Государственное управление в России в первой половине XIX в
Александр I начинал свою деятельность с торжественного обещания «управлять по законам и по сердцу в бозе почивающей... императрицы Екатерины II». Он сразу же отменил наиболее непопулярные акты павловского царствования, подтверждая, таким образом, незыблемость жалованной грамоты дворянству и Грамоту городам. Продолжая екатерининские традиции, Александра I неоднократно и торжественно демонстрировал свою приверженность принципу строгого соблюдения законов. В_его царствование развернулась работа по упорядочению российского законодательства, завершенная, однако, уже при Николае I.
Первые годы правления молодого императора характеризовались острой борьбой в верхах вокруг различных преобразовательных планов. Важное место в этих планах занимал вопрос о государственности преобразованиях, затрагивающих и саму верховную власть.
В конечном счете, все попытки проведения реформ, способных хоть в какой-то степени ущемить прерогативы короны, потерпели неудачу (скажем, акт о правах Сената 1802г.)
После окончания в 1807 г. неудачной борьбы с Наполеоном, подорвавший престиж императора, проблема преобразований снова становится объектом обсуждения в верхах. Реформаторские усилия правительства были связаны теперь с именем выдающегося государственного деятеля М.М. Сперанского.
В своих Записках 1802-1809 гг. Сперанский последовательно проводит мысль «о соразмерности образа управления способам исполнения». В 1809 г. он подготовил «Введение к Уложению государственных законов». Представляя этот план, он продолжает четко проводить линию о разделении властей. «Три силы движут и управляют государством: сила
законодательная, исполнительная и судебная». Во второй главе раскрывает
системы власти: система республик, система феодальная, система
деспотическая, которые издревле разделили политический мир.
Первая система под разными наименованиями и формами имела то отличительное свойство, что власть державная умерялась в ней законом, в составе которого граждане более или менее участвовали. Вторая основана была на власти самодержавной, ограничиваемой не законом, но вещественным или, так сказать, материальным развитием. Третья – ни мер, ни границ не допускает. Россию Сперанский относил ко второй системе.
Довольно детально во «Введении...» он пишет о правах членов общества. Нет, не за равноправием всех и вся. «Дворянство пользуется всеми гражданскими правами, подданным России вообще принадлежащими». А вот о народе: «Народ рабочий имеет общие права гражданские, но не имеет прав политических». А кто такой рабочий народ? Это поместные крестьяне, мастеровые, их работники, домашние слуги, то есть основное население России.
Проект Сперанского делит Российскую империю на области и губернии. «Именование областей присвояется тем частям империи, кои по пространству и населению своиму не могут войти в общий распорядок управления. Сии области суть: 1) Сибирь, по хребет Уральских гор, 2) край Кавказский и Астраханский с Грузиею, 3) край Оренбургский, 4) земли Донских казаков, край Новороссийский.
Губерния составляет население от 100 до 300 тыс. душ и делится на округи. В каждой – по 2-5 округов. Округ имеет несколько волостей и волостных городов. Большие волости могут быть разделены на станы. Соответственно этому строятся ветви власти, управления.
М.М. Сперанский детально рассмотрел и законодательный порядок: волостная дума, дума окружная, губернская дума и государственная дума. Государственная дума, по проекту, есть место, равное Сенату и министерству. В первых собраниях она образует: комиссию законов гражданских, комиссию уставов и учреждений, комиссию министерских отчетов или взыскания ответственности, комиссию представления о государственных народах и комиссию финансов. Каждая имеет председателя и секретаря.
Порядок судебный: волостной, окружной, губернский, Сенат. Очень подробно Сперанский рассказывает содержание реформы «порядок исполнительного», который также слагается из четырех главных разделений:
1) управление государственное или министерство, 2) управление губернское, 3) управление окружное и 4) управление волостное.
Анализируя деятельность уже существующих тогда министерств, Сперанский приходит к выводу о том, что они испытывают недостаток ответственности, точности или исполнительности и разделения дел самих учреждений. В связи с этим Сперанский предлагает необходимые для России министерства и четко разделяет их функции.
К осуществленным относится проект создания Государственного Совета. Автор предупреждал, что « никакой закон, устав и учреждение не исходит из Совета и не может иметь своего совершения без утверждения державной власти». «Совет составляется из особ, высочайшею доверенностью в сословие сие призываемых. Члены совета могут иметь звания в порядке судебном и исполнительском. Министры же являются членами Совета по званию. В совете председательствует император или лично, или назначением одного из членов.
Совет делится на департаменты: законов, дел военных, дел гражданских и духовных, государственной экономии (экономии, как тогда писали). Каждый департамент имеет определенное число членов, из коих один – председательствующий. Члены всех департаментов составляют общее собрание Совета, при котором предполагалось иметь комиссию законов, статс-секретаря (по одному в департаменте), аудиторов, государственную канцелярию.
Главы первая и вторая «Проекта уложения государственных законов Российской империи» посвящены державной власти императору. Российская империя есть государство неразделенное, монархическое, управляемое державной властью по законам государственным.
Державная власть во всем ее пространстве заключается в особе императора. В главе II он утверждает: «Особа императора есть священна. Император вместе с восшествием на престол восприемлет державную власть во всем ее пространстве... Император есть верховный законодатель, без коего никакой закон совершится не может. Державная власть в особе императора наследственна. Она переходит от родителя к старшему сыну и т.д. Наследство престола принадлежит единственно детям законным».
В «Кратком начертании государственных образований» Сперанский дает более уточненную схему образования Государственного Собрания, Совета и Государственной Думы.
В «Общем обозрении всех преобразований и распределений их по времени» Сперанский предлагает сначала открывать Совет, затем Думу и т.д.
Необходимо знать, что реформатору протежировал монарх. Да, у реформатора были сторонники. Но ведь была же, говоря по-современному, и номенклатура. Она-то и пустила в Сперанского тьму ядовитых стрел. А вот знаменитый российский историограф Н. Карамзин ударил по нему, как из мортиры. Он подал государю « Записку о старой и новой России». И вот что он написал: «Если история осуждает Петра I за излишнюю страсть к подражанию иностранным державам, то упрек этот не будет ли в наше время еще страшнее? Одна из главных причин неудовольствия россиян на нынешнее правительство есть излишняя любовь его к преобразованиям, которые потрясают основу империи и коих благодарность остается доселе сомнительною. Зло, к которому мы привыкли, для нас чувствительно менее нового добра, а новому добру как-то не верится». Карамзин идеологически обосновал страх перед новизной. Номенклатура гудела, как осиное гнездо. Следующие два указа, изданные Сперанским от имени государя, привели в ярость не только их. Сторонник Сперанского писал: «Если постановление о придворных званиях возбудило против него высшее сословие, то легко представить себе, какой вопль поднялся в многочисленном сословии чиновников, для которых этим постановлением так внезапно изменились все застарелые привычки, все цели, вся, можно сказать жизнь».
О чем они, эти документы? Первый – о придворных чинах – упразднял оранжерею, в которой дворцовский юнец едва ли не в пеленках получал камер-юнкера, а то и камергера. Посему, войдя в возраст и надумав вступить в службу, тотчас прыгал в статские сановники (по табелю о рангах – ступеньки генеральские). Второй – «Вперед никого не производить в чин без предъявления свидетельства одного из университетов о том, что представляемый к производству успешно окончил курс, или, явясь на испытание, заслужил одобрение в своих знаниях». Было от чего ополчиться на Михайло Михайлыча! Едва Сперанский добился указа об «экзамене на чин», как очень скоро «приказчики» организовали против него интригу – обвинили в нарушении государственной секретности (Сперанский, загруженный работой, иногда действительно брал на дом «государевы бумаги»). И главное – в «утечке» секретной информации за рубеж.
В марте 1812 года Сперанский был клеймен тавром изменника. Несколько лет он прожил в провинции под надзором полиции. Все его бумаги были опечатаны, и даже существование этих проектов оказались тайной, известной только отдельным лицам. Кончилась война, и он оказался на государственной службе. Александр I проявил милость: сперва назначил экс – реформатора Пензенским губернатором, потом – генерал- губернатором Восточной Сибири. Это был примирительный жест, но не реабилитация. Вернувшись через десять лет в Петербург, он уже не перечил «приказчикам». Покорно составил и печально знаменитое «Уложение о военных поселениях», принял участие в суде над декабристами.
Дочь писала, что он со слезами на глазах «покушался оставить свою службу». Но не оставил. Год за годом корпел над многотомным «Сводом Законов Российской империи». Николай ему благоволил. В январе 1839 года возвел Сперанского в графское достоинство. Но недолго он был сиятельством: в феврале его не стало.
Грандиозные планы Сперанского, конечно, остались ждать своего времени, ибо они вступали в резкое противоречие с интересами дворянской аристократии. Пожалуй, единственное предложение, которое было принято, так это создание Государственного Совета. Он был создан в 1810 году и просуществовал до Февральской революции 1917 года. Однако и здесь не осуществились проекты Сперанского. Вместо ограничения самодержавия представительным органом – Госдумой, вместо переустройства всего государственного порядка на буржуазный лад, законодательные функции были присвоены Государственному Совету. Однако в большинстве своем император принимал решение в обход Государственного Совета или принимал сторону меньшинства. С течением времени Госсовет стал терять даже свои законодательные функции.
Должен был пройти еще век, чтобы предначертания М.М. Сперанского получили свое воплощение...
Период царствования Александра I, где имели место Отечественная война 1812 г., заграничные походы русской армии и разгром Наполеона, был отличен резким усилением охранительных начал в политике правительства, связанных с именем А.А. Аракчеева. Однако и в это время вопрос о проведении реформ конституционного характера продолжал привлекать внимание Александра I С санкции императора Н.Н.Новосильцевым была подготовлена «Государственная уставная Грамота Российской империи», предусматривавшая ограничение царской власти двухпалатным парламентом-сеймом. Весьма либеральную конституцию получило царство Польское, присоединенное к России по решению Венского конгресса в 1815 году после окончания войны с Наполеоном.
Однако, в конечном счете, все планы Александра I, имевшие своей целью трансформацию Российской империи в конституционную монархию, не были реализованы. Начинаниям царя сочувствовало лишь меньшинство дворян. В основном же «Благородное сословие» оставалось преданным принципам самодержавия и боялось возможных переустройств. В этой ситуации из многочисленных проектов государственных преобразований, обсуждавшихся в правящих кругах при Александре I, получили осуществление (частичное) только те, задачей которых являлось усовершенствование бюрократического аппарата самодержавия. Серьезной реорганизации подверглось, прежде всего, высшее звено государственного аппарата. Прогрессировавшее усложнение общественной жизни настоятельно требовало упорядочения процедуры реализации верховной властью своих функций в сфере государственного управления. Необходим был отлаженный, четко работающий механизм, который позволял бы царю опираться в своих действиях на «коллективный разум» бюрократической элиты, что снизило бы вероятность принятия монархом ошибочных решений. Однако в России к началу XIX в. император фактически пребывал на вершине всей бюрократической пирамиды в одиночестве. Учреждений, систематически помогающих ему в управлении страной и способных хоть в какой-то степени разделять с императором ответственность за результаты работы государственной машины, не существовало. Совет при высочайшем дворе – один из многих сменявших друг друга в XVIII в. по воле обладателей (точнее обладательниц) верховной властью высших совещательных органов имел довольно неопределенный статус, а в павловское царствование собирался весьма редко. Сенат, олицетворяющий самим фактом своего девяностолетнего непрерывного функционирования какой-то порядок на фоне создавшихся и исчезавших чуть ли не с каждой переменной на троне прочих высших инстанций, к концу XVIII в. играл сравнительно второстепенную роль в аппарате власти самодержавия и при Павле I являл собой образ «порабощенного» учреждения, в котором «молчать было тяжко, говорить было бедственно».
Александр I, вступив на престол, почти сразу же ликвидировал потерявший всякое значение Совет при высочайшем дворе. Вместо него 1801г. в качестве высшего законосовещательного учреждения, был образован Государственный Совет (в научной литературе Непременный совет). Постановления Совета должны были утверждаться монархом. Первоначально Государственный Совет действительно занимался обсуждением важнейших правительственных мероприятий. Однако довольно скоро его значение уменьшилось, а Совет сосредоточил свое внимание на рассмотрение различных маловажных и запутанных дел (О дворянском достоинстве, о поземельных тяжбах и т.д.)
Вышеупомянутый план реформ М.М. Сперанского предполагал и коренную реорганизацию Государственного Совета. Он мыслился Сперанским как учреждение «в коем все действия части законодательной, судной и исполнительной в главных их отношениях соединяются и через него восходят к державной власти и от нее изливаются». Хотя программа Сперанского в целом не была реализована, однако, 1 января 1810 г. император подписал Манифест об образовании Государственного Совета на новых началах и законах, детально регламентирующий его устройство и компетенцию. В соответствии с этим актом, хотя вносившиеся в него впоследствии перемены не имели принципиального характера, Государственный Совет действовал вплоть до 1906 г., когда он подвергся основательной реорганизации.
Вразрез с планами Сперанского Государственный Совет сохранял статус высшего законосовещательного органа. В принципе все законопроекты перед их представлением императору должны были обсуждаться в Государственном Совете. Мнение большинства членов Совета не являлось обязательной для царя. Император мог принять по обсуждавшемуся в Государственном Совете вопросу любое решение, которое и вступало в силу.
В 1802 г. был образован еще один государственный орган империи-Комитет министров. Его создание являлось следствием учреждения министерств и возникшей в связи с этим проблемы координации их деятельности. Закон о Комитете министров был утвержден Александром I в 1812 г. и в основном сохранял свою силу вплоть до самой ликвидации Комитета в 1906 г. Во главе Комитета стоял председатель, назначавшийся императором. В первой половине XIX в. эта должность обычно совмещалась с должностью председателя Государственного Совета. Членами Комитета являлись министры и равные им по положению начальники ведомств председатели департаментов Государственного Совета, лица, особо назначенные монархом. В конце 1815 г. функции «доклада и надзора за Комитетом» были поручены Александром I А.А. Аракчееву (с 1816 г. он надзирал и за Государственным Советом), который благодаря этому получил возможность оказывать решающее воздействие на деятельность данного учреждения.
Компетенция Комитета министров отличилась крайним разнообразием. При этом решить проблему координации деятельности министров Комитету не удалось. Министры, подчинявшиеся непосредственно императору, действовали совершенно самостоятельно, не считаясь, друг с другом. Никаких серьезных мер по изменению сложившейся ситуации при Александре принято не было. Одной из крупнейших реформ александровского царствования стало учреждение министерств. Если тенденция к внедрению, а организацию работы центрального звена механизма управления империей принципа единогласия отчетливо обозначились еще в XVIII в., то окончательный отказ от коллежской системы пришелся на период пребывания у власти Александра I.
Манифестом 8 сентября 1802 г. было образовано восемь министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения, юстиции. Коллегии однако, не были ликвидированы. Они вошли в состав соответствующих министерств. Постепенно, в течение первого десятилетия XIX в. большинство коллегий прекратило свое существование и в 1810-1811 гг. с появлением двух законодательных актов «О разделении государственных дел на особые управления» и «Общего учреждения министерств» переход к министерской системе в основном завершился.
Возглавлявшие министерства министры назначались и смещались императором и несли ответственность за свои действия только перед монархом. Министерские посты являлись важнейшими в чиновничьей иерархии Российской империи. Во время личных докладов министров императору решались наиболее существенные вопросы государственной жизни, а иногда, в обход Государственного Совета, дела и законодательного характера. В «своих» отраслях управления министры являлись полновластными хозяевами, обязанными выполнять только царские повеления. Наделенные широкими полномочиями министры могли реагировать на те или иные проблемы в жизни страны гораздо оперативнее, нежели коллегии с их сложным и медлительным «обрядом» решения дел.
Созданная при Александре I система высшего и центрального управления империи, хотя и подверглась в течение XIX в. реорганизации, однако в своей основе оставалась неизменной вплоть до революции 1905-1907 гг. Бюрократический аппарат в результате проведенных преобразований получил более совершенное устройство. Новые законодательные акты гораздо определеннее, чем прежде, регламентировали компетенцию и порядок работы соответствующих учреждений, их отношение друг с другом. Реформы александровского царствования стали важной вехой на пути к дальнейшей рационализации управления.
Процесс рационализации управления сопровождался ростом значения профессиональной бюрократии, верхи которой постепенно в той или иной мере на практике «экспроприировали» прерогативы монарха. Хотя профессиональный уровень еще не был высок, тем не менее, именно с первой четверти XIX в. в России «все специализируется, все становится профессиональным, включая – и это огромное новшество – главное занятие верхов, государственную службу».
Вместе с тем возникшая в результате преобразований начала XIX в.,система высшего и центрального управления империи имела немало недостатков. Так, «сферы влияния» соответствующих бюрократических учреждений - Государственного Совета, Комитета министров, Сената, а также министров не были определены с необходимой точностью.
Неоднократно предпринимавшиеся попытки сделать это не имели никаких результатов, поскольку Александр I осознанно или неосознанно противился изменению сложившейся ситуации, которая позволяла монарху использовать конкуренцию между различными властными структурами для сохранения за собой последнего при решении государственных дел.
Руководя работой государственного аппарата, Александр I не собирался следовать советам екатерининского «Наказа» и ограничивать свою роль в управлении империи лишь «главным надзиранием». Более того, при нем множество дел, которые раньше решались Сенатом, были переданы на рассмотрение монарха. Сам Александр I полагал, что «министрами движет не стремление к общему благу, а желание господствовать». В этом убеждении царь оказывался не одиноким. В русском обществе традиционно было чрезвычайно сильно недоверие к любым посредственным звеньям между монархом и народом, к бюрократии, отношение к которой самых различных социальных слоев в отличие от их отношений к верховной власти, характеризовалось отсутствием всякого паритета. В результате любые планы, ставившие своей целью сколько-нибудь заметное сокращение сферы личного вмешательства царя в работу различных бюрократических инстанций или расширение прав последних, наталкивались на серьезные препятствия.
Ознаменованное либеральными начинаниями императора, попытками превращения России в конституционную монархию, мощным подъемом национального самосознания, в результате победы над Наполеоном и вместе с тем с аракчеевщиной, бессмысленной жесткостью военных поселений, царствование Александра I завершилось в обстановке усиливавшейся реакции, растущего недовольства в стране действиями власти. Члены декабристских организаций, чьи идеи были во многом созвучны либеральным замыслам императора, готовились к ниспровержению существующего строя.
События междуцарствования и 14 декабря не были поворотным пунктом в области внутренней политики. Они лишь закрепили консервативные тенденции последних лет Александра I, прошедших под знаком борьбы с революционным движением в Европе. При этом, конечно, Николай I, коронованный в Москве 22 августа 1826 г., не оставил без внимания итоги 14 декабря. Из политического багажа Александра I и декабристов были отброшены только конституционные проекты.
В системе высших государственных органов особое значение приобретает Собственная Его Императорского Величества Канцелярия (СЕИВК), образовавшаяся в конце XVIII в. и получившая значение высшего органа с 1812 г. Уже 31 января 1826 г. в составе канцелярии были образованы I-ое и II-ое отделения. Первое отделение ведало личным составом чиновников, а второе занималось «кодификацией», т.е. систематизацией и исправлением Законодательства. Позднее, 3 июня того же года, было учреждено III-е отделение – «орган политического сыска и следствия...». Исполнительным органом III-его отделения стал корпус жандармов, образованный 23 апреля 1827г. и преобразованный 1 июня 1836 г. в Отдельный корпус жандармов. Страна была разделена на жандармские округа. Главным начальником Ill-отделения и одновременно начальником корпуса жандармов был назначен личный друг Николая I – А.Х. Бенкендорф, мать которого приехала в Россию из Вюртемберга вместе с матерью Николая I Марией Федоровной и уже в России вышла замуж за рижского генерал-губернатора. С детства А.Х. Бенкендорф был «своим человеком» при дворе. Окончательно указанные должности были слиты в 1839 г. В составе Ш-его отделения было 5 экспедиций: 1-я – секретная, для организации политического сыска; 2-я – по деламраскольников, сектантов, должностным и уголовным преступлениям; 3-я занимались слежкой за иностранцами; 4-я – крестьянскими делами, в т.ч., злоупотреблениями помещиков; 5 – образована для заведования цензурой и периодическими изданиями в 1842 г. Еще ранее, в 1828 г. в составе III-отделения была предусмотрена отдельная должность цензора с помощником, на которых возлагалась театральная цензура. Штатный состав корпуса жандармов в 1850 г. состоял из 210 офицеров и 5149 рядовых. Особенно усилилась деятельность Ш-отделения после революции 1848 г., когда для наблюдения за цензурными органами был создан «Комитет 2 апреля 1848 г.», под председательством Д.П.Батурлина.
Позднее, 26 октября 1828 г. после смерти Марии Федоровны создается IV-отделение СЕИВК для управления благотворительными и женскими учебными заведениями. Временными были V и VI отделения. Накануне реформ государственной деревни было задумано провести опыт в пределах Петербургской губернии, для чего 29 апреля 1836 г., и был учреждено V-отделение во главе с П.Д. Киселевым. После образования Министерства государственных имуществ во главе с тем же Киселевым V отделение до 1866 г. продолжало осуществлять контроль над деятельностью Министерства. VI-отделение, созданное 30 августа 1842 г., подготовило учреждение кавказского наместничества в 1844-1845 гг.
На правах высших учреждений в николаевское время существовали и некоторые комитеты- Сибирский, Кавказский, Комитет западных губерний. Особый секретный комитет 6 декабря 1826 г. и т.д.
Другие высшие органы государства в основном сохраняли структуру начала XIX в. Сенат продолжал терять значение и к 50-годам, по свидетельству современников совсем потерял свое прежнее значение. Синод с 30-х годов превращается в подобие гражданского министерства, с 1835 г. обер-прокурор по делам духовного ведомства должен был присутствовать на заседаниях Государственного Совета и кабинета министров.
Система центральных государственных учреждений (министерств, главных управлений) также не претерпела особых изменений. Были созданы два новых министерства: Министерство двора и уделов (22 августа 1826 г.) и Министерство государственных имуществ.(26 декабря 1837 г.).
Структурные изменения в направлении дальнейшей централизации произошли в Военном и Морском министерствах. В 1827-1828 гг. были объединены должности начальника Главного штаба и военного министра, в 1832 г. был упразднен и аппарат Главного штаба. Одновременно «свита е.и.в. по квартирмейстерской части», состоящая из наиболее квалифицированных офицеров, была объединена с Военно-топографическим депо и корпусом топографов в Департамент Генерального штаба. Военные поселения в 1831 г. были преобразованы в округа пехотных солдат и переданы в 1857 г. в ведение Министерства государственных имуществ. В составе Морского министерства в 1827 г. была упразднена Адмиралтейств- коллегия, главой морского ведомства стал начальник Главного морского штаба, которому подчинялся морской министр.
Главное управление ревизии государственных счетов в 1836 г. было переименовано в Главное управление государственного контроля, а Главное управление путей сообщения с 1832 г., после того как ему была передана из МВД строительная часть, стало называться Главным управлением путей сообщения и публичных зданий (с 1865 г. - Министерство путей сообщения).
Созданный в 1797 г. Капитул императорских орденов был включен в 1842 г. в состав Министерства двора. По инициативе фабрикантов и купцов в Министерстве финансов при департаменте мануфактур и внутренней торговли в 1828 г. учрежден Мануфактурный Совет, а в 1829 г. Коммерческий совет.
Во второй половине 30-х гг. установился определенный порядок докладов министров Николаю I. Министр двора имел ежедневный доклад. Раз в неделю докладывали шеф Ш-отделения А.Х. Бенкендорф, командующий Главною квартирою В.Ф. Адлерберг, председатель Государственного Совета Н.Н. Новосильцев, руководители военного и морского ведомств - А.И. Чернышев и А.С. Меньшиков.
Еще один факт, на который необходимо обратить внимание, говоря о царствовании Николая I. Среди его ближайшего окружения – придворных чинов, «императорской главой квартиры», «государственной свиты», высшей бюрократии было много представителей немецкого, прежде всего «остзейского» дворянства. По данным известного ученого-исследователя российской государственности Н.Л. Ерошкина, среди высшей бюрократии и окружения Николая I немецкий элемент достигал иногда 30 %.
С возникновением в начале XIX в. министерств стали возникать конфликты с органами местной власти, созданными еще во время губернской реформы Екатерины И. В частности, встал вопрос о статусе генерал - губернатора (наместника). В «Комитете 6 декабря» (на заседании 7 мая 1827 г.) окончательно возобладал принцип централизации губернского управления. Должность генерал-губернатора (наместника), в отличие от «учреждения о губерниях» 1775 г., стала иметь не ординарный, а экстраординарный характер и учреждалась в основном в национальных и пограничных районах. В разное время генерал-губернаторства существовали в Прибалтике, Финляндии, Юго-Западном крае (Литве, Белоруссии), Оренбургском крае, Западной и Восточной Сибири, Санкт-Петербурге и Москве. В Польше и на Кавказе сложились наместничества. Должность генерал-губернатора имела политическую подоплеку. В общей инструкции генерал-губернаторам, изданной в 1853г., говорилось, что генерал-губернатор объявляется «блюстителем неприкосновенности верховных прав самодержавия». Генерал-губернаторы, также как и министры, имели право непосредственного доклада императору.
В это же время шел процесс наступления на автономии окраин. После подавления польского восстания 1830-1831 гг. вместо конституции на территории Царства Польского был введен Органический статус 1832 г. с целью постепенной инкорпорации Польши в состав империи.
Было образовано особое наместничество, указом от 23 марта 1832 г. наместником был назначен И.Ф.Паскевич, обладавший диктаторскими полномочиями (наместничество существовало и после смерти Паскевича 1856 г.до 1874 г., затем было образовано Варшавское генерал-губер-наторство, а Польша, стала официально именоваться Привисленским краем). В 1837 г. воевода были преобразованы в губернии. Для текущего управления в 1841г. был учрежден Государственный Совет. Делопроизводство было переведено на русский язык. Были изменены уголовный и гражданский кодексы, для управления судебной частью в Варшаве два департамента Правительствующего Сената. Устройство учебной части было возложено на Министерство народного просвещения. В 1839 г. в Варшаве был учрежден Варшавский учебный округ, в гимназиях вводились русские программы, русский язык стал обязательным в школах. После закрытия 19 ноября 1831 г. Варшавского университета (открыт при Александре I в 1816 г., он вновь восстановлен как Главная школа в 1862 г. и как университет в 1869 г.), а в мае 1832 г. Виленского университета польская молодежь могла получать высшее образование в открытом в 1832 г. Университете Св. Владимира в Киеве, а также на специальных отделениях университетов в Петербурге и Москве. С широким национально-освободительным движением николаевское правительство столкнулось и на Кавказе, где в конце 30-х начале 40-х гг. война с горцами вступила в решающую фазу. В соответствии с «Учреждением 1840 г. управления Закавказским краем», вся территория за исключением Абхазии, Мингрелии, Сванети, где номинально до 1957-1964 гг. оставались местные правители, была разделена на две части: грузино-имеретинскую губернию, включая армянскую, аджаро-белоканскую, ахалцихскую области, и Гурию с главным городом Тифлисом и Каспийскую область с центром в г. Шемахе. Во главе этого образования стоял главноуправляющий краем с правами генерал-губернатора. Распоряжение «учреждения » на территории края привело к восстаниям уже в 1844 г. В качестве наместника и главнокомандующего был назначен М.С. Воронцов, новороссийский и бессарабский генерал-губернатор (Наместничество на Кавказе просуществовало до 1881 г. и вновь было восстановлено в феврале 1905 г.).
В 1845 г. был создан Закавказский учебный округ, в т. ч. гимназии в Тифлисе и Кутаиси, с преподаванием вместо латинского и греческого, в основном, местных языков. В 1859 г., уже после смерти Николая I, Закавказский край был разделен на 5 губерний: Тифлисскую, Кутаисскую, Шемахинскую, Эриванскую и Дербентскую.
В Бессарабии, присоединенной к России в 1812 г., в 1818 была ликвидирована автономия в управлении, делопроизводство переведено на русский язык. Бессарабия стала частью Новороссийского генерал-губернаторства. Из национальных окраин России только Великое княжество Финляндское (в составе России с 1809 г.), где права генерал-губернатора были ограничены, пользовалось известной автономией.
В этот период произошли и в местном управлении. Изданный 3 июня 1837 г. «Наказ губернаторам» и новое учреждение губернских правлений 2 сентября 1845 г. уточнили структуру и функции местных органов власти вплоть до реформы местного управления 1864 г.
В губерниях, управляемый на обычном положении, губернатор в соответствии с наказом 1837 г. был «хозяином своей губернии», одновременно представляя высшую власть, интересы казны, возглавлял полицию и в то же время выполнял функцию администратора и наблюдая за правосудием. Губернская власть была лишь исполнительницей законов и предписаний высших органов власти без права действовать самостоятельно. Судебная власть зависела от власти административной. Губернское правление превратилось в исполнительную канцелярию при губернаторе. Губернаторы были и там, где существовало генерал -губернаторское правление. По положению 1837 г. уезды были разделены на станы. Во главе со становыми приставами из местных помещиков. Бюрократизация местного управления отвечала задачам большого согласования его с центральными органами.
Городское самоуправление, учрежденное по жалованной грамоте городам 1785 г., влачило жалкое существование. Однако правительство объясняло это не бесправием городских дум, а недостаточностью опеки и неучастием в самоуправлении дворян. Попытки усовершенствования городского самоуправления были связаны с деятельностью Н. А. Милютина, известного впоследствии деятеля реформы 1861 г., брата публициста Владимира и будущего военного министра Дмитрия. В 1842-1846 гг. он разработал новое городское положение для С- Петербурга, которое было обнародовано в 1846 г. В соответствии с ним Шестигласная дума заменена Распорядительной думой, состоящей из 12 выборных – по 3 человека от двух последних категорий выборщиков- мещан и ремесленников. Для контроля в состав думы был введен «член короны». При избрании Общей думы право голосования было урезано по сравнению с 1785 г. введением имущественного ценза, так что число выборщиков сократилось до 1,2 % от общего числа городского населения. Надо отметить, что Н.А.Милютин был известен своими антикрепостническими взглядами, имел «красную репутацию», но городское положение для Петербурга 1846 г. не было радикальным, компетенция органов самоуправления была ограниченной; несмотря на появление в думе дворян, городским головой на практике по-прежнему избирался представитель купечества.
Исследователи много пишут о мыслях Николая I, а именно об отмене крепостного права, о том, что его реформаторские начинания ярко выразились в деятельности 9 секретных комитетов, особенно «Комитета 6 декабря» 1826 г. На заседании этого комитета речь шла об ограничении крепостного права. В 1829 г. в особом комитете обсуждался вопрос о запрещении продажи крестьян без земли. В комитете 1835 г. ведущую роль играл П.Д. Киселев, один из наиболее способных николаевских администраторов, которого Николай I в 1836 г. назвал своим «начальником штаба по крестьянской части». В результате деятельности этого комитета было решено начать реформу с преобразования государственной деревни в связи с чем было образовано сначала V-отделение СЕИВК, а затем и Министерство государственных имуществ.
Комитет 1839-1842 гг. рассмотрел предложенные П.Д. Киселевым принципы реформы помещичьей деревни, причем намечалось «фактически программа освобождения крестьян с землей».Но под давлением бюрократии и высшего дворянства Николай I был вынужден отступить, и дело ограничилось изданием малозначащего указа от 2 апреля 1842 г. об обязанных крестьянах, в разряд которых по желанию помещиков было переведено 27173 крестьянина.
В 1846 г. был образован комитет для обсуждения записки Л.А.Перовского «Об уничтожении крепостного права в России», результатом которого был указ от 8 ноября 1848 г. о праве крестьян выкупаться во время продажи помещичьих имений с торгов независимо от желания помещиков. Указ встревожил помещиков и под влиянием новой волны европейских революций 1848 г. был сведен на нет поправкой 1849 г. Выкуп крестьян указом от 19 июля 1849г. был поставлен в зависимость от воли помещика.
Более решительные меры предпринимались на территории Правобережной Украины, или, как она тогда называлась, в Юго-Западном крае (Киевской, Волынской, Подольской губерниях). После подавления польского восстания 1830-1831 гг. при генерале-губернаторе Д.Т. Бибикове здесь под давлением администрации были приняты к лету 1847 г. так называемые инвентарии, которые ограничивали повинности украинских крестьян по отношению к помещикам-полякам. Аналогичные меры были приняты в Северо-Западном крае (Виленской, Ковенской, Гродненской губерниях), но до конца так и не были доведены. Всего в период 1826-1848 гг. было издано более ста мелких законов, которые «изрешетили и расшатали устои крепостной жизни». Продолжал действовать и раньше изданный Закон о вольных хлебопашцах 1803 г., конфисковывались имения помещиков за жестокое обращение с крестьянами и т.д. Вместе с тем, в речи на приеме столичного дворянства 21 марта 1848 г., Николай I заверил дворянство в незыблемости крепостного права.
Одним из главных направлений своей государственной деятельности Николай I считал издание Свода Законов. 31 января 1826 г., как уже говорилось выше, для кодификации было образовано П-отделение СЕИВК, которое возглавил профессор М.А. Балугьянский, хотя фактически вся основная работа проводилась М.М. Сперанским. К 1830 г. было издано 1-е полное собрание Законов в 45 томах (40 томов законов, 5 томов указателей), включившее 30920 законодательных актов от Соборного уложения 1649 г. до манифеста 12 декабря 1825 гг. Это издание вышло тиражом более 6000 экземпляров. Одновременно началось печатание 2-го Полного собрания Законов, включающего текущие законодательные акты (оно было доведено в 55 томе до 28 февраля 1881 г., после чего началось печатание 3-собрание/).
Одновременно в 1882 г. был издан в 15-томах действующий «Свод законов Российской империи», которым было предписано руководствоваться на практике, он включил отредактированные законодательные акты, расположенные в тематическом порядке. В первый том были включены «Основные законы Российской империи», законы о высших и центральных государственных учреждениях. Первая статья «Основных законов» гласила: «Император Российский есть монарх самодержавный и неограниченный». Свод Законов был рассмотрен на заседании Государственного Совета 10 января 1833 г., и введен в действие с 1 января 1835 г. Позднее, 3 января 1836г., были опубликованы выработанные Государственным Советом правила о применении Свода Законов.
Одновременно II -отделением были подготовлены «Свод военных постановлений», изданный в 1838 г. и ряд местных «Сводов», в том числе для Финляндии и Остзейских губерний (Курляндии, Лифляндии, Эстляндии). Наконец 15 августа 1845 г. Николай I утвердил Свод Законов под названием «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных».
Сословная политика Николая I в отношении дворянства характеризовалась стремлением поднять статус дворянства, поднимая одновременно престиж государственной службы. Для чего в развитие идей «Комитета 6 декабря» в 1845 г. появилось два указа. Один из них в целях сохранения родовой собственности аристократических родов позволили вводить майораты, т.е. заповедные имения. Указ от 11 июня 1845 г. повышал чины, необходимых для получения личного и потомственного дворянства. Личное дворянство стали давать на гражданской службе, на военной, лицам в звании майор, т.е. первый штабс-офицерский чин,). До 30 октября 1826 г. потомственное дворянство во всех без исключения случаях давало пожалование в кавалеры ордена. С этого момента купцы стали получать лишь личное дворянство (до 1822 г.) С июля 1845 награждение чиновников тремя степенями ордена. Св. Анны стало также давать только личное дворянство и.т.д. Отметим, что в то время «личное дворянство» в обществе даже не рассматривалось как настоящее дворянство.
С целью ограничить получение дворянского звания и одновременно распространить ряд привилегий на купцов, чиновников, детей личных дворян и священников манифестом от 10 апреля 1832 г. было введено личное и потомственное почетное гражданство. Присвоение такого звания давало минимум личных прав, в т.ч. освобождало от подушного оклада. Потомственное почетное присваивалось детям личных дворян, детям священников, имевших образовательный ценз, купцам 1-й гильдии (после 10 лет пребывания в ней), купцам 2-й гильдии (после 20-лет), купцам, получившим чин или орден, а также ученым и художникам, имевшим степень и т.д. Почетные граждане приобретали право на титул «ваше благородие».
Реакционно-охранительный курс наиболее ярко проявлялся в области просвещения, цензуры, религии. В 1828 г. была проведена реформа средних учебных заведений, в 1835 г. вводится новый университетский устав, ограничивающий автономию университетов. В 1837 г. было предписано студентам ношение форменной одежды, включая шпагу. Историк М.П. Погодин в опубликованных в 1827 г. «Исторических афоризмах» создает теоретическую базу теории официальной народности. В своей первой профессорской лекции в 1834 г.. отмечает, что русские благоденствуют в отличие от западных и южных славян, благодаря тому, что сохранили в три элемента триады- самодержавие, православие, народность. В 1834 г. она была распространена циркуляром по Министерству народного просвеще просвещения министром С.С. Уваровым и стала известна как дворянская триада, или теория официальной народности.