Понятие правотворчества и его роль в развитии общественных отношений

Среди многообразия правовых явлений, охватываемых понятием «правовая система»[938][1], правотворчество занимает одно из центральных мест. От того, в какой мере действующие нормы права – от закона до инструкции – выражают потребности и интересы общества, эффективно воздействуют на поведение людей, зависит и достижение целей – непосредственных и отдаленных, на которые направлены нормы. Вот почему нормотворческая деятельность всегда образует начальный этап процесса правового регулирования, к которому относятся также правореализация и правоприменение.

В буквальном смысле слова правотворчество – это процесс создания (творения) правовых норм, получающих закрепление в издаваемых управомоченными на то органами законах и подзаконных нормативных актах. Поэтому закономерно, что вопросы правотворчества постоянно находятся в поле зрения юристов-ученых и практиков, специалистов в области теории и социологии права, а также отдельных юридических дисциплин. Эта проблема постоянно волнует юристов не только России, но и других стран ближнего и дальнего зарубежья. Весьма объемна и разнообразна посвященная этим вопросам специальная литература.

Определения правотворчества многочисленны. Однако их можно свести к двум основным позициям. По мнению одних авторов, правотворчество представляет собой юридически оформленную особую форму или вид деятельности по установлению и закреплению воли господствующего класса (всего народа) в нормативных правовых

§ 1. Понятие правотворчества и его роль в развитии общественных отношений 567

актах, а также по изменению и отмене правовых актов[939][2]. Другая точка зрения трактует правотворчество более широко. Под правотворчеством понимается направленная на достижение целей развития общества организационно оформленная деятельность государства по выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений и созданию в соответствии с выявленными потребностями новых правовых норм, замене и отмене действующих[940][3].

Основное различие между приведенными определениями состоит в следующем. В первом случае понятие правотворчества связывается прежде всего с процедурно-процессуальной деятельностью различных государственных органов. В основу второго определения положена социально-юридическая трактовка правотворчества, которая охватывает весь процесс создания правовой нормы, начиная с зарождения идеи о ней в связи с выявлением потребности в правовой регламентации соответствующих общественных отношений и кончая ее принятием и введением в действие; при этом сам процесс правотворчества распадается на два этапа. Первый предшествует началу официальной работы над законопроектом по инициативе самого правотворческого органа либо субъекта правотворческой инициативы. Второй включает период официальной работы над проектом субъекта правотворческой инициативы, самого правотворческого органа либо, согласно утвержденному им плану, соответствующего государственного, научного учреждения или общественного объединения.

Существенное различие между этапами правотворчества состоит в том, что для первого из них характерно наличие множества предварительных вариантов «решений», которые принимаются (с той или иной степенью научной обоснованности) всеми участниками создания будущей нормы, хотя ни одно из них не имеет окончательного, нормо-устанавливающего значения. Предварительные «решения» выносят субъекты правотворчества и на проектном этапе. При этом, однако, ключевая роль в процессе создания будущей правовой нормы принадлежит соответствующему правотворческому органу, который выступает стороной в большинстве складывающихся в ходе правотворчества отношений и который в конечном счете только и имеет право принятия окончательного нормотворческого решения.

568 Глава XX Правотворчество

Правотворчество относится к числу юридических категорий, имеющих в равной мере научное и практическое значение. Его надлежащая организация – необходимое условие качества и эффективности результатов правотворчества – законов и подзаконных актов.

Оптимальная характеристика всякого объекта включает нужное соотношение его количественных и качественных показателей. В равной мере это справедливо и применительно к системе законодательства. Между тем в течение ряда десятилетий, когда идея о безусловном соответствии воле народа любого принятого правового акта считалась аксиоматической, вопрос о качестве законов, да и об их необходимом количестве, если и обсуждался, то преимущественно как проблема прикладного порядка. Чаще всего он сводился к вопросам законодательной техники, понимаемой в узком смысле этого слова.

Качество нормативного правового акта – понятие прежде всего юридическое. Однако, учитывая неразрывную связь законодательной стратегии с реализацией политических решений, которые должны базироваться в свою очередь на познании социально-экономических процессов, термин «качество нормативных правовых актов» необходимо трактовать также под углом зрения его политических и социальных характеристик. Таким образом, пути повышения качества законов и подзаконных актов находятся во всех трех плоскостях – социальной, политической и юридической.

Всякий закон является средством регуляции и саморегуляции процессов, происходящих в обществе. Вот почему по мере возрастания масштабности анализируемых явлений – от качественных показателей нормативного предписания к качеству законов и подзаконных актов и в конечном счете всей системы законодательства – все более значимым для эффективности правовой регламентации становится учет в процессе правотворчества наряду с правовыми и политическими параметрами также социальных предпосылок качества нормативных правовых актов.

В идеале перед законодателем в процессе правотворчества всегда стоит задача максимально точного отражения в нормативных правовых предписаниях явлений общественной жизни и правильного реагирования на возникающие проблемные ситуации. Следовательно, социальная характеристика качества законов и подзаконных актов неизбежно охватывает два момента. Во-первых, степень адекватности отражения в нормативном правовом акте происходящих в обществе процессов. Во-вторых, точность проецирования этих процессов на будущее, прогнозирования возможных путей развития общества и неразрывно связанного с этим выбора оптимальных путей их видоизменения в желательном направлении при помощи права.

§ 1 Понятие правотворчества и его роль в развитии общественных отношений 569

Наиболее ущербны по причине несоблюдения первого из названных требований социальные характеристики качества декларативных нормативных правовых актов, в первую очередь законов. Ими, как известно, не одно десятилетие изобиловало советское законодательство. К сожалению, и ныне их число не только не сократилось, но даже возросло. Специфика всех декларативных законов и норм с правовой точки зрения состоит в том, что они не снабжены механизмом их реализации. Более того, значительная часть декларативных норм вообще не обладает регулятивными свойствами, поскольку они представляют собой лишь переложенные на язык закона политические лозунги и программы. Наряду с «нормами-целями», другая часть декларативных норм провозглашает закрепление за гражданами и организациями больше прав и возможностей, чем политическая, экономическая и социальная действительность страны может в данный период представить и гарантировать. Примером может служить попытка внедрения в практику уголовного судопроизводства рассмотрения дел с участием присяжных заседателей, не соответствующая ни современному состоянию криминогенной обстановки в обществе, ни экономическим возможностям страны.

В целом оценка действующего законодательства едва ли может быть положительной по линии как качественных, так и количественных показателей. Прежде всего постановка «на поток» законоподготовительных работ, когда из месяца в месяц количество принимаемых законов исчисляется десятками, не может не сказаться на их качестве, которое ныне в целом ниже того, что имело место в доперестроечный период. Явно недостаточно внимания уделяется обеспечению внутренней согласованности, беспробельности и научной обоснованности принимаемых нормативных правовых актов. Это относится как к законам в собственном смысле слова, так в еще большей степени к подзаконным актам, которые нередко расходятся даже с положениями Конституции РФ. Еще менее качественны законы и иные нормативные акты, принимаемые на уровне субъектов РФ. Заметно отстают темпы «расчистки» действующего законодательства и его приведения в соответствие с новыми законами.

В перспективе все это чревато дальнейшим снижением эффективности нарастающей волны законов и подзаконных актов, тем более что их изобилие делает затруднительным усвоение содержащихся в них новелл не только для граждан и должностных лиц, но и для профессионалов-юристов. И это тогда, когда целый ряд подотраслей и институтов законодательства, по существу, еще не выстроен. В этих условиях неизмеримо возрастает роль юридической науки в деле оптимизации

570 Глава XX. Правотворчество

правотворчества и повышения качества его результата – федеральных и региональных законов и подзаконных актов.

Виды правотворчества

Правотворческая деятельность может подразделяться на виды по двум важнейшим основаниям: 1) по субъектам (органам) правотворчества и 2) по содержанию издаваемых каждым органом правотворчества нормативных правовых актов.

По субъектам (органам)правотворчество осуществляется в трех основных формах: принятие нормативных актов органами государства, принятие нормативных актов непосредственно народом путем референдума; заключение соглашений, содержащих нормы права (между государственными органами и общественными объединениями, между работниками и работодателями и т.д.).

Принятие нормативных актов органами государства.В Российской Федерации именно в этой форме чаще всего осуществляется правотворчество. Правом принятия нормативных правовых актов обладают Федеральное Собрание и его обе палаты (Государственная Дума и Совет Федерации), Президент РФ, Правительство РФ, государственные комитеты, ведомства и министерства РФ.

На региональном уровне правотворческими правомочиями обладают законодательные (представительные) органы республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также органы местного самоуправления – районные, городское, районные в городах, поселковые и сельские. Правотворческую деятельность вправе также осуществлять президенты, правительства, министерства, государственные комитеты и ведомства субъектов РФ, главы администраций соответствующих национально-государственных и административно-территориальных образований.

Полномочия на издание нормативных актов каждого государственного органа определяются Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ и иными законами в зависимости от места, занимаемого каждым из них в системе органов России.

Федеральные законы принимаются Государственной Думой, одобряются Советом Федерации, подписываются и обнародуются Президентом РФ. Государственная Дума и Совет Федерации принимают также постановления по вопросам, отнесенным к их ведению Конституцией РФ.

Законы и постановления издаются как по вопросам, отнесенным Конституцией к исключительному ведению федеральных органов го-

§ 2. Виды правотворчества 571

сударственной власти, так и по вопросам совместного ведения Федерации и входящих в нее субъектов. Процедура принятия нормативных актов определяется Конституцией РФ и Регламентом палат Федерального Собрания.

Президент РФ как глава государства издает на основе Конституции и федеральных законов указы. Указы Президента РФ могут быть не только нормативного, но и оперативного характера (указы о награждении, о присвоении чинов и званий и др.). Правительство РФ является органом исполнительной власти и правомочно решать вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Федерации, если они не входят согласно Конституции и федеральным законам в компетенцию парламента и Президента РФ. Акты нормативного характера Правительство РФ издает в форме постановлений, а акты оперативного характера – в форме распоряжений.

Министерства, государственные комитеты, ведомства являются центральными органами государственного управления. Их полномочия в области руководства порученными им сферами управления, в том числе осуществляемые в форме издания нормативных актов, определены законами, указами Президента и Правительства. Чаще всего министерства издают нормативные акты в форме инструкций, а государственные комитеты – постановлений.

В соответствии с законами органы местного самоуправления обеспечивают путем издания нормативных актов самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения.

Особым видом правотворческих полномочий обладают администрации объединений, предприятий, учреждений. Они вправе издавать локальные нормативные акты, регулирующие отношения внутреннего порядка. Примером нормативного акта такого рода могут служить правила внутреннего трудового распорядка.

Референдум как вид правотворчества.Согласно ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в стране является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть не только через органы государственной власти и органы местного самоуправления, но и непосредственно. Высшим непосредственным выражением власти народа являются свободные выборы и референдум, в ходе которого устанавливаются правовые нормы.

В отличие от всенародных обсуждений законопроектов, которые широко практиковались в СССР и которые могут носить только рекомендательный характер, в Российской Федерации допускается проведение лишь референдума. По Закону от 10 октября 1995 г. «О референдуме Российской Федерации» решение, принятое на референдуме, яв-

572 Глава XX. Правотворчество

ляется общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Оно может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме РФ. Аналогичное правило действует согласно Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в отношении решений, принятых на местном референдуме.

Опыт проведения референдумов в нашей стране и за рубежом выявил не только их достоинства, но и недостатки. Главный из них – узкая запрограммированность возможных ответов. Участник референдума может либо согласиться с предложенным на его рассмотрение решением, ответив «да», либо отклонить его, сказав «нет». Гражданин не может в ходе референдума предложить иное представляющееся ему оптимальным решение либо обусловить свой ответ какими-либо оговорками. Между тем именно активности в выражении своих потребностей, интересов и оригинальных точек зрения на проблему ждет законодатель от населения в ходе всенародного обсуждения. В этом и состоит главная общественная ценность последнего.

Еще один недостаток института референдума состоит в том, что достоверность различных референдумов не может быть одинаковой. Она достаточно высока в случаях, когда гражданам предлагается выразить свое суждение по одному конкретному вопросу (либо выбрать один из нескольких ответов), например, нужно ли отменить полностью смертную казнь либо не стоит и т.п. Значительно ниже достоверность референдумов, когда опрос населения проводится по абстрактным политическим либо организационным вопросам, например, о компетенции того или иного государственного органа и т.п. Кроме того, проводимые за рубежом социологические исследования свидетельствуют, что число голосующих резко возрастает в тех случаях, когда выносимый на референдум вопрос в той или иной мере задевает лично гражданина или несет ему непосредственную выгоду (или ущерб). Выявлен в ходе социологических исследований и круг проблем, особо чувствительных к влиянию пропаганды. В первую очередь к ним относятся все абстрактные опросы, прежде всего референдумы о реформе конституции.

Помочь гражданину заранее определить приоритет своих интересов, а законодателю – выявить истинное мнение народа способна комбинация референдумов и всенародных обсуждений, проводимых по одним и тем же вопросам. В свое время такое предложение было высказано В.Ф. Котоком[941][4]. Ныне эта научная идея воспринята законо-

§ 2. Виды правотворчества 573

дателем. Согласно Закону «О референдуме Российской Федерации» центральная комиссия референдума РФ обеспечивает не позже чем за 45 дней до дня проведения референдума опубликование в целях всенародного обсуждения текста законопроекта, вынесенного на референдум, и текста действующего Закона, который предлагается отменить или изменить.

Заключение соглашений, содержащих нормы права.В советский период активно практиковалось издание совместных нормативных правовых актов государственными органами и общественными объединениями. Ныне на место совместных актов пришло заключение разного рода соглашений, содержащих нормативные предписания. Такого рода соглашения чаще всего заключаются для регулирования трудовых отношений. Наиболее характерный пример – коллективные договоры, которые могут быть заключены между работодателем и работниками для регулирования трудовых, социально-экономических и профессиональных отношений на предприятиях, в учреждениях, организациях. Коллективный договор заключается на предприятиях, в их структурных единицах, наделенных правами юридического лица, независимо от формы собственности, ведомственной принадлежности и численности работников.

Наряду с коллективными договорами законом предусматривается в зависимости от сферы регулируемых социально-трудовых отношений заключение следующих видов соглашений: генерального, региональных, отраслевых (межотраслевых) тарифных, территориальных и других. Генеральное соглашение устанавливает общие принципы регулирования социально-трудовых отношений на федеральном уровне. Участниками его могут выступать общероссийские объединения профсоюзов и работодателей, а также Правительство РФ. Региональные соглашения устанавливают общие принципы регулирования социально-трудовых отношений на уровне субъекта РФ. Отраслевое (межотраслевое) тарифное соглашение устанавливает виды оплаты и другие условия труда, а также социальные гарантии и льготы для работников отрасли (отраслей).

По содержаниюиздаваемые органами правотворчества нормативные правовые акты подразделяются прежде всего на законы и подзаконные акты. Закон– это нормативный правовой акт, принятый в особом порядке органами законодательной власти, регулирующий важнейшие общественные отношения и обладающий высшей юридической силой. Вое остальные действующие в стране нормативные правовые акты являются подзаконными. Подзаконный нормативный правовой акт– это акт, изданный в соответствии с законом и ему не противоречащий.

574 Глава XX. Правотворчество

Законы подразделяются на федеральные и законы субъектов РФ. В свою очередь среди федеральных законов особое место занимают федеральные конституционные законы и законы о поправках в Конституцию РФ.И те и другие принимаются в особом порядке. При этом федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам и, следовательно, подчинены последним (ч. 3 ст. 76 Конституции РФ). Конституцией РФ провозглашено, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ (ст. 56, 65, 66, 70, 76, 84, 87, 103 и др.).

Верховенство законов – одно из необходимых условий существования правового государства, каким Россия объявлена в ст. 1 Конституции 1993 г. Для соблюдения этого требования необходимо, однако, четкое закрепление круга вопросов, которые должны регламентироваться только законами, а не подзаконными актами, включая указы Президента РФ. Попытка законодательного урегулирования этого вопроса была предпринята в ходе подготовки проекта Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», прошедшего несколько лет назад первое чтение в Государственной Думе, но не принятого до сих пор. Предлагается регулировать только законами:

основные права, свободы и обязанности человека и гражданина, способы их охраны, юридическую ответственность и иные меры принуждения по отношению к гражданам;

общие вопросы федеративных отношении в РФ;

порядок выборов Президента РФ и Государственной Думы, формирования Совета Федерации, их правовой статус;

основные принципы организации, формирования и деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти;

порядок ратификации и денонсации международных договоров РФ;

правовые основы экономического, социального и экологического развития России;

правовое положение партий и иных общественных объединений;

правовой статус СМИ;

порядок формирования и расходования федерального бюджета;

федеральные налоги и сборы;

общие вопросы национальной безопасности РФ;

порядок введения чрезвычайного и военного положения;

уголовную ответственность и уголовный процесс, порядок исполнения уголовных наказаний;

судоустройство, прокурорский надзор, положение об адвокатуре.

§ 2. Виды правотворчества 575

Все другие (кроме законов) нормативные правовые акты должны приниматься в соответствии с законами и в рамках полномочий издавшего их органа. Указы Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Подзаконными являются, разумеется и постановления Правительства РФ. Они должны соответствовать не только федеральным законам, но и указам Президента РФ.

Особым видом правотворчества является систематизация нормативных правовых актов,т.е. приведение их в упорядоченную совокупность, систему. Необходимость в проведении такого рода работ обусловлена как множественностью актов, издающихся правотворческими органами, так и быстрыми изменениями, которым в современных условиях подвержена система законодательства.

Основными видами систематизации являются: учет нормативных правовых актов, их инкорпорация, консолидация и кодификация. Основной задачей учетаявляется сбор и поддержание нормативных актов в состоянии, позволяющем оперативно находить нужную правовую информацию. Учет нормативных правовых актов осуществляется как на бумажных (карточки), так и на машиночитаемых носителях.

Систематизация нормативных правовых актов в форме инкорпорациивыражается в подготовке и издании разного рода сборников (собраний) таких актов. Такие собрания могут быть официальными, официозными и неофициальными.Собрание признается официальным, если правотворческий орган сам подготовил и издал либо утвердил собрание, подготовленное другим органом. Разновидностью систематического официального собрания законодательства является свод законов – инкорпорированное издание нормативных актов высших органов законодательной и исполнительной власти. Официозным считаются собрания, которые готовятся по поручению правотворческого органа, например министерством юстиции, но издаются без его официального одобрения. Неофициальные сборники издаются по собственной инициативе издательствами и научными учреждениями.

Консолидациейназывается такой вид систематизации, когда множество нормативных актов сводится в один укрупненный акт, полностью заменяющий вошедшие в него акты.

В отличие от консолидации кодификацияпредполагает коренную переработку действующего законодательства путем подготовки и принятия нового кодификационного акта (основ законодательства, кодекса, устава, положения и т.д.). Кодификация осуществляется только в официальном порядке уполномоченными на то государственными органами. В СССР процесс правового регулирования общественных отношений в той или иной сфере начинался обычно с принятия такого

576 Глава XX. Правотворчество

вида кодификационного акта, как Основы законодательства.На базе Основразрабатывались республиканские кодексы.

В Российской Федерации Основы как вид кодификационного акта сохранились по вопросам, отнесенным к совместному ведению Федерации и ее субъектов (культура, нотариат, здравоохранение и др.).

Кодекс– кодификационный сводный крупный акт, детально регулирующий определенную область (сферу) общественных отношений. В виде общего правила нормы кодекса достаточно детально регулируют соответствующие отношения, что делает подчас излишним их конкретизацию в других законах и подзаконных актах.

К числу кодификационных актов относятся также уставы и положения. Устав– это кодификационный акт, регулирующий ту или иную сферу деятельности, например в области транспорта. Положение– это нормативный правовой акт, подробно регламентирующий какую-либо группу вопросов, касающихся статуса либо организации деятельности отдельных субъектов права (государственных органов, учреждений, организаций).