Разделение труда в государственном органе

Организация труда государственных (муниципальных) служащих предполагает разделение труда и кооперацию — как взаимообуслов­ленные составляющие единого управленческого процесса.

Разделение труда — это специализация управленческих работников на выполнение определенных видов деятельности (функция), разгра­ничение их полномочий, прав и мер ответственности (компетенции). Разделение труда в органах исполнительной власти характеризуется не только обособлением функций, но и расчленением определенных ви­дов труда на ряд частичных операций, процедур, выполняемых в ка­ком-либо подразделении органа.

Выделяют следующие виды разделения труда профессионалов го­сударственной службы: функциональные, структурные, технологиче­ские и профессионально-квалификационные.

Каждый из этих видов содержит как общее — то, что характерно для управленческой деятельности, процесса управления вообще, так и особенное — то, что придает управленческому процессу свою спе­цифику. Эта специфика обусловливается прежде всего объектом управления. А этот объект может принадлежать к человеческим, материальным, финансовым, информационным, иным видам ресур­сов. И каждый из них требует от специалиста не только знания об­щих технологий и процедур управления, но и непременно знания предмета деятельности.

Функциональное разделение труда основывается на формировании групп работников органа управления, выполняющих одинаковые функции: аналитика, планирование, организация, контроль и т. д.

Структурное разделение труда строится исходя из таких характе­ристик, как: роль, масштаб и место в иерархии выполнения управлен­ческих функций; специфика сферы деятельности, определяемая при­надлежностью к отраслевым (министерству) или территориальным ор­ганам управления (префектуре, районной управе).

Структурное разделение труда предполагает вертикальное и гори­зонтальное разделение труда служащих.

Целесообразность вертикальной специализации определяется су­щественной дифференциацией управленческой деятельности в госу­дарственных органах федерального и регионального уровня, а на мес­тах — в органах муниципального (само-) управления. «Вертикальные» специализации обеспечивают учет особенностей государственной и муниципальной службы, различий в их функциональных обязанно­стях по содержанию и масштабности функций. Существует качествен­ное отличие между управлением макро- и микропроцессами,, различно соотношение отдельных функций, исполняемых государственными и муниципальными органами. Среди всех функций государства ос­новными являются правовое регулирование, контроль и надзор. Резуль­татом (продуктом) деятельности государственных органов являются прежде всего правовые акты и применяемые санкции з^а их нарушение. Местное самоуправление осуществляется в первую очередь как хозяй­ственное и социальное управление. Результатом деятельности муници­пальных органов являются, как правило, услуги (коммунальные, соци­альные и др.), предоставляемые населению.

Вертикальное разделение труда позволяет выделить три уровня (вида) групп руководителей органов управления в зависимости от их роли и ответственности в процессе принятия управленческих реше­ний. Высший уровень — руководство стратегическое, на этом уровне занято в среднем 5—7% общего управленческого персонала государст­венной и муниципальной службы. Средний уровень — руководство тактическое, включает руководителей, ответственных за ход управлен­ческого процесса в управлениях, департаментах, отделах. Сюда входят также руководители штабных и функциональных служб аппарата управления, его филиалов и отделений, целевых программ и проек­тов. Это самый многочисленный уровень управленцев, составляющий по некоторым данным 50—60% общей численности управленческого персонала органов власти. Низовой уровень составляют руководители подразделений, имеющие в своем подчинении работников преимуще­ственно исполнительского труда.

Вертикальное разделение труда работников органов власти и управления позволяет разделить управление труда по степени слож­ности и творчества на эвристический, административный и оператор­ный виды[54].

Эвристический вид управленческого труда в государственной служ­бе представляет собой совокупность действий по анализу и исследова­нию социальных, экономических, политических и иных проблем, а также поиск путей и способов их решений. Этим трудом заняты в основном руководители органов государственной власти и прежде всего замещающие должности категории «А» и «Б». Сюда же следует отнести и специалистов группы «В», входящие в высшие, главные, ве-душие и старшие группы государственных должностей государственной службы.

Не нуждается, казалось бы, в доказательстве тот факт, что этот вид управленческого труда по самой своей сути требует от человека высокого управленческого образования, профессионализма. Тем не менее требования к профессиональным способностям, управленческо­му образованию предъявлены законодателем (Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации») только к лицам, замещающим должности категории «Б» и «В». Тем же, кто может замещать государственные должности категории «А», нигде и никакие требования не определены. Что же из этого следует? А то, что должностное лицо действует так, как это понимает.

Административный вид управленческого труда на государственной службе представлен в основном действиями по выполнению много­численных функций планирования, организации, координации, моти­вации, регулирования, анализа и контроля за состоянием дел в орга­низации, за деятельностью государственной службы. Как правило, это руководители и специалисты, управленцы, замещающие должности категории «В» и входящие в группы должностей, начиная с ведущей.

Операторный вид управленческого труда представлен разнообрази­ем действий, направленных на техническое обеспечение управленче­ского труда, труда специалистов государственной службы, включает многочисленные виды деятельности по обработке документов, сбору, учету и хранению информационных баз данных, работы с ними, а также выполнение других видов труда исполнительного и обслужи­вающего характера. К этому виду можно отнести государственных служащих, замещающих должности категории «В» и входящих в груп­пу старших (специалисты .1-й и 2-й категорий) и младших должностей государственной службы.

В каждом государственном (муниципальном) учреждении сущест­вует горизонтальное разделение труда управленцев по функциям (под­разделениям). Функциональная структура работ на каждом уровне Управления неодинакова. При движении от низового уровня к высше­му увеличиваются число и сложность задач по составлению планов и организации всей деятельности органа власти, повышается" значение контрольной функции. На низовом и среднем уровнях управленцы заняты координацией совместной деятельности, поэтому эта функция становится наиболее важной. Более глубокое горизонтальное разделе­ние труда служащих предполагает их специализацию по ключевым сферам деятельности, образующим этапы управленческого цикла. Это, в свою очередь, связано с технологическим разделением труда.

Технологическое разделение труда учитывает виды выполняемых Работ, предполагает расчленение процесса управленческой деятельно сти на отдельные стадии с привлечением к ним различных груп_п управленцев и специалистов, обеспечивающих подготовку, принятие и реализацию управленческого решения.

Профессионально-квалификационное разделение труда служащих учитывает сложность выполняемых работ, раскрывает предметную об­ласть деятельности и представлено содержанием профессиональ­но-квалификационных требований в конкретной (предметной) сфере управления. По данному критерию в составе аппарата управления вы­деляются четыре категории работников: руководители, специалисты (и эксперты), ответственные исполнители (административно-должно­стные лица) и оперативные исполнители.

Таким образом, специализация человека в сфере государственного управления представлена, с одной стороны, возможностью реализа­ции им своих профессиональных способностей, а с другой — выпол­нением трудовых функций, должностных обязанностей, заданных конкретной должностью. В этом случае организация, государственный орган власти могут быть представлены двумя формальными структу­рами: профессионально-квалификационной структурой (совокупно­стью профессий, специальностей и квалификаций персонала), т. е. живым, субъективированным профессиональным опытом, а также должностной, организационной структурой — объективированным профессиональным опытом.

Специализация как условие повышения профессионализации управленческого труда требует усиления координации управленческой деятельности.

Кооперация (от лат. соорега1ю — сотрудничество) понимается на­ряду с разделением труда важнейшей необходимой формой организа­ции труда, при которой много лиц совместно участвуют в одном и том же процессе труда или в разных, но связанных между собой процессах труда.

В управленческой деятельности выбор форм разделения труда и кооперации, определения пределов специализации является делом непростым и очевидным. Здесь не может быть единых рецептов для всех органов государственного управления, необходимо учитывать специфические аспекты труда в каждом учреждении: правовые, соци­альные, технологические, психологические. Иначе выгоды, достигае­мые в отдельном частном случае, могут привести к ущербу в общем деле и наоборот.

Специализация отдельных элементов управленческой системы мо­жет привести к снижению надежности всего механизма ее функцио­нирования. Так, при специализации заместителей руководителя учре­ждения по определенным сферам деятельности обеспечивается эф­фективное функционирование вверенных им подразделений лишь при условии их одновременной работы. Как только один из заместителей убывает на какой-то период, функционирование руководимой им подсистемы иногда сразу же нарушается, поскольку оставшиеся заместители часто не в состоянии обеспечить одновременно разные _виды деятельности. Следовательно, целесообразно предусмотреть _и обеспечить взаимозаменяемость заместителей.

Для избежание негативных моментов в организации труда аппара­та необходимо изучать накопленный опыт, проводить соответствую­щие исследования и эксперименты. Только таким путем можно опре­делить оптимальные формы специализации и кооперации и рекомен­довать их практике.