Адміністративний процес і адміністративна процедура: правова природа та особливості співвідношення

Створення системи адміністративних судів в Україні, прийнят­тя КАС України та низки інших нормативно-правових актів обумовили формування нової самостійної судово-процесуаль­ної галузі права, яка отримала назву адміністративне проце­суальне право. Принагідно зазначимо, що термін "адміністра­тивний процес" має і офіційне тлумачення на законодавчому рівні. Так, у п. 5 ст. З КАС України під адміністративним про­цесом розуміються правовідносини, що складаються під час здійснення адміністративного судочинства. Викладене дово­дить, що в наш час, навіть при деяких неузгодженостях по­зиції науковців і законодавця щодо розуміння зазначеного по­няття, адміністративний процес пов'язується виключно з діяльністю адміністративного суду з приводу розгляду публіч­но-правових спорів (справ адміністративної юрисдикції").

Зазначений висновок є принциповим, оскільки до недавньо­го часу серед науковців переважала точка зору, що під адмі­ністративним процесом необхідно розуміти діяльність органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, а також ЇХпосадових і службових осіб щодо застосування матеріаль­них норм адміністративного, а в деяких випадках і інших га­лузей права. Разом з тим наголосимо на тому, що подібне ро­зуміння адміністративного процесу після прийняття КАС Ук­раїни, який, до речі, був внесений на розгляд Верховної Ради України під назвою Адміністративно-процесуальний кодекс України, не зник зі сторінок наукової літератури. Сьогодні, як і п'ять-десять років тому, можна зустріти заклики до необ­хідності розуміння адміністративного процесу виключно у ра­курсі розмов про діяльність суб'єктів публічного управління.

Отже, з викладеного випливає, що в юридичній науці скла­лося дві концепції розуміння терміна "адміністративний про­цес"— судова та управлінська. Проте згадані правові явища (судовий розгляд справ адміністративної юрисдикції та правозастосовна діяльність суб'єктів публічної адміністрації") є на­стільки різними, що вони не можуть визначатися за допомо­гою одного і того ж терміну, навіть якщо до нього додають терміни "судовий" ("судовий адміністративний процес") та "управлінський" ("управлінський адміністративний процес"). У даній ситуації вихід може бути лише один. Кожен з названих видів діяльності має отримати властиву тільки йому назву, яка б не викликала ніякого різночитання і була б чіткою та одно­значною. Зазначений крок є вкрай необхідним, оскільки, як слушно зауважував свого часу В. Б. Авер'янов, давно відомо, що введення уніфікованих понять та термінів для виразу одно­рідних явищ є важливою умовою підвищення юридичної куль­тури'.

За допомогою якого ж терміна можна визначити діяльність суб'єктів публічної адміністрації щодо застосування матеріаль­них норм права? На сьогодні запропоновано кілька варіантів відповіді на це запитання. Так, наприклад, Ю. М. Старилов вважає, що врегульована адміністративно-процесуальними нормами діяльність органів управління має називатися уп­равлінським процесом . На думку ж В. Г. Перепелюка, більш вдалим терміном є управлінський адміністративний процес^. Проте жоден із запропонованих варіантів не можна вважати вдалим, оскільки при напрацюванні зазначених концепцій їх автори не врахували тенденцій розвитку законодавства, а та­кож досвіду зарубіжних країн з цього питання. У зв'язку з цим більш вдалою, на нашу думку, є пропозиція: зазначений напрямок функціонування суб'єктів публічної адміністрації на­зивати адміністративно-процедурною діяльністю, формами існування якої є адміністративні процедури'.

Отже, під адміністративною процедурою необхідно розу­міти встановлений законодавством порядок розгляду та ви­рішення адміністративних справ суб'єктами публічної адміні­страції.

На відміну від адміністративної процедури, адміністратив­ний процес є класичним видом юридичного процесу, поряд із цивільним процесом, господарським процесом, кримінальним процесом.

Запровадження в Україні адміністративної юстиції вимагає розвитку доктрини адміністративного судочинства. По суті, доходять висновку І. Б. Коліушко та Р. О. Куйбіда, мова може йти про нову галузь правової науки і нову галузь законодавст­ва, структуру яких сьогодні важливо виробити і науково об­ґрунтувати^.

Ігнорування радянською правовою наукою адміністративної юстиції виключало формування доктрини адміністративного процесу (судового), що призвело до відсутності єдиної загаль­новизнаної назви правосуддя щодо публічно-правових спорів. Тому, як наслідок, нині у юридичній літературі використову­ються різні словосполучення, тотожні адміністративному про­цесу: І) адміністративно-судовий процес; 2) адміністративне судочинство; 3) адміністративне правосуддя; 4) адміністратив­не процесуальне право. Наявна в сучасній процесуально-пра­вовій літературі численність визначень судового розгляду та вирішення публічно-правових спорів обумовлює потребу з'я­сування і формулювання поняття, яке б найбільш повно по­значало сутність такого судового розгляду.

Перш за все розкриємо сутність таких загальних понять як "процес", "судочинство", "правосуддя" та "процесуальне право", які найчастіше використовуються в науковій та навчаль­ній літературі для розкриття сутності ходу розгляду та ви­рішення адміністративними судами публічно-правових спорів.

Як вище зазначалося, процес як юридична категорія є зов­нішнім вираженням (формою) здійснення влади (законодавчої, виконавчої та судової), головна особливість якої полягає у тому, що це не будь-яка владна діяльність, а виключно юри­дична як за своїм змістом, так і за метою та результатами.

За своєю суттю процес — явище набагато змістовніше по­рівняно із судочинством (правосуддям), воно утворене із по­слідовності дій суду, сторін та інших учасників публічно-пра­вового спору, тоді як судочинство (правосуддя) — діяльність, яка здійснюється виключно адміністративними судами і не може реалізовуватись іншими суб'єктами спірних правовідно­син.

Неможливість здійснення правосуддя органами та іншими суб'єктами, які не належать до судової влади, передбачена Конституцією України у ст. 124, згідно з якою правосуддя в Україні здійснюється виключно судами. Делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особіами не допускаються.

Справді, судочинство — ніщо інше, як: 1) форма реалізації судової влади; 2) порядок провадження у судових справах су­дами відповідної юрисдикції'.

За змістом схожим до поняття "судочинство" є "правосуд­дя" — 1) суд, судова діяльність держави; юстиція (установи, які здійснюють судову діяльність держави); 2) розгляд судо­вих справ, судочинство; 3) справедливий суд^. Правосуд­дя— специфічна форма здійснення владних повноважень ор­ганами судової влади, що завершується прийняттям судових рішень, які є обов'язковими для виконання всіма особами, яких вони стосуються'; самостійний вид державної діяльності, яку здійснюють органи судової влади — суди — шляхом роз­гляду і вирішення у судових засіданнях в особливій, встановленій законом, процесуальній формі цивільних, кримінальних та інших справ'.

Отже, правові категорії "судочинство" і "правосуддя" є аб­солютно ідентичними за змістом, вони характеризують діяль­ність судів щодо розгляду та вирішення справ, спорів, що ви­никають між учасниками суспільних відносин.

Сучасне наукове тлумачення поняття "адміністративне су­дочинство" та його законодавчий аналог принципово не від­різняються одне від одного.

"Адміністративне судочинство — судово-процесуальний по­рядок вирішення публічно-правових спорів. ... Воно виокрем­лене як самостійний вид поряд із цивільним, кримінальним і конституційним судочинством".

Адміністративне судочинство відповідно до КАС Украї­ни становить діяльність адміністративних судів щодо розгляду і вирішення адміністративних справ у порядку, встановленому зазначеним кодексом.

Отже, по-перше, адміністративне судочинство по суті ста­новить процес,-але утворений завдяки діяльності лише одного суб'єкта — адміністративного суду. По-друге, на відміну від процесу, адміністративне судочинство реалізується через роз­гляд та вирішення адміністративними судами публічно-право­вих спорів.

Одночасно із зверненням до адміністративного суду та по­рушенням адміністративної справи між усіма її учасниками утворюються певні зв'язки, які завдяки поширенню дії на них норм процесуального права набувають ознак процесуально-правових. Через такі правовідносини їх учасники реалізують свої процесуальні права та набувають процесуальних обов'яз­ків, а відтак стає можливим процес розгляду та вирішення публічно-правового спору адміністративним судом.

Однак діяльність носіїв процесуальних прав та обов'язків (сторін, третіх осіб, представників, прокурора, свідків, пере­кладачів, експертів, спеціалістів тощо) у такому разі виходить за межі поняття "адміністративне судочинство" ("правосуддя у адміністративних справах"), яке, як ми визначились, здійснювирішення адміністративної справи судом за участю зазначе­них суб'єктів обґрунтованіше визначити як "адміністратив­ний процес".

Отже, адміністративний процес виникає виключно у спеціа­лізованому судовому органі — адміністративному суді з при­воду порушення законних прав, свобод, інтересів фізичних та юридичних осіб суб'єктами владних повноважень. Принципо­вим у даному випадку є те, шо правосуддя здійснюється адмі­ністративними судами не з будь-яких спорів, а лише щодо тих, які виникають із управлінських правовідносин. Такі спори, відповідно до КАС України, іменуються "справи адміністра­тивної юрисдикції'" або ж "адміністративні справи".

У межах адміністративного процесу розглядаються виключ­но спірні, конфліктні правовідносини. Важливо врахувати, що такі ознаки правовідносин як: 1) управлінська природа та 2) наявність спору між учасниками таких відносин і обумов­люють у кожному конкретному випадку виникнення саме ад­міністративного процесу.

Адміністративні суди забезпечують точне і неухильне вико­нання чинного законодавства шляхом розгляду конкретних справ у судовому засіданні. Під час розгляду таких справ суд з'ясовує факти порушення закону, встановлює причини, які обумовили ці порушення, у разі, якщо суд встановлює факти порушення законності в діяльності суб'єкта управління, він не лише констатує протиправність дій цього органу, але і зо­бов'язує його поновити порушене право, задовольнити закон­ний інтерес фізичної чи юридичної особи.

Характеризуючи сутність адміністративного процесу, не можна не погодитись із Н. Г. Саліщевою', що він певним чи­ном, з точки зору вирішення спору, схожий із позовним про­вадженням цивільного процесу, у таких справах суд вирішує спір .. право, але не про цивільне, а адміністративне. Оскар­жуючи до суду рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повновржень, фізичні та юридичні особи заявляють про свою незгоду з діями таких суб'єктів, вимагаючи визнати їх неза­конними. Своєю чергою суб'єкт владних повноважень в особі свого представника має довести обґрунтованість своїх дій і не­обґрунтованість вимог фізичних чи юридичних осіб. Завдання суду — об'єктивне дослідження усіх доказів по справі і відпо­відно до отриманих висновків — оцінка правомірності дій сто­рін (учасників спору)'.

Основними учасниками адміністративного процесу, крім адміністративного суду, виступають:

1) особи, на захист прав, свобод та інтересів яких ними пода­ється адміністративний позов. Такими особами є фомадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи);

2) суб'єкти владних повноважень — орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управ­лінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Характеристику процесуального статусу цих суб'єктів та інших учасників судового процесу детально буде наведено нижче.

Виходячи із викладеного, адміністративний процес характе­ризують такі ознаки:

1) він урегульований нормами КАС України, розгляд публіч­но-правового спору в адміністративному суді здійснюється за процесуальними правилами цього кодексу;

2) адміністративний процес виникає внаслідок подання адміні­стративного позову до спеціального судового органу, упов­новаженого розглядати такі позови та приймати по них рішення, — адміністративного суду;

3) приводом для подання адміністративного позову до суду є виникнення публічно-правового спору між фізичними, юри­дичними особами та суб'єктами владних повноважень (ор­ганами державної влади, органами місцевого самоврядуван­ня та їх посадовими чи службовими особами).

Адміністративні суди за правилами адміністративного про­цесу розглядають справи, пов'язані виключно із публічно-пра­вовими правовідносинами, тобто, в яких хоча б однією із сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самовряду­вання, їх посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Для адміністративного процесу властива стадійність, тобто послідовна зміна сукупності однорідних процесуальних дій учасників такого процесу.

Розглядаючи публічно-правовий спір, адміністративний суд перевіряє правомірність дій, рішень суб'єктів владних повно­важень, дотримання ними чинного законодавства.

Отже, такі поняття, як "судочинство", "правосуддя", "адмі­ністративний процес", розкривають функціональну природу ді­яльності адміністративних судів та учасників процесу розгляду адміністративної справи. На відміну від цих понять, прогіесу-альне право — сукупність закріплених у чинному національно­му законодавстві процесуально-правових норм, які регулюють таку діяльність; це самостійна система правових норм, які ре­гулюють певну групу однорідних суспільних відносин; це система норм права, які специфічним методом регулюють су­спільні відносини між судом та іншими учасниками процесу­альної діяльності під час здійснення правосуддя у справах певної категорії'.

Розглядаючи феномен процесуального права, необхідно ви­ходити із того, що це сукупність правил поведінки, закріпле­них у чинному законодавстві, які регламентують певний поря­док, процедуру здійснення якогось виду діяльності. Наприк­лад, порядок подання позовної заяви до суду, процедуру отри­мання чи заміни паспорта громадянина України тощо.

Процесуальні норми права безпосередньо взаємопов'язані з нормами, так званого матеріального права, і забезпечують їх реалізацію. Так, якщо Конституцією України закріплено право людини і громадянина на судовий захист своїх прав і свобод (ст. 55), то воно, відповідно, може бути здійснено шляхом ви­користання положень процесуальної норми права про форму, зміст та порядок подання позовної заяви до адміністративного суду (ст. 105 КАС України).

Відтак, адміністративне процесуальне право — це сукуп­ність процесуально-правових норм, закріплених Кодексом адмі­ністративного судочинства України, які регулюють право­відносини між адміністративним судом та учасниками проце­су з приводу розгляду та вирішення публічно-правового спору МІЖ фізичними і юридичними особами та суб'єктами владних повноважень.

Проаналізувавши співвідношення таких понять як "процес", "судочинство", "правосуддя" та "процесуальне право", дослі­дивши їх особливості, наведемо визначення адміністративно­го процесу, який становить урегульовані нормами адміністра­тивного процесуального права правовідносини, що виникають між адміністративним судом, сторонам та іншими учасни­ками адміністративної справи, з приводу розгляду та вирі­шення цим судом публічно-правових спорів, учасниками яких є, по-перше, суб'єкти державно-владних повноважень, по-друге, фізичні та юридичні особи.

З викладеного можна зробити висновок, що адміністратив­ний процес і адміністративна процедура є зовнішнім проявом діяльності відповідно судової та виконавчої влади. Тому не­припустимо ототожнювати ці два процеси, які є атрибутами двох незалежних одна від одної гілок влади.

Отже, щодо співвідношення адміністративного процесу і адміністративної процедури можемо констатувати таке.

1. Спільним для адміністративного процесу і адміністративної процедури є їх процесуальна природа, яка проявляється у діяльності органів державної влади. Адміністративний про­цес і адміністративна процедура є зовнішнім вираженням здійснення органами державної влади своїх владних повно­важень, наданих цим органам для забезпечення прав, сво­бод, Інтересів фізичних осіб, виконання завдань держави.

2. Однак слід мати на увазі, що адміністративний процес і адміністративна процедура є процесуальним вираженням діяльності органів різних гілок влади. Так, якщо адмініст­ративний процес нерозривно пов'язаний із захистом прав, свобод та інтересів фізичних і юридичних осіб виключно у судовому порядку, розглядом та вирішенням адміністратив­ними судами спорів публічно-правового характеру, то адм­іністративна процедура — ніщо інше, як вираження органі­заційно-розпорядчої та виконавчої діяльності суб'єктів пуб­лічного управління.

Отже, адміністративний процес — правова категорія, яка має місце виключно у межах діяльності спеціалізованого (адміністративного) суду; адміністративна процедура — правова категорія виключно позасудового характеру.

3. Суб'єктами адміністративно-процедурних відносин можуть бути лише органи виконавчої влади та їх посадові особи або ж органи виконавчої влади і громадяни, організації і органи місцевого самоврядування. В адміністративному процесі учасники публічних правовідносин звертаються до незалежного від них органу — суду — за вирішенням спору про право по суті'.

4. Адміністративний процес, враховуючи наявність специфіч­ного предмета і методу правового регулювання, на новіт­ньому етапі розвитку правничої науки цілком обгрунтовано набув якостей окремої правової галузі. У той же час адмі­ністративна процедура є лише окремим інститутом адмі­ністративного права, невіддільним від нього та об'єктивно із ним взаємопов'язаним.

5. Адміністративний процес та адміністративна процеду­ра — різновиди юридичного процесу, яким, відтак, однако­во властиві стадійність і наявність проваджень.

6. Можна стверджувати, що адміністративний процес та адмі­ністративна процедура у загальному вигляді утворені з та­ких стадій: 1) порушення справи; 2) розгляд справи та прийняття рішення; 3) оскарження рішення по справі; 4) виконання рішення (докладно зміст стадій і проваджень адміністративного процесу буде розкрито далі).

7. Основною метою і адміністративного процесу, і адміністра­тивної процедури у підсумку є сприяння здійсненню фізич­ними та юридичними особами своїх прав, свобод та закон­них інтересів.

8. У межах адміністративного процесу і адміністративної про­цедури отримали свій прояв такі форми реалізації адмініст­ративно-правових норм як: 1) виконання норм — учасники правовідносин всупереч їх волевиявленню мають точно дотримуватися нормативно-правових приписів; 2) викори­стання норм — активна поведінка суб'єктів правовідносин щодо добровільного здійснення наданих прав; 3) застосу­вання норм — практичне вирішення конкретних питань шляхом прийняття уповноваженим суб'єктом обов'язкових до виконання індивідуальних юридично-владних рішень

(актів) відповідно до вимог матеріальних та процесуальних норм'.

9. Офіційні рішення, прийняті уповноваженими суб'єктами у межах адміністративного процесу і адміністративної проце­дури, за своєю правовою природою відрізняються. Так, рішення за результатами розгляду адміністративної справи в адміністративному процесі оформлюється у вигляді судо­вого рішення — постанови або ж ухвали, тоді як для адмі­ністративної процедури характерні зовсім інші докумен­ти — це наказ, протокол, розпорядження, акти тощо.

10. Порядок здійснення адміністративного процесу визнача­ється процесуальними нормами права, закріпленими в од­ному нормативно-правовому акті — КАС України, тоді як адміністративні процедури регулюються і процесуальними,

" і матеріальними нормами права, що містяться у різних за

своєю юридичною силою, нормативно-правових актах. 11. "Судова" концепція адміністративного процесуального пра­ва означає не лише винесення суспільних відносин, які ним регулюються, за межі предмета відповідної матеріальної га­лузі права, а й взагалі — за межі сфери її впливу. У кон­тексті такої концепції поняття адміністративного процесу та адміністративного права розглядаються як абсолютно різнопорядкові явища правової дійсності^.12. Для адміністративного процесу властиві виключно право­відносини, які виникли завдяки конфлікту, спору між учас­никами таких відносин. Натомість адміністративна проце­дура може виникати і розвиватися як завдяки існуванню безконфліктних правовідносин (неюрисдикційні процедури: процедури з підготовки й ухвалення нормативно-правових актів, реєстраційна і дозвільна процедура, установча проце­дура тощо), так і внаслідок певного спору (юрисдикційні процедури: процедура притягнення особи до адміністратив­ної відповідальності, процедура розгляду скарг громадян).