Лекция 4.2. Местное самоуправление
Местное самоуправление и государство. Наряду с органами государственной власти, Конституция закрепляет создание и функционирование органов местного самоуправления, которые в соответствии с Конституцией не входят в систему органов государственной власти. Эти органы обладают особым правовым статусом, но для них также характерны основные признаки органа государственной власти - установленный законом порядок создания, структуры и функционирования этих органов, их властные полномочия.
Местное самоуправление - это не государственная власть, но оно не может функционировать без соответствующих органов, наделенных своей компетенцией, объемом ответственности, правом прибегать к принуждению для обеспечения реализации своих властных полномочий и т.д. Особенностью органов местного самоуправления является то, что они формируются населением определенной территориальной единицы, прямо не подчинены органам государственной власти РФ или ее субъектов и занимаются, в основном, делами, имеющими местное значение.
Согласно Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это необходимо трактовать не как утрату ими полномочий, а как невозможность органов государственной власти выступать в качестве вышестоящей инстанции по отношению к органам местного самоуправления. Однако государственное регулирование деятельности местного самоуправления охватывает широкий круг воздействий:
1. Законодательное регулирование. Осуществляется путем формирования правовой базы, включая определение территорий и границ муниципальных образований, предметов ведения и полномочий.
2. Экономическое регулирование. Осуществляется путем наделения местного самоуправления имуществом и финансовыми средствами и использования механизмов налогового и бюджетного регулирования.
3. Государственная поддержка. Осуществляется посредством разработки и реализации федеральных и региональных программ, оказания методической помощи и информационного обслуживания; развития государственной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления. Государственное регулирование и поддержка местного самоуправления на региональном уровне реализуется благодаря специальным структурным подразделениям в администрации региона, ведающими вопросами местного самоуправления; на федеральном уровне – в системе федеральных органов исполнительной власти курирование местного самоуправления возложено на Министерство регионального развития РФ.
4. Государственная гарантия прав местного самоуправления. Включает общие (законодательные нормы) и специальные (юридические) гарантии, конкретные механизмы судебной (конституционные суды) и иной защиты.
5. Контроль и надзор. Общий надзор за соблюдения законодательства органами и должностными лицами возложен на Прокуратуру РФ. Устав муниципального образования на соответствие его законодательству контролирует орган юстиции, на который возложена его регистрация. Уполномоченные органы государственной власти контролируют осуществление органами и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Контроль над деятельностью органов и должностных лиц в отдельных сферах муниципальной деятельности осуществляют уполномоченные федеральные службы: финансового, санитарно-эпидемологического, земельного, экологического, водного, рыбного, лестного и другого контроля и надзора. Судебный контроль в отношении органов местного самоуправления необходим, чтобы обезопасить граждан и юридических лиц от ошибок и незаконных решений этих органов.
Местное самоуправление отличается от самоуправления в общественных организациях, так как оно носит форму публичной власти. Член общественной организации не согласный с положениями устава и требованиями, может просто выйти или быть исключенным из ее состава. Жителя поселения исключить невозможно, поэтому он должен быть принужден к выполнению общих правил и порядков, установленных общиной. Для этого органы местного самоуправления должны иметь властные полномочия, полученные от избравшего их населения.
Местные интересы, роль и функции местного самоуправления в обществе. Наряду с личными интересами каждого человека и государственными интересами существует также коллективные интересы жителей муниципального образования (местного сообщества). Введение местного самоуправления (местной формы власти) является признанием существования этих коллективных интересов (местных интересов), которые состоят в обеспечении благоприятных условий совместного проживания людей на данной территории. Ориентация на учет местных интересов предопределяет роль и функции местного самоуправления в современном обществе.
Политологи разделяют общество на три основных сектора, каждому из которых отведена своя роль и свои функции: первый сектор – власть (функция власти, политическая функция); второй – бизнес (хозяйственная функция); третий – гражданское общество (общественная функция, самоорганизация граждан для решения значимых социальных и иных задач, требующих совместных усилий). Местное самоуправление выполняет все три функции.
Как одна из форм власти, местное самоуправление реализует политику государства на местах, принимая обязательные для исполнения решения по вопросам местного значения, обеспечивая общественную безопасность и охрану общественного порядка, управляя муниципальной собственностью, выполняя другие властные функции.
Как организатор местного хозяйства, местное самоуправление выполняет экономические функции по жизнеобеспечению территории и оказывает жителям ряд важнейших общественных услуг.
Местное самоуправление обеспечивает самоорганизацию граждан, их непосредственное участие в управлении местными делами, и в этом смысле является одной из структур гражданского общества.
Местное самоуправление в РФ – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях установленных федеральными законами – законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.
Общие принципы местного самоуправления. Организация местного самоуправления осуществляется на основе ряда принципов. К их числу относятся:
· Самостоятельность населения в решении вопросов местного значения;
· Организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в решении общих задач;
· Соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;
· Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;
· Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;
· Соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
· Законность в организации и деятельности местного самоуправления;
· Гласность деятельности местного самоуправления;
· Сочетание коллегиальности и единоначалия в деятельности местного самоуправления;
· Государственные гарантии местного самоуправления.
Предметы ведения и полномочия местного самоуправления. Предметы ведения – это тот круг вопросов, решение которых закреплено за данным уровнем власти, который осуществляет соответствующие виды деятельности – функции. Для определения предметов ведения местного самоуправления в российском законодательстве используется термин «вопросы местного значения».
Полномочия – это права, которыми наделен каждый уровень власти и управления для выполнения возложенных на него функций. Но одновременно это и обязанность выполнять данные функции. Следовательно, полномочия - это права и обязанности.
Под компетенцией понимается сочетание предметов ведения и полномочий.
Принцип разграничения и закрепления за каждым уровнем власти предметов ведения, которые он может решить наилучшим образом называют субсидиарностью, который предполагает, что все вопросы, которые могут быть решены на нижнем, максимально приближенным к населению уровне управления, должны быть закреплены за ним. На верхний уровень управления передаются только те вопросы, которые не могут эффективно решаться на нижнем. Верхний уровень несет субсидиарную ответственность за деятельность нижнего уровня, и его представители обязаны вмешиваться, когда неудовлетворительная деятельность последнего может создать угрозу для благополучия населения.
Вопросы местного значения, отнесенные ФЗ №131 к предметам ведения, можно разбить на 2 группы:
1-ая группа – исполнение властных, регулирующих и контролирующих функций (формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом, экологический контроль и др.);
2-ая группа – вопросы хозяйственного плана, связанные с жизнеобеспечением населения и оказания муниципальных услуг населению. Вопросы второй группы можно разбить также на две подгруппа: 1-ая подгруппа употребляет термины «организация», «содержание», «обеспечение», что предполагает полную ответственность органов местного самоуправления за их решение и частичное или полное финансирование из средств местного бюджета (организация электро-, тепло-, водо-, газоснабжение населения, содержание и строительство местных дорог, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, организация службы скорой медпомощи, библиотечного обслуживания населения и др.); 2-ая подгруппа использует термины «создание условий» и «участие, что предполагает осуществление функций иными субъектами деятельности, отсутствие обязательного бюджетного финансирования и возложение на органы местного самоуправления части ответственности за их решение (обеспечение населения услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания, организация досуга, массового отдыха, развития физической культуры и спорта и др.)
ФЗ№131 предусматривает, что все муниципальные образования (за исключением городов федерального значения) разделяются в правовом отношении на 3 типа: поселения (городские, сельские), муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга).
Каждый тип муниципального образования наделяется своим перечнем вопросов местного значения. Общими для всех типов муниципальных образований являются вопросы формирования, утверждения и исполнения соответствующих бюджетов, контроль их исполнения, установление, изменение и отмена закрепленных за данным уровнем местных налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом.
ФЗ устанавливает разделение вопросов по типам муниципальных образований на вопросы местного значения поселений, муниципального района и городского округа. За городскими округами закреплены все вопросы местного значения поселений и муниципальных районов. Закон устанавливает право на передачу по соглашению части полномочий поселения муниципальному району, а городскому поселению - принимать часть функций муниципального района.
Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения выделены в отдельную статью закона (ст.17). Полномочия общие для всех типов муниципальных образований:
- принятие уставов и иных муниципальных правовых актов;
- установление официальных символов;
- создание муниципальных предприятий и учреждений, установление тарифов на их услуги;
- формирование и размещение муниципального заказа;
- проведение муниципальных выборов, референдумов и голосований, принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития;
- учреждение муниципальных средств массовой информации и др.
Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Всякое полномочие органа публичной власти включает в себя 3 компонента: нормативно-правовое регулирование, финансирование и реальное предоставление (исполнение) услуг. Для вопросов местного значения все 3 компонента закреплены за органом местного самоуправления. Государство может делегировать некоторые вопросы государственного значения только по представлению услуги органам местного самоуправления. Финансовое обеспечение этих полномочий осуществляется только за счет субвенций из соответствующих бюджетов. ФЗ №131от 2003г. установил простой и понятный критерий разделения муниципальных и государственных полномочий: все, что отсутствует в перечне вопросов местного значения относится к государственным полномочиям. Выполнение отдельных государственных полномочий возлагается на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.
Формы осуществления местного самоуправления в РФ. Местное самоуправление может осуществляться гражданами непосредственно и (или) через органы местного самоуправления. Формы непосредственного осуществления местного самоуправления: муниципальные выборы; местный референдум (результаты референдума имеют обязательную силу); голосование по отзыву депутата; голосование по вопросу изменения границ муниципального образования; сход граждан (численность жителей, обладающих избирательным правом не более 100 человек); народная правотворческая инициатива (предложение гражданами проекта нормативного акта); территориальное общественное самоуправление (самоорганизация граждан по месту их жительства; публичные слушания (обсуждение проектов муниципальных правовых актов); собрания граждан (информирование населения о деятельности органов местного самоуправления); опрос граждан (выявление мнения населения и его учета при принятии решений); индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (должностные лица в течении 1 месяца должны дать письменный ответ).
Другой путь осуществления гражданами местного самоуправления (наряду с непосредственным) – через органы местного самоуправления и должностных лиц.
Контрольные вопросы
1. Государственное регулирование деятельности местного самоуправления
2. Дать определение местного самоуправления в РФ
3. Местные интересы, роль и функции местного самоуправления в обществе.
4. Общие принципы местного самоуправления
5. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления
6. Типы муниципальных образований и их предметы ведения
7. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
8. Что такое принцип субсидиарности?
9. Какие компоненты включает полномочие органа публичной власти?
10. Какой критерий установил ФЗ №131 о разделении полномочий и что из этого вытекает?
11. Формы непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления
Лекция 4.3. Местное самоуправление (продолжение)
Структура органов местного самоуправления, статус и полномочия. Структуру органов местного самоуправления составляют: представительный орган МО (например городской совет, сельский совет); глава МО (например мер города, глава сельского поселения), местная администрация (исполнительно-распорядительный орган МО, например городская администрация, исполком и др.), контрольный орган МО (например контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия); иные органы, предусмотренные Уставом МО (избирательная комиссия, руководитель милиции общественной безопасности и др.)
Порядок образования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность и иные вопросы деятельности органов и должностных лиц МСУ определяются уставом муниципального образования.
1. Количественный состав представительного органа определяется уставом МО и зависит от числа жителей (7-1000, 10-10000, 15-30000, 20 - 100000, 25-500000, 35-свыше 500000)
В исключительной компетенции представительного органа МСУ находятся:
- принятие устава МО, внесение в него изменений и дополнений;
- утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
-установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
- принятие планов и программ развития МО, утверждение отчетов об их исполнении;
- определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
- определение порядка принятия решений о создании, реорганизации ликвидации МП и МУ;
- определение порядка участия МО в организациях межмуниципального сотрудничества;
- определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности ОМСУ;
- контроль исполнения органами и должностными лицами МСУ полномочий по решению вопросов местного значения.
В структуре представительного органа формируются комитеты и комиссии по определенным направлениям деятельности.
«Представительный орган МО…. Принимает решение, устанавливающие правила обязательные для исполнения на территории МО…» (Ст.43, п.3.).
2. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава (в этом случае является председателем представительного органа муниципального образования); в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию; не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации.(Установленные ограничения не распространяются на органы местного самоуправления поселений с численностью населения менее 1000 человек, в которых глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации. В этом случае представительный орган муниципального образования может не наделяться правами юридического лица.
Глава муниципального образования представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования; подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования; издает в пределах своих полномочий правовые акты; вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.
Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.
3. Местная администрация - исполнительно-распорядительный орган муниципального образования - наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Исполнительный орган является самостоятельным юридическим лицом, численность и штаты формирует глава администрации, он же организует работу с кадрами. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.
Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.
4. Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию).
5. Иные органы, предусмотренные Уставом МО (избирательная комиссия, руководитель милиции общественной безопасности и др.)
В соответствии с ФЗ (ст.41, п.2) «ОМСУ, наделяются правом юридического лица, являются муниципальным учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций...».
Организационная структура местной администрации, её функции и основные направления деятельности. Важнейшую роль в практической организации технологического процесса муниципального управления играет местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования.
Звено управления представляет собой обособленную ячейку со строго ориентированными функциями, а ступень (уровень) управления – совокупность звеньев, расположенных на определенном иерархическом уровне.
Муниципальные образования существенно различаются по размеру территории, численности и составу населения, положению в системе территориального разделения труда, экономическому потенциалу, составу муниципального хозяйства, уровню развития инженерной и социальной инфраструктуры. Тип муниципального образования предопределяет состав предметов ведения местного самоуправления, что обуславливает объем задач и функций всех органов муниципального управления, включая администрацию.
Основой для выделения в структуре администрации самостоятельных подразделений являются цели, задачи и функции. Чем сложнее хозяйственный комплекс , тем более важна взаимосвязь всех его составляющих, комплексное решение вопросов социально-экономического развития и охраны окружающей среды. Соответственно, для реализации этих целей в составе администрации организационно выделяются или усиливаются соответствующие структурные подразделения.
Наряду с внешними факторами, следует выделить внутренние, воздействующие на структуру администрации: кадровый состав, техника, технология управления, организация труда. Важнейшим фактором, влияющим на организационную структуру, является норма управляемости (диапазон управления). Нормой управляемости называется максимально допустимое число работников, деятельностью которых может эффективно управлять один руководитель при определенных организационно-технических условиях. От нормы управляемости зависит как численность сотрудников в отдельном подразделении, так и количество подразделений администрации. В свою очередь нома управляемости зависит от ряда факторов.
Принципы построения организационной структуры: направленность на достижение целей; перспективность; способность к развитию (адаптивность);
комплексность; индивидуализация; экономичность.
В современной муниципальной практике типичными звеньями организационной структуры местной администрации являются:
· Глава администрации;
· Его заместители по сферам муниципальной деятельности, среди которых могут быть один или два первых заместителя;
· Структурные подразделения различных типов, которые могут находиться в подчинении главы администрации, одного из его заместителей или в соподчинении (например, отдел в составе управления);
· Коллегиальные совещательные органы: коллегия администрации, экономический и другие советы;
· Аппарат администрации.
Виды структурных подразделений представлены в таблице 4.1
Таблица 4.1 - Виды структурных подразделений
| Структурные подразделения местной администрации | |||
| Функциональные | Отраслевые | Территориальные | Вспомогательные |
| Службы: Финансовая Экономическая Правовая Информационная По управлению имуществом Контрольно-аналитическая Другие | Сферы деятельности: ЖКХ Транспорт Потребительский рынок Здравоохранение Образование Культура Социальная защита | Районные администрации в крупном городе | Аппарат администрации: общий отдел; кадровая служба, приемная граждан; юридическая, информационная, хозслужбы; пресс-служба; бухгалтерия и т.п. |
Такие организационные структуры получили название линейно-функциональных, поскольку они основаны на определенной системе взаимодействия линейных (отраслевых) и функциональных структурных подразделений и принятия решений линейными подразделениями по согласованию с функциональными.
Построение структуры в муниципальном управлении определяется перечнем выполняемых функций и особенностями объекта управления. В общем случае объектом управления являются подсистемы самой администрации, а в случае двухуровневой системы - дополнительно территориальные органы управления, муниципальные объекты здравоохранения, образования, транспорта, коммунальные и т.д.
Деятельность объектов немуниципальной собственности также координируется, поэтому эти организации также составляют микросреду муниципального управления. Элементы системы муниципального управления связаны между собой информационными, материальными, финансовыми потоками. Для подразделений местной администрации разрабатываются Положения, а для должностей – Должностные инструкции.
Положения о структурных подразделениях – регламентируют деятельность подразделения, определяют их функции, права и ответственность в системе управления администрации.
Должностные инструкции разрабатываются на основе положений. Содержат перечень конкретных обязанностей по каждой муниципальной должности.
Организационная структура должна быть прежде всего направлена на установление четких взаимосвязей между отдельными подразделениями, рациональное распределение между ними прав и ответственности. Организационная структура определяет состав и систему подчинения в общей иерархии муниципального управления.
Аппарат управления можно разделить на 3 основных уровня управления:
· Высшее звено управления (высший уровень);
· Среднее звено управления (средний уровень);
· Низовой уровень (низовое звено управления).
Высший уровень представлен руководителями самого высокого уровня – глава города, заместители, председатель Городского Совета.
Средний уровень представлен центральными службами, а низовой уровень- оперативно-хозяйственными подразделениями. В организационной структуре управления ОМС имеется четкое распределение функций между тремя уровнями управления:
· Высший уровень управления ориентирован в первую очередь на разработку стратегических направлений и целей развития МО, координацию деятельности в глобальном масштабе, принятие важнейших производственно-хозяйственных и технических решений.
· Средний уровень призван обеспечить эффективное функционирование и развитие МО путем координации деятельности всех подразделений.
· Низовой уровень сосредоточен на оперативном решении задач по организации хозяйственной деятельности в размерах отдельных структурных подразделений.
Существенная особенность современной структуры управления в отделении стратегических и координационных задач управления от оперативной деятельности (текущей).
Подобная организационная структура относится к матричной (функционально-временно-целевой). Это наиболее современный тип организационной структуры управления, который создан совмещением двух видов: линейной и программно-целевой.
Основная деятельность строится в соответствии с линейной структурой (по вертикали). В соответствии с программно-целевой структурой организуется управление отдельными программами, проблемами, вопросами.
Руководители отдельных программ работают с непосредственно не подчиненными ему специалистами, которые подчиняются линейному руководителю. Таким образом, руководитель программы решает, что и когда должно быть сделано по конкретной программе, а линейный руководитель решает, кто и как будет выполнять это задание.
Взаимодействие с региональной администрацией. Вертикальные связи обусловлены тем, что МО есть часть более крупной и сложной системы, в которой субъектом управления является региональная администрация. Эти два уровня власти обладают интересами, частично пересекающимися, а частично противоречащими друг другу.
Для успешного решения местных задач необходимо тесное сотрудничество с региональной администрацией, прежде всего для привлечения внешних информационных и финансовых ресурсов. Большое значение для решения этих вопросов имеет сохранение и повышение веса, репутации органов местного самоуправления.
Организация муниципальной службы в ОМС. Муниципальная служба - это профессиональная деятельность на постоянной основе, на муниципальной должности, не являющаяся выборной. Правовая регламентация муниципальной службы осуществляется ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ», законами субъекта РФ о муниципальной службе, Уставами МО. Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемый законом субъекта РФ. Квалификационные требования по муниципальным должностям муниципальной службы устанавливают показатели, определяющие соответствие профессионального уровня муниципального служащего либо кандидата на замещение определенной муниципальной должности функциям и полномочиям, установленным по этой должности. В квалификационные требования включаются требования к:
· Уровню профессионального образования с учетом группы и специализации муниципальных должностей;
· стажу и опыту работы по специальности;
· уровню знаний Конституции РФ, ФЗ, законов субъекта ФЗ;
Гражданам, претендующим на муниципальную должность муниципальной службы рекомендуется иметь:
· для высших и главных должностей - высшее профессиональное образование по специализации муниципальных должностей или образование, считающееся равноценным с дополнительным высшим образование по специальности «государственное и муниципальное управление»;
· для ведущих и старших должностей - высшее профессиональное образование по специальности «ГМУ» или образование, считающееся равноценным;
· для младших муниципальных должностей - среднее профессиональное образование по специализации или образование, считающееся равноценным.
Нормативным документом, служащим правильной подборке, закреплению и расстановки кадров является должностная инструкция муниципального служащего, которая определяет должностные обязанности и должностные права по предметам ведения должностного лица местного самоуправления и квалификационные требования.
Дополнительным показателем профессионализма муниципального служащего является выполнение этических норм и правил поведения.
Муниципальная служба, как и работа на выборных муниципальных должностях, финансируется за счет местных бюджетов.
Согласно Европейской Хартии МСУ: «Условия работы служащих ОМСУ должны быть такими, чтобы можно было обеспечить подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и компетенции, Для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты и продвижения по службе».
Правовая регламентация муниципальной службы осуществляется на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. С июня 2007 года вступил в силу Федеральный закон №25-ФЗ от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в РФ».
Закон установил основные принципы муниципальной службы, порядок установления классификации муниципальных должностей и присвоения квалификационных разрядов муниципальным служащим. Установлены также ограничения, связанные с муниципальной службой, права и социальные гарантия для муниципальных служащих. На уровне субъектов РФ приняты законы о муниципальной службе, в которых устанавливаются реестры муниципальных должностей, соотношения должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта РФ, порядок присвоения и сохранения квалификационных разрядов муниципальных служащих при изменении места работы, требования к установлению прав и обязанностей, системы поощрений и наказаний, установление денежного содержания, порядок поступления на муниципальную службу и ее прохождения, порядок управления муниципальной службой. На уровне муниципального образования вопросы регулирования муниципальной службы определяются уставами и нормативными правовыми актами муниципального образования.
На муниципального служащего распространяется законодательство о труде с особенностями, предусмотренными Федеральным законом. Время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий, в соответствии с законодательством о государственной службе.
Прохождение муниципальной службы.Граждане РФ имеют равный доступ к муниципальной службе, независимо от пола, расовой принадлежности, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. На муниципальную службу может быть принят гражданин в возрасте не моложе 18 лет, имеющий соответствующее образование и отвечающий квалификационным требованиям занимаемой должности.
Ответственность органов и должностных лиц. ФЗ устанавливает ответственность органов и должностных лиц МСУ за свои действия. Закон предусматривает три вида ответственности: перед населением, которая наступает в результате действий или бездействия органов и д.л. МСУ, приведших к утрате доверия к ним со стороны населения. Результатом может быть досрочное прекращение полномочий и другие меры, предусмотренные уставом МО; перед государством - наступает в случае нарушения Конституции и законов РФ и субъектов РФ, устава МО, а также в случае ненадлежащего осуществления переданных госполномочий; перед физическими и юридическими лицами наступает при нарушении ими чьих–либо законных прав и интересов, причинении имущественного и морального ущерба, невыполнении условий хозяйственных договоров и соглашений и т.д. Ответственность наступает в соответствии с гражданским законодательством.
Организация работы местной администрации. Формирование рациональной организационной структуры органов местного самоуправления является необходимым но недостаточным условием их эффективной работы. Не меньшее значение имеет организация деятельности муниципальной власти, воплощенная в планах, регламентах, инструкциях, организационных процедурах.
Изучение практики муниципального управления выявила ряд недостатков – это несовершенство организационных структур, нечеткость функциональных связей и взаимодействий. Имеется дублирование функций и неравномерная загруженность работников, причем, чем выше должность, тем больше нагрузка, отраслевая разобщенность структурных подразделений, слабое горизонтальное взаимодействие между ними, что усложняет процессы обмена информации, затрудняет выполнение совместных поручений и перекладывание структурными подразделениями ответственности друг на друга. Устранение перечисленных недостатков требует четкой организации, регламентации и планирования всех сторон деятельности муниципальной власти и ее структурных подразделений.
Основным документом, определяющим организацию деятельности местной администрации, является ее регламент, утвержденный главой администрации. Регламент администрации устанавливает: порядок планирования работы администрации, прядок взаимодействия с представительным органом, порядок проведения аппаратных совещаний, порядок организации работы с документами, поступающими от органов госвласти и др. организаций, порядок взаимодействия администрации с общественными организациями и средствами массовой информации, порядок работы с письмами, заявлениями, жалобами и устными обращениями граждан и др.
Планирование работы местной администрации. Планирование работы местной администрации позволяет согласовать во времени все стороны деятельности руководства администрации и структурных подразделений. Обычно разрабатывают годовые и квартальные планы работ, а также недельные оперативные планы. План работы включает: вопросы, выносимые администрацией на рассмотрение коллегии администрации, вопросы, выносимые на рассмотрение главы администрации, вопросы, рассматриваемые у заместителей главы администрации, организационные мероприятия, проводимые администрацией в масштабе муниципального образования. В планы включают перечни конкретных мероприятий с указанием ответственных исполнителей, сроков исполнения и форм контроля. Общий контроль выполнения всех мероприятий возлагается на руководителя аппарата администрации.
Организация труда муниципальных служащих. Организация труда муниципальных служащих один из важнейших факторов эффективности работы местной администрации. Одним из направлений научной организации труда является создание рациональной системы разделения труда и кооперации. Разделение и кооперация труда взаимосвязаны и взаимообусловлены. Это выражается в том, что расчленение процесса труда на отдельные составляющие с закреплением их за определенным работником или группами работников в значительной степени предопределяет и форму взаимодействия.
Основные признаки, по которым осуществляется разделение труда:
· Состав и содержание функций управления
· Технологическая однородность работ
· Сложность выполняемых работ и квалификационные характеристики исполнителей.
В соответствии с этими признаками различают функциональное, технологическое и квалификационное разделение труда.
Функциональное разделение труда – это разграничение и обособление деятельности групп работников по функциям управления и относительно самостоятельным сферам деятельности.
Технологическое разделение труда – это разделение труда по видам работ и операций, закрепление их за определенными группами работников и отдельными исполнителями, что обеспечивает специализацию работников, их ориентацию на выполнение однородных или сопряженных видов работ и операций.
Квалификационное разделение труда означает распределение обязанностей между работниками различных квалификаций с учетом сложности поручаемых им работ и занимаемой должности (внутри структурного подразделения)
Информационное обеспечение муниципального управления. Всякое управление включает в себя процесс сбора, накопления, хранения, обработки и передачи информации для превращения ее в управленческие решения. Информация, поступающая в органы местного самоуправления по разным каналам, к разным должностным лицам, в разной форме и в разное время, требует создания продуманной системы ее приема, хранения, обработки и использования. Информация фиксируется на определенном носителе в виде документа. Совокупность всех операций, выполняемая с документами, называется делопроизводством. Движение документов с момента их создания или получения до завершения исполнения или отправлению адресату представляет собой документооборот.
Информационное обеспечение муниципального управления в современных условиях невозможно без использования современных информационных технологий, которое требует создания системы, включающей центральный сервер, компьютеризированные рабочие места и сеть, связывающая их с центральным сервером. Планомерное формирование в органах местного самоуправления собственных информационно-аналитических служб как важнейших структурных подразделений позволит значительно повысить эффективность и качество управленческих решений. Применение информационных технологий и систем в отдельных сферах муниципальной деятельности помогает решать следующие задачи.
В сфере учета и социальной защиты граждан: Введение автоматизированного паспортного учета граждан, создание баз данных по половозрастному составу населения, призывному возрасту, занятости, социально незащищенным группам, миграции, повышения на этой основе качества работы с населением, сокращение очередей при получении справок, выписок.
Автоматическое формирование и выведения на печать различных форм учета и отчетности о составе населения, формирование списков жителей по специальным запросам органов государственной власти и местного самоуправления (избиратели, школьники, пенсионеры, призывники и т.д.)
Ведение автоматизированного учета доходов семей для начисления социальных льгот и субсидий. Ведение лицевых счетов персонифицированного учета социальных льгот и социальных выплат отдельным категориям граждан, включая жилищные субсидии.
Использование Интернета в муниципальном управлении открывает большие возможности для совершенствования муниципального управления. Наиболее эффективно они могут быть использованы при создании муниципального сайта, ориентированного как на население города, так и на внешних пользователей. Повышению привлекательности сайта и росту его посещаемости могут способствовать фотогаллерея, веб-камера, новости дня города, книга жалоб, предложений и обращений, интернет-приемная главы муниципального образования, рубрика «Ваше мнение о...» (проблемный блок, прогноз погоды, гостевая книга, система поиска по сайту и т.д.
Если сайт становится интерактивным и с его помощью пользователь может производить различные операции (например оплачивать счета, бронировать места в гостиницах, заказывать билеты на транспорт или в театры и т.п.), то он превращается в интернет-портал. Он может служить платформой для деловых контактов, виртуально соединять всех хозяйствующих субъектов для обмена информацией и сотрудничества.
Контрольные вопросы
1. Дать характеристику структуры органов местного самоуправления
2. Дать характеристику структуры местной администрации
3. Назвать типовые структурные подразделения местной администрации
4. Как осуществляется взаимодействие органов местного самоуправления с региональной администрацией ?
5. Дать характеристику организации муниципальной службы в ОМС.
6. Дать характеристику организации и планирования работы местной администрации.
7. Как осуществляется информационное обеспечение муниципального управления?