Форма правління у Сполучених Штатах Америки
Форма правління у Сполучених Штатах зазначала визначального впливу концепції Шарля-Луї Монтеск’є, що, зокрема, передбачало конституювання балансу, рівноваги влад на основі принципу поділу влади[30]. Хоча сам принцип поділу влади в конституційному тексті безпосередньо не сформульований, весь механізм влади, передбачений Конституцією, є безпосереднім втіленням згаданого принципу[31].
Реалізація принципу поділу влади в американській державно-правовій практиці виявляє суттєву специфіку. Її головною відмітною рисою є застосування так званого жорсткого поділу влади. Американський підхід до тлумачення принципу поділу влади передбачає жорстку організаційно-функціональну ізольованість кожної із влад[32], відсутність між ними тісних функціональних відносин: виконавча влада має порівняно невелику можливість для втручання у сферу компетенції законодавчої влади, а остання зберігає досить обмежені засоби контролю за діяльністю першої. Таке тлумачення принципу поділу влади асоціюється із президентською республікою[33]. Загалом, згідно з доктриною жорсткого поділу влади законодавча гілка влади приймає закони, виконавча – впроваджує їх у життя, а судова – тлумачить, а так само вирішує суперечки між двома першими гілками влади[34]. При цьому всі гілки влади залишаються незалежними одна від одної.
Жорсткий поділ влади передбачає також пряме віднесення виконавчої влади до Президента[35]. В організації виконавчої влади у Сполучених Штатах була сприйнята ідея, відповідно до якої виконавча влада повинна бути централізованою, а тому зосереджуватися в руках однієї, а не декількох посадових осіб. Конституція не встановлює поділу компетенції у сфері виконавчої влади між Главою держави, членами його Адміністрації, іншими посадовими особами. Ця влада повністю належить Президенту. Конституція Сполучених Штатів, закріплюючи згаданий підхід, гласить: “Виконавча влада надається Президентові Сполучених Штатів Америки”[36]. Більше того, саме існування Кабінету (міністрів) Конституцією не передбачене. Вважається, що він створений і діє за конституційним звичаєм[37]. Президент ж формально не має права законодавчої ініціативи, хоча є причетним до законотворчого процесу через промульгацію законів або застосування до них вето. “Жорсткість” поділу підкреслюється і в розділі 6 ст. 1 Конституції: “жодна особа, що займає яку-небудь посаду на службі Сполучених Штатів, не може бути членом тієї чи іншої палати, допоки перебуває на цій посаді”[38].
Запроваджений Конституцією Сполучених Штатів жорсткий поділ влади передбачає жорстке розмежування компетенції насамперед між трьома вищими органами держави: Конгресом, Президентом і Верховним Судом. Згадане розмежування, будучи поєднаним із взаємними стримуваннями і противагами, покликане забезпечити демократичний характер функціонування владного механізму.
Звернення до відповідних положень Конституції Сполучених Штатів дає змогу прокоментувати принцип поділу влади в контексті жорсткого розподілу функцій (компетенції, сфер діяльності та повноважень) окремих державних органів. Так, прокламуючи у Преамбулі приналежність усієї влади народу, вона водночас встановлює і її фактичний поділ між різними гілками влади. Розділ 1 ст. 1 Конституції закріплює, наприклад, що всі встановлені в Конституції “повноваження законодавчої влади належать Конгресу Сполучених Штатів”[39]. Розділ 1 cт. 2 проголошує, що “виконавча влада здійснюється Президентом Сполучених Штатів Америки…”[40]. Розділ 1 cт. 3 встановлює, що “судова влада Сполучених Штатів здійснюється Верховним Судом і тими нижчими судами, які будуть час від часу створюватися Конгресом”[41].
У багатьох положеннях Конституції Сполучених Штатів відображена також система стримувань і противаг у відносинах вищих органів держави. Зокрема, Конституція визначає різні способи формування усіх вищих органів держави: Конгрес обирається виборчим корпусом (розділи 2, 3 ст. 1), Президент – через процедуру “праймеріз” (розділ 1 ст. 2), Верховний Суд формується спільно Президентом і верхньою палатою Конгресу – Сенатом[42] (розділ 2 ст. 2).
Таким чином, елементами жорсткого поділу влади у Сполучених Штатах є не лише жорстка функціональна спеціалізація вищих органів держави, але й кореспондуюча їй система стримувань і противаг, різні способи формування відповідних органів влади, а також різні строки їх повноважень. Усе це покликано забезпечити достатню самостійність головних ланок державного механізму.
У межах системи стримувань і противаг, відповідно до змісту конституційних норм, створено структуру взаємодій і взаємообмежень вищих органів держави. Це означає, що всі гілки влади в рамках системи стримувань і противаг є взаємозбалансованими і взаємозалежними. Узагальнено ця взаємозалежність простежується у тому, що діяльність Президента і Верховного Суду здійснюється на основі актів Конгресу. Також у Сполучених Штатах Конгрес може притягати Президента до відповідальності, використовуючи процедуру імпічменту, а Сенат – відхиляти кандидатури на зайняття урядових або інших федеральних посад, запропонованих Президентом. У свою чергу, Президент може перешкодити введенню у дію прийнятих Конгресом законів, застосовуючи вето. Члени Верховного Суду призначаються Президентом “за порадою і згодою” Сенату (2/3 голосів присутніх сенаторів), Верховний Суд здійснює функцію конституційного контролю законодавчої діяльності Конгресу і правотворчості Президента. Визнаючи акти представницького органу і Глави держави неконституційними, Суд тим самим припиняє їх дію. У такій тісній залежності позицій і дій Глави держави від позицій і дій Парламенту та вищого судового органу країни – одна з найважливіших відмінностей влади Президента Сполучених Штатів Америки від авторитарної чи навіть деспотичної влади глави держави в багатьох президентських республіках Латинської Америки й Африки.
Водночас, як було відмічено, жорсткий поділ влади передбачає значну функціональну самостійність гілок влади одна щодо одної. Так, Адміністрація Президента розглядається як виконавчий орган, позбавлений будь-яких засобів впливу на Конгрес, окрім права відкладального вето, яке належить фактично Президенту Сполучених Штатів як Главі держави. Принцип жорсткого поділу знаходить відображення і в тому, що Президент Сполучених Штатів, який уособлює виконавчу гілку влади й очолює Адміністрацію, не може розпускати Конгрес, а останній, у свою чергу, не вправі зміщувати посадових осіб виконавчої влади, якщо вони тільки не порушили закон. Посадовці Адміністрації Президента у своїй діяльності не потребують політичної довіри Конгресу (у Сполучених Штатах відсутня парламентська інвеститура уряду). Головною ж ознакою жорсткого поділу влади у відносинах між представницьким органом й Урядом є відсутність відповідальності виконавчої влади перед Конгресом за здійснювану Адміністрацією Президента Сполучених Штатів політику (відсутність інституту парламентської відповідальності уряду).
Описана жорстка функціональна спеціалізація й автономія гілок влади одна відносно одної у Сполучених Штатах не ставить під сумнів значимість принципу єдності державної влади − ключової складової концепції поділу влади. Більше того, тісне співробітництво в умовах двопартійної системи законодавчої, виконавчої й судової гілок влади забезпечує такий рівень єдності державної влади у Сполучених Штатах, який є недосяжним в умовах багатопартійних систем Континентальної Європи.
Як засвідчила більш ніж двохсотлітня практика, в умовах описаної системи стримувань і противаг державний механізм Сполучених Штатів діє злагоджено й ефективно, йому невідомі кризи, порушення балансу влад тощо. Розбіжності між окремими гілками влади, що зовні можуть здаватися непримиренними, особливо в періоди так званого розділеного правління, не посягають на взаємодію усіх ланок державного апарату у вирішенні найважливіших політичних, економічних, соціальних задач, що постають перед країною[43]. Пройшовши довгий шлях із моменту прийняття Конституції у 1787 р., державні інститути Сполучених Штатів зуміли без революційних потрясінь, поступальним шляхом пристосуватися до змінних політичних обставин. Відтак, конституційний принцип поділу влади в умовах політичної системи Сполучених Штатів Америки слід тлумачити не стільки у світлі протиставлення повноважень гілок влади, скільки у світлі посилення їх взаємозалежності і взаємодії[44].
Таким чином, функціонування механізму влади в умовах жорсткої функціональної спеціалізації його окремих ланок із неминучістю вимагає їх співробітництва і взаємодії, хоча сам рівень взаємодії між гілками влади в умовах президентської республіки об’єктивно є нижчим, ніж у парламентарній чи змішаній республіці.
Сказане потребує застереження: ефективність функціонування державного механізму у Сполучених Штатах Америки у значній мірі обумовлена умовами функціонування двопартійної системи; за іншої партійної системи від механізму влади Сполучених Штатів даремно було б очікувати такої стабільності[45]. Сполучені Штати Америки на сьогодні є єдиною демократичною й економічно успішною країною із президентською формою правління. Хоча європейські країни, з огляду на власний досвід державотворення у повоєнний період відмовилися від президентської форми правління як небезпечної для демократії, у Сполучених Штатах владні повноваження Глави держави ніколи не набували загрозливого характеру. Це досягається завдяки унікальному поєднанню політичних традицій (у Сполучених Штатах бюрократія виникла пізніше демократії)[46], історичних закономірностей розвитку відносин між центральними органами влади і штатами, виключній політичній вазі та суспільному авторитету судової гілки влади, її значній ролі як судового арбітра у взаємовідносинах між гілками влади та ряду інших факторів[47], серед яких найважливіший – особливості партійної системи цієї країни. Цілком можливо, що досвід організації президентської республіки у Сполучених Штатах Америки унікальний і намагатися його повторити не варто.