждан, а также наличие демо­кратических институтов представительной и непосредствен­ной демократии. И то и другое существует ныне в правовых рамках, предусмотрено законами. Если нарушаются законы, предоставляющие права и свободы, не действуют предусмот­ренные ими гарантии, то ни о какой демократии говорить не приходится. Если нарушаются избирательные законы, поря­док деятельности представительных органов и т. д., не испол­няются решения органов демократии, то также бессмысленно говорить о наличии демократии.

В свою очередь подлинная демократия предполагает конт­роль представительных органов за деятельностью исполни­тельных органов, судебных органов за деятельностью тех и других, а в свою очередь деятельность демократического пра­восудия основывается на законе. При отсутствии этих и дру­гих элементов демократии ущербным будет и состояние за­конности.

Принципы законности

Принципы законности — это основополагающие идеи, на которых базируется законность, идеи, реализация которых де­лает законность эффективной и действительной.

Следует отметить, что в последние годы в ряде источников проводится различие между принципами и требованиями за­конности. Представляется, что никакого различия между ни­ми нет. Каждый принцип — это всегда достаточно общее тре-

бование, идея, которой придерживаются, следуют субъекты. А каждые общие требования выступают как принципы.

Количество принципов (требований) законности в лите­ратурных источниках все возрастает. Среди них называются и такие, которые не являются принципами. Например, связь законности и культурности, законности и целесообразности. Бесспорно, такие связи существуют, но это именно связи, а не принципы.

В числе принципов называют соблюдение требований нормативных актов, недопустимость произвола в деятельнос­ти должностных лиц и др. Но это и есть фактически содер­жание самой законности, сама законность, или, например, к принципам относят то, что следует рассматривать как гаран­тии, средства, способы обеспечения законности (активная де­ятельность органов надзора, пресечение правонарушений и т. д.).

Рассмотрим следующие принципы или требования закон­ности.

Принцип верховенства законов заключается в том, что в процессе нормотворчества, издания подзаконных актов сле­дует исходить из того, чтобы эти акты не противоречили за­кону, издавались в соответствии с законом. Если же в процес­се реализации права, применения права судья или иное долж­ностное лицо сталкивается с ситуацией, когда подзаконный нормативный акт^ противоречит закону, то он должен отдать предпочтение закону и вынести решение также на основе за­кона.

Принцип приоритета (первенства) международного права перед внутригосударственным правом. Этот принцип зафик­сирован в п. 4 ст. 15 Конституции РФ. Согласно ему в ходе правотворчества не должны приниматься законы, противоре­чащие общепризнанным нормам международного права и международным договорам РФ. В процессе же применения права при противоречии внутригосударственного законода­тельства указанным нормам и договорам предпочтение дол­жно отдаваться последним.

Принцип равенства перед законом состоит в том, что в про­цессе реализации законов все в равной степени должны со­блюдать законы и в равной степени нести ответственность перед законом в случае его нарушения. Никакое должностное, социальное, имущественное положение, прошлые заслуги,

"1.84

принадлежность к той или иной национальности, партии и т. д. не освобождают от соблюдения законов и от ответствен­ности за их нарушение.

Иногда называется еще принцип всеобщности законнос­ти или обязательности законности для всех без исключения. Думается, что это лишь другие названия принципа равенства всех перед законом, ибо он и предполагает обязательность закона для всех.

Принцип единства законности требует единообразного по­нимания и применения законов на всей территории страны. Законность будет единой лишь тогда, когда по аналогичным, типичным делам принимаются одинаковые, типичные реше­ния. Это предполагает вынесение решений по одинаковым, типичным делам на основе одних и тех же норм, их одинако­вое толкование, одинаковую юридическую квалификацию. Иногда единство законности понимают как единство законен. Единство законов — это лишь предпосылка единства закон­ности, она не ведет автоматически к единству законности, единообразному применению законов. Единство законности может быть нарушено даже в случаях, когда решения выно­сятся в рамках закона, если закон предусматривает последст­вия относительно определенно или альтернативно. Напри­мер, если закон предусматривает наказание в виде штраф;! или краткосрочного лишения свободы, а по^совершенно оди­наковым делам судьи одного района определяют наказание и виде штрафа, а другого — в виде лишения свободы, то един­ства законности не будет, хотя приговоры и вынесены в рам­ках закона.

Принцип недопустимости отступления (нарушения) законов по мотивам целесообразности состоит в том, что нельзя обхо дить закон, отступить от требования закона по тем мотивам, что применение закона, строгое следование закону в данной конкретной ситуации нецелесообразно, неэффективно или даже вредно.

Во-первых, следует учитывать, что с точки зрения инте­ресов всего общества, да и каждого отдельного гражданина, отступление от законов в конечном счете нецелесообразно, вредно, так как подрывает законность. Выгода отступления от законности для конкретного случая перекрывается огром­ным вредом расшатывания законности.

Во-вторых, о целесообразности в конкретных случаях су­дит каждый отдельный правоприменитель, исполнитель за­кона. Его. представления о целесообразности закона могут ме­няться от случая к случаю, а главное — противоречить обще­государственной целесообразности, которая как раз и состоит в том, чтобы обеспечить прочную законность и правопорядок, которые в конечном счете выгодны каждому члену общества.

Гарантии законности

Гарантии законности — это условия и средства, способы обеспечения законности. К условиям относятся социаль­но-экономические, политические, идеологические гарантии, к средствам и способам — юридические или специальные.

К социально-экономическим гарантиям раньше относили социалистическую собственность и систему хозяйства, теперь относят многообразие форм собственности, хозяйственную самостоятельность, рыночную экономику. Однако представ­ляется, что ни то, ни другое не следует относить к гарантиям. Любая собственность сама нуждается в гарантиях, и сама по себе любая форма собственности не обеспечивает законности, а может быть, даже порождает нарушение законности. К со­циально-экономическим гарантиям следует отнести устойчи­вость, стабильность, упорядоченность социально-экономиче­ской системы, поступательность ее развития, рост общенаци­онального дохода и на этой основе рост материальной обес­печенности людей. Между последним фактором и законностью существует прямая связь. Стабильность разви­тия экономики, отсутствие хаоса, повышение уровня благо­состояния, отсутствие безработицы создают благоприятные условия для укрепления законности, хотя и они сами по себе не исключают нарушения законов. В наше переходное время многие особо опасные преступления совершаются отнюдь не по мотивам бедности и обездоленности преступников. Но верно и то, что материальная необеспеченность, инфляция и безработица питают преступность не менее, чем хаос в эко­номических отношениях.

Политические гарантии сводятся к политической стабиль­ности общества, к политической воле власть имущих укреп­лять законность, к развитию и функционированию демокра­тии. Политическая нестабильность, политическая борьба, вы-

ходящая за рамки законов, борьба партий, центральных и местных элит за власть, в недалеком прошлом борьба сувере­нитетов и законов отнюдь не способствовали укреплению за­конности; а зачастую эта борьба прямо носила правонару-шающий характер и осуществлялась путем принятия непра­вомерных актов.

Важным фактором является политическая воля правящих элит, направленная на укрепление законности. Отсутствие ее или недостаточность, порождаемая разными обстоятельства­ми, ведет к ослаблению законности.

Выше речь шла о связи законности и демократии. Разви­тие и укрепление демократии, функционирование институтов демократии также относятся к числу важных политических гарантий. Например, одной из причин коррупции в государ­ственном исполнительном аппарате является отсутствие контроля за ним со стороны представительных органов.

Идеологические гарантии — это достаточно высокий уро­вень общей и правовой культуры, правосознания и нравст­венного сознания членов общества, и прежде всего должно­стью лиц государства, принимающих нормативные и инди­видуальные правовые решения. Отметим здесь в первую оче­редь состояние правовой культуры, предполагающей знание законов и уважительное к ним отношение. Это — очевидное условие крепкой законности.

Не менее важно и состояние нравственности в обществе. В одной из глав уже было отмечено, что право пронизано нравственностью, что требования того и другого во многом совпадают. Человек высоконравственный, соблюдающий об­щепризнанные нормы нравственности, соблюдает и нормы права. Для него нарушения закона— зло, а соблюдение-добро. Отсюда вытекает, что для укрепления законности весь­ма важны правовое и нравственное воспитание членов обще­ства, повышение уровня правовой культуры работников го­сударственного аппарата.

Юридические гарантии — это специальные средства и ме­тоды, направленные на обеспечение законности, предусмот­ренные и регулируемые законом.

Среди таких гарантий следует отметить прежде всего юри­дическую ответственность за совершенные правонарушения. Общепризнано, что безответственность правонарушителей

питает нарушение законов. Основной целью, функцией юри­дической ответственности как раз и являются общее предуп­реждение, направленное в адрес потенциальных правонару­шителей, и частное предупреждение (превенция) самого пра­вонарушителя.

Заметим, что страх перед возможным принуждением, осу­ществляемым в рамках юридической ответственности, явля­ется важным сдерживающим фактором для неустойчивых субъектов.

К юридической ответственности примыкают и другие ме­ры, призванные обеспечить реальную ответственность право­нарушителей. К ним относятся выявление правонарушений, дознание, расследование, меры пресечения (задержание, арест) и др. К мерам ответственности примыкают и меры про­цессуальной защиты прав задержанных, обвиняемых, подсу­димых (право на защиту, обжалование в суде ареста и т. д.).

Защитно-восстановительные меры направлены на восста­новление нарушенных прав граждан и организаций. Эти меры осуществляются, как правило, по инициативе самих субъек­тов нарушенных прав, по их жалобам и заявлениям.

Эти меры состоят: в устранении препятствий к осуществ­лению прав (решений о переносе забора при самовольном захвате чужого участка земли, отмена незаконного решения, препятствующего осуществлению права); в восстановлении прежнего состояния, существовавшего до нарушения права (например, восстановление незаконно уволенного на работе);

в принудительном исполнении юридических обязанностей (принудительное взыскание алиментов по решению суда, квартплаты, налогов и т. д.).

К мерам надзора и контроля прежде-всего следует отнести контроль за соблюдением КонституцииРФ, осуществляемый согласно Конституции РФ (ст. 125) Конституционным Судом Российской Федерации. По запросам уполномоченных на то субъектов Конституционный Суд разрешает дела о соответ­ствии с Конституцией РФ федеральных законов, конститу­ций, уставов и законов субъектов федерации, не вступивших в силу международных договоров, споры о компетенции ряда органов государства, по жалобам граждан и по запросам судов проверяет конституционность законов, применяемых судами или подлежащих применению, и др.

Акты, признанные неконституционными, утрачивают юридическую силу и не должны исполняться и применяться, договоры не подлежат введению в действие. Например, Конс­титуционный Суд РФ признал неконституционными указ Президента от 19 декабря 1991 г. «Об образовании Минис­терства безопасности и внутренних дел Российской Федера­ции», постановления Совета Министров (Правительства) Российской Федерации от 17 июля 1991 г. и от 24 января 1992 г. в части, касающейся отоваривания чеков, выданных на легковые автомашины, по ценам, существовавшим в момент выдачи этих чеков, практику расторжения трудового договора по достижении работником пенсионного возраста, сложив­шуюся на основе ст. 33 КЗоТРСФСР.

Контроль за законностью актов государственных орга­нов и их должностных лиц, а также общественных объ­единений осуществляют арбитражные суды и суды общей юрисдикции.

Согласно закону РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» гражданин может обжаловать любое решение или действие разных органов и должностных лиц любых органи­заций (государственных, общественных, частных предприя­тий), а суд может признать их недействительными как нару­шающие права и свободы граждан.

Арбитражный суд по жалобе организации или граждани­на-предпринимателя может признать недействительными ак­ты государственных органов, в том числе и представительных, если они нарушают права и законные интересы указанных субъектов.

Указанные способы защиты прав субъектов — это, с од­ной стороны, и меры защиты, осуществляемые по инициативе субъектов, чьи права нарушены, и одновременно меры судеб­ного контроля.

В ряду рассматриваемых мер следует назвать и прокурор­ский надзор за соблюдением законности (надзор за дознанием и следствием, местами заключения, общий надзор за закон­ностью актов органов управления, администрации предприя­тий и организаций), государственный контроль, осуществляе­мый государственными инспекциями, ведомственный конт­роль.