Европейский совет и Совет Европейского Союза

Европейский совет и Совет Европейского Союза — институты ЕС, представляющие интересы государств — членов этой организа­ции:

• Европейский совет возник в середине 1970-х годов в качестве ре­гулярной встречи в верхах руководителей всех государств-членов
(глав государств или правительств) с участием Председателя Ко­миссии;

•

Функции Европейского советаопределяются следующим образом: давать Союзу необходимые «побудительные импульсы» для его раз­вития и определять для него «общие политические ориентиры и при­оритеты» (параграф 1 статьи 15 Договора о Европейском Союзе).

Упомянутые импульсы, ориентиры и приоритеты традиционно оформляются документом под названием «заключения» Европейского совета (conclusions). Заключения принимаются по итогам каждой сессии Европейского совета, которые отныне должны проводиться не реже двух раз в полугодие (фактически такой порядок действует и в настоящее время).

Заключения Европейского совета не имеют юридически обяза­тельной силы и не входят в систему правовых актов Союза (см. ниже, пункт 2.8 комментария). В то же время вследствие высокого долж­ностного положения членов Европейского совета эти документы на практике имеют огромную политическую роль и предопределяют дальнейшие шаги по развитию европейской интеграции.

Отсутствие у Европейского совета собственных полномочий по изданию юридически обязательных актов не давало возможности в «старом» Союзе отнести его к числу институтов, то есть центральных элементов механизма управления ЕС (см. выше, пункт 2.7.1 коммен­тария). Ранее Европейский совет отно­сился к категории «простых» органов ЕС, что явно не соответство­вало его реальному значению в управлении интеграционными про­цессами.

В рамках «нового» Союза подобная дискриминация Европейского совета устранена. После вступления в силу Лиссабонского до­говора Европейский совет стал полноправным элементом «инсти­туционального механизма» ЕС.

Признание Европейского совета институтом ЕС послужило пред­посылкой для наделения его полномочиями издавать правовые акты Союза в форме решений. Последние имеют юридически обязательную силу, но не должны быть направлены на унификацию или гармони­зацию национального права государств-членов — в отличие от рег­ламентов и директив ЕС (см. ниже, пункт 2.8 комментария).

Одновременно учредительные документы прямо запрещают Европейскому совету осуществлять законодательную функцию, которая является исключительной прерогативой Европейского парламента и Совета Европейского Союза (последнее предложение параграфа I статьи 15 Договора о Европейском Союзе).

В «новом» ЕС решениями Европейского совета будут, в частно­сти, определяться стратегические интересы и цели деятельности Со­юза на международной арене (внешнеполитической деятельности ЕС), а также специальные принципы и ориентиры для общей внеш­ней политики и политики безопасности Союза (статьи 22 и 26 Дого­вора о Европейском Союзе);

На усмотрение Европейского совета как института, включающе­го высших должностных лиц всех государств-членов, оставлено из­дание некоторых решений организационного характера, которые направлены на уточнение и дополнение правил учредительных до­кументов ЕС и имеют для Союза фактически «конституционно-пра­вовой» характер.

Сюда относится, например, определение квот государств-членов при выборах Европарламента (см. выше), системы ротации госу­дарств-членов после того, как Европейская комиссия будет включать граждан не всех стран ЕС (см. ниже) или распространение полномо­чий Европейской прокуратуры на иные преступления помимо тех, которые непосредственно посягают на финансовые интересы ЕС (параграф 4 статьи 86 Договора о функционировании ЕС).

Европейскому совету также отводится ключевая роль в процеду­ре пересмотра учредительных документов ЕС. Именно на основании его решения будет производиться созыв специального «конвента», призванного разрабатывать проекты дальнейшего пересмотра Дого­вора о Европейском Союзе и/или Договора о функционировании Европейского Союза (см. выше, пункт 2.1 комментария).

В рамках «упрощенных процедур пересмотра» (параграфы 6—7 статьи 48 Договора о Европейском Союзе) Европейскому совету пре­доставлено право самостоятельно, без созыва конвента и межправи­тельственной конференции, принимать решения о пересмотре от­дельных положений учредительных документов.

Речь идет, во-первых, о нормах, касающихся внутриполитической компетенции Союза (часть третья «Внутренняя политика и деятельность Союза» Договора о функционировании ЕС), во-вторых, о про­цедурных правилах. Изменяя эти правила, Европейский совет может расширять законодательные полномочия Европарламента и сокра­щать круг вопросов, по которым государства-члены еще сохраняют право вето.

В обоих указанных случаях решения Европейского совета, одна­ко, должны быть подтверждены государствами-членами. В первом случае необходима последующая ратификация всеми странами ЕС, во втором достаточно молчаливого одобрения (решение принимает­ся при отсутствии возражений против его проекта со стороны хотя бы одного национального парламента в течение шести месяцев с мо­мента уведомления о проекте).

Новыми важными прерогативами Европейского совета после вступления в силу Лиссабонского договора стали право выдвигать кандидата на пост Председателя Европейской комиссии и право назначать Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности (см. ниже, пункт 2.9 комментария).

Лиссабонский договор также расширил возможности Европей­ского совета выступать в качестве арбитра по урегулированию раз­ногласий между государствами-членами, в том числе разногласий при обсуждении проектов новых законодательных актов ЕС (несмот­ря на то, что сам по себе Европейский совет, как уже отмечалось, не осуществляет законодательную функцию).

Итак, Европейский совет в механизме управления «нового» Со­юза выступает инстанцией стратегического руководства, политиче­ского планирования, а также политического арбитража между госу­дарствами-членами.

В Европейском совете общим правилом принятия решений оста­нется консенсус (решение считается принятым при отсутствии возра­жений со стороны кого-либо из членов данного института). В важней­ших случаях, прямо предусмотренных учредительными документами, Европейский совет должен будет постановлять единогласно. В подоб­ных случаях, в принятии решений участвуют только руководители 27 государств-членов; также входящие в состав этого института Пред­седатель Комиссии и Председатель Европейского совета (новое долж­ностное лицо — см. ниже) участия в голосовании не принимают.

Аналогично Совету Европейского Союза, по вопросам внутрен­ней процедуры и некоторым другим вопросам процедурного харак­тера (например, решения о созыве или несозыве «Конвента» в целях пересмотра учредительных документов) Европейский совет будет принимать решения простым большинством, а еще по ряду вопро­сов, прямо предусмотренных учредительными документами (напри­мер, при выдвижении кандидатов в состав Комиссии и последующем назначении членов этого института), — квалифицированным боль­шинством. В случаях мажоритарного голосования в Европейском совете (простым или квалифицированным большинством), как и при единогласном принятии им решений, правом голоса обладают толь­ко руководители государств-членов.

Совет Европей­ского Союза (Совет)

Совет Европейского Союза (Совет) функционирует с момента основания Европейских сообществ в 1950-е годы и объединяет представителей национальных правительств на министерском уров­не. Отсюда его неофициальное название, широко употребляемое в литературе и средствах массовой информации — «Совет министров».

Данный межправительственный институт ЕС осуществляет разнообразный круг задач тактического характера, относящихся к текущему управлению ЕС и правовому регулированию интеграционных процессов.

Учредительные документы «нового» Европейского Союза возло­жили на Совет четыре функции (параграф 1 статьи 16 Договора о Европейском Союзе):

Законодательная функция.

Бюджетная функция.

Обе эти функции Совет осуществляет совместно с Европейским парламентом, сохраняя за собой некоторое преимущество в законо­дательном процессе (в отличие от Европарламента, Совет обладает правом абсолютного вето на законопроекты по всем вопросам).