Формы демократии. Референдум как одна из форм демократии

Под формами демократии понимаются исторически сложившиеся способы или средства выявления и выражения воли и интересов различных слоев общества.

В зависимости от того, каким путем – прямым или косвенным – выражаются эта воля и интересы общества и народа, различают две разновидности форм демократии. Это – формы представительной де-

302 Глава X. Государство, право и демократия

мократии(выборные органы государственной власти, выборные партийные и общественные органы), с помощью которых народ осуществляет власть через своих представителей, и формы непосредственной демократии(референдум, плебисцит, собрания, сельские сходы и пр.), с помощью которых основные вопросы государственной и общественной жизни народом решаются непосредственно[456][1].

Политическая теория и практика разных стран знает широкий набор самых различных форм представительной и непосредственной демократии. Одним из них в научной литературе и публицистике уделяется значительное внимание. Особенно когда речь идет о выборах в высшие и местные органы государственной власти и управления, а также о подотчетности и сменяемости должностных лиц.

Другим формам и институтам демократии уделяется гораздо меньшее внимание. Например, все или почти все авторы, исследующие проблемы демократии, традиционно и довольно много говорят и пишут о свободе слова, печати, ассоциаций, свободе доступа к информации и т.д. Но в то же время они полностью или почти полностью упускают из поля зрения такие немаловажные демократические институты, как право быть свободным от «всяких ассоциаций», право быть свободным от политических и иных речей и др.[457][2] Подобные права и свободы приобретают особый смысл и значение в таких странах, как Россия и страны Восточной Европы, в условиях усиленной политизации общества, повсеместного создания самых разношерстных, нередко создающихся ради самих себя ассоциаций, в условиях бесконечно произносимых на всех уровнях государственной и общественной жизни в подавляющем большинстве своем пустых и бесплодных речей.

В научной литературе и публицистике много пишут о формах представительной демократии. Но очень мало уделяется внимания раскрытию таких форм непосредственной демократии, как петиции, собрания, сходы, всенародные опросы, референдумы и др. Не претендуя на полный охват всех этих форм, остановимся в качестве примера на рассмотрении правового аспекта референдума в системе западной демократии. Этот вопрос приобретает особую значимость для России в связи с принятием законов и проведением первых референдумов на различных уровнях: на уровне Федерации, субъектов Федерации, а также на местном уровне.

§ 3. Формы демократии. Референдум как одна из форм демократии 303

Референдум в рамках западной демократии является далеко не новой формой непосредственного участия населения в решении глобальных вопросов, а также в разрешении территориальных и иных внутригосударственных и межгосударственных проблем. В специальной юридической литературе принято считать датой проведения первого в истории человечества референдума 1439 г., а его «родиной» – Швейцарию. В последующие годы и столетия, вплоть до настоящего времени, в этой стране на разных уровнях было проведено множество референдумов, из которых более ста только по конституционным вопросам[458][3].

Референдумы неоднократно проводились во Франции, Италии, Дании, Норвегии, Ирландии, Бразилии, Уругвае и ряде других стран. Среди наиболее известных референдумов, имевших место перед началом Первой мировой войны и привлекших к себе внимание международной общественности, можно назвать референдум 1905 г. в Норвегии. Особенность этого референдума заключалась, во-первых, в том, что с его помощью решался важный вопрос о дальнейшем пребывании этого государства в реальной унии со Швецией. А во-вторых, в том, что его решение было заранее предопределено общественным мнением, явно сложившимся в пользу выхода Норвегии из этой унии. Оценивая результаты проведенного референдума, В. И. Ленин писал в статье «Итоги дискуссии о самоопределении»: при капитализме «удалось одной маленькой стране, в виде исключения, в эру самого разнузданного империализма осуществить неосуществимое самоопределение и даже без войны и революции (Норвегия, 1905 г.)»[459][4].

Периодическое проведение референдумов практиковалось в западных странах не только в предшествовавшие Первой мировой войне, но и во все последующие годы. На основе сложившейся практики в конце XIX – начале XX в. и под ее влиянием в конституциях некоторых стран появились статьи, предусматривающие возможность обращения к референдуму при решении не только сугубо внутренних, но и отдельных внешнеполитических вопросов.

Так, в Конституции Швейцарии (п. 3 ст. 89) еще в 1912 г. было зафиксировано положение, в соответствии с которым требовалось проведение общенационального референдума для утверждения международных договоров на неопределенный срок или на срок свыше 15 лет.

304 Глава X. ГЬсударство, право и демократия

Институт референдума нашел свое законодательное закрепление в конце XIX – начале XX в. и в конституционных актах ряда штатов США. Начиная с 1898 г., пишут в связи с этим некоторые американские политологи, отдельные штаты стали законодательно «позволять людям принимать непосредственное участие в процессе правотворчества» путем использования таких форм, как «инициатива и референдум»[460][5].

Следует заметить, что время законодательного закрепления и использования референдума в политической и правотворческой практике США иногда оспаривается самими же американскими социологами и юристами. Считается, например, по словам Л. Липситса, что референдум в стране восходит к «американской революции, когда несколько штатов предоставили своим гражданам проекты конституций на рассмотрение и утверждение»[461][6]. Бытует мнение, что «идея народных консультаций» в виде референдумов, проводившихся в связи и по поводу «основных конституционных вопросов», появилась несколько позднее[462][7].

Однако для нас сейчас важно другое, а именно, что институт референдума в этой стране законодательно закреплялся уже на ранних стадиях развития капитализма.

Нельзя не согласиться с утверждением отечественных ученых-юристов о том, что в начале нынешнего века референдум практиковался лишь в Швейцарии на всех уровнях, а также в США (на штатном и местном уровнях) и в Австралии. После Первой мировой войны институт референдума вошел в конституции целого ряда европейских государств. При этом помимо своего традиционного назначения, заключающегося в утверждении или отклонении предложенных актов, он получил новую функцию – роль арбитра в конфликте между конституционными органами государства. Впервые это назначение референдума закрепила Веймарская конституция[463][8].

В последующий период, и особенно после Второй мировой войны, практика использования института референдума в политической жизни и правотворческой деятельности западных стран получила еще более широкое распространение. Был дан новый мощный толчок про-

§ 3. Формы демократии. Референдум как одна из форм демократии 305

цессу дальнейшего развития и совершенствования референдума практически во всех высокоразвитых в промышленном отношении капиталистических странах. Трудно назвать в настоящее время страну, где референдум в той или иной степени не применялся или, по крайней мере, не рассматривался. Причем заметно возросла интенсивность использования данного института особенно в 60–80-е годы.

Например, в США, где законодательством предусматривается проведение референдумов на уровне почти каждого штата (кроме Делавера) и на местном уровне, ежегодно насчитывается от 12 до 15 тысяч случаев обращений к данному институту. В странах Западной Европы (исключая Швейцарию) только на национальном уровне за время их конституционного закрепления было проведено более 100 референдумов. В Швейцарии, стоящей на первом месте по использованию референдумов на федеральном или «общенациональном» уровне, по подсчетам швейцарских государствоведов и правоведов, начиная с 1843 г. было проведено более 240 референдумов[464][9].

Каждый референдум является уникальным в своем роде явлением и каждый вызывает тот или иной общественный резонанс. В послевоенной Франции, например, значительный резонанс получили референдумы, касающиеся принятия Конституции страны (1958), прекращения войны в Алжире (1961), изменения положений Конституции относительно порядка избрания президента республики (1962), реформы Сената и учреждения регионов (1969), расширения Европейского экономического сообщества за счет принятия в него Великобритании, Дании, Ирландии и Норвегии (1972) и др.

В Англии мировое общественное внимание привлекли референдумы, касающиеся вступления, а затем пребывания (в 1975) этой страны в Европейском экономическом сообществе, а также проводившийся в 1979 г. в Шотландии и Уэльсе референдум, на котором рассматривался вопрос о расширении местной автономии.

В Испании в последние годы огромный общественный резонанс получил проведенный в 1986 г. общенациональный референдум по вопросу об участии этой страны в структуре НАТО. В Швейцарии – референдум 1985 г. по вопросу о вступлении этого нейтрального государства в ООН и др.[465][10]

306 Глава X. Государство, право и демократия

Особое внимание мировой общественности фокусировалось в 80-90-х годах на референдумах, проводившихся в Канаде. Они касались политического и правового статуса провинции Квебек. Вопрос, по существу, затрагивал будущее всей федерации, поскольку на повестку дня правительством провинции в очередной раз (после обсуждения на выборах 1976 г.) была поставлена проблема предоставления субъектам канадской федерации права на самоопределение вплоть до отделения[466][11].

Институт референдума наряду с широким использованием в капиталистических странах нашел широкое применение также в развивающихся и бывших социалистических странах. В качестве примера активного использования референдума странами, освободившимися от колониальной зависимости, можно сослаться на Алжир. Референдумы в этой стране проводились: в 1962 г. по вопросу о предоставлении независимости стране и народу; в 1963 г. по поводу утверждения первой Конституции Алжирской Народной Демократической Республики; в 1976 г. по поводу принятия второй Конституции страны и в 1989 г. по поводу принятия третьей со дня получения независимости Конституции страны.

В политической и государственно-правовой теории и практике референдум трактуется не всегда одинаково. Нередко, например, он отождествляется со всенародным опросом и плебисцитом и рассматривается как утверждение того или иного государственного решения путем народного голосования, придающего ему окончательный и обязательный характер[467][12].

Во многих монографиях и словарях, напротив, подчеркивается различие между референдумом и плебисцитом, с одной стороны, и всеобщими выборами – с другой. Референдум при этом рассматривается как обращение к избирательному корпусу с целью принятия окончательного решения по конституционным, законодательным или иным внутриполитическим и внешнеполитическим вопросам, а плебисцит (лат. – plebiscitum, от plebs – народ и scitum – решение, постановление) – как опрос населения с целью установления судьбы определенной территории, как метод решения территориальных споров в международной практике, когда населению предоставляется возможность путем прямого голосования определять, какому государству или государствам должна принадлежать территория, на которой оно проживает[468][13].

§ 3. Формы демократии. Референдум как одна из форм демократии 307

Что же касается различия между референдумом и всеобщими выборами, то, во-первых, в ходе выборов избираются выборщики или кандидаты, а в ходе референдума избиратель отвечает «да» или «нет» на поставленный вопрос, и, во-вторых, выборы непосредственно связаны с представительной демократией, а референдум представляет собой институт прямой и непосредственной демократии.

Впрочем, отмеченные и иные различия весьма относительны и порой трудноуловимы, ибо в случаях и с выборами, и с референдумом приглашается высказать свое мнение один и тот же избирательный корпус. Нередко используется одна и та же процедура и один и тот же порядок подсчета голосов. Наконец, зачастую по результатам проведения референдумов и выборов определяется одна и та же внутренняя и внешняя политика[469][14].

В силу сказанного не случайным представляется тот факт, что в некоторых зарубежных и отечественных актах референдум предстает не иначе как народный (ст. 75 Конституции Италии) или всенародный (ст. 921 Конституции Испании) акт и напрямую ассоциируется с выборами, голосованием или опросом-.

Так, в упомянутой ст. 75 Конституции Италии говорится, в частности, что вынесенное на референдум предложение считается принятым, если в голосовании(выделено мною. – М.М.) принимало участие большинство имеющих на это право и если предложение собрало большинство голосов, признанных действительными. В Законе СССР «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР» (ст. 2) указывалось, что «решение о выходе союзной республики из СССР принимается свободным волеизъявлением народов союзной республики путем референдума (народного голосования)»(выделено мною. – М.М.).

При выяснении специфических особенностей референдумов, а также при определении их места и роли в политической системе общества важно не замыкаться на каком-либо одном из видов или подвидов референдумов, а учитывать все их многообразие. В научной литературе широко распространено, например, подразделение референдумов на конституционные, законодательные и консультативные.При этом за основу классификации берутся их предмет и содержание. Однако вместе с данным подходом используется и иная классификация, иное их подразделение[470][15].

308 Глава X Государство, право и демократия

В частности, в соответствии с государственно-правовой теорией и политической практикой по способу проведенияреферендумы подразделяются на обязательные (императивные),без которых не могут быть решены вопросы, предусмотренные в конституции или в специальном законе, и факультативные, которые проводятся лишь по усмотрению законодательного или любого иного компетентного на то органа.

Наконец, по сфере примененияреферендумы классифицируются на общенациональные,проводимые в масштабе всей страны или нации, и местные,осуществляемые в пределах одного или нескольких регионов или же отдельных административно-территориальных единиц (краев, областей, провинций и т.п.).

Референдум как форма выражения общественного мнения и как способ принятия принципиально важных нормативно-правовых актов и политических решений, несомненно, является достоянием не одной нации или народа, а всего человечества. Это общечеловеческая, а не узкоклассовая или тем более какая-либо групповая ценность. В силу этого представляется не только возможным, но и жизненно необходимым широкое использование в России зарубежного позитивного опыта специального законодательного закрепления и проведения референдумов в их различных вариантах и разновидностях как в сфере политики, экономики, межнациональных связей и отношений, так и в других сферах общества.

Разумеется, место и роль института референдума в политической системе любого общества не следует преувеличивать, а тем более абсолютизировать. Этого не следует делать и с опытом использования референдума в западных странах. Нельзя, в частности, забывать, что, несмотря на широкое использование референдумов в практике политической жизни Испании, Италии, США и других западных стран, отношение к ним со стороны различных слоев общества всегда было и остается далеко неоднозначным. Противоречивость отношения господствующих кругов к референдумам, особенно после Второй мировой войны, объясняется, во-первых, тем, что существует возможность использования их, помимо воли и желания господствующего слоя или класса, в интересах других слоев и классов. Возможность эта, как правило, весьма незначительная в силу доминирующего положения правящих кругов во всех сферах жизни общества и в средствах массовой информации, но она всегда сохраняется. Во-вторых, тем, что в довоенный период институт референдума в значительной степени был дискредитирован в глазах мировой общественности, будучи активно использован фашистской Германией в 1933 г. при решении вопроса о выходе Германии из Лиги Наций, в 1934 г. – при решении вопроса о

§ 3 Формы демократии Референдум как одна из форм демократии 309

соединении поста президента с постом фюрера и рейхсканцлера и в 1938 г. – при решении вопроса о присоединении Австрии к Германии. И в-третьих, тем, что правящие круги некоторых западных стран усматривают в институте референдума угрозу институту парламентаризма, опасность замены власти «цивилизованного» парламента властью «невежественной» толпы. Именно в этом заключается, судя по западным источникам, одна из причин продолжительного неприятия института референдума, например, в Англии.

Противоречивость отношения к референдуму со стороны других слоев общества объясняется в основном тем, что, несмотря на свою внешнюю демократичность и привлекательность, он далеко не всегда знаменовал успехи прогрессивных сил. Во многих случаях референдумы оканчивались принятием далеко не самых прогрессивных законов или решений, а также применялись в качестве демократического щита для прикрытия официальных антидемократических акций.

О возможности использования референдумов в интересах правящих кругов, а не всего общества со всей очевидностью свидетельствует также практика проведения их нд территории бывших союзных республик, России, в отдельных регионах страны. Нередко референдумы использовались и используются в сепаратистских и иных неблаговидных целях.

Следует заметить, что кроме сугубо классовых или узкосоциальных причин разноречивого, а нередко и сдержанного отношения различных социальных групп и слоев западного общества к референдуму есть и другие, условно говоря, «общесоциальные» причины. Среди них выделяются прежде всего следующие.

1. Утвердившееся среди различных слоев населения, социальных групп и институтов мнение, что референдум неизбежно выступает как дестабилизирующий фактор в обществе, способствует ускоренному расслоению и противопоставлению различных составных частей общества друг другу, порождает дополнительную нагрузку и ограничения на сложившуюся парламентскую систему. Для многих политических партий, отмечают в связи с этим западные ученые Ст. Бергланд и Дж. Боард, проведение или участие в референдумах является с политической точки зрения «гораздо более рискованным и дорогостоящим мероприятием, чем проведение ими или участие в регулярно проводимых всеобщих выборах»[471][16].

Учитывая дестабилизирующий потенциал, заложенный в референдумах, западный законодатель вполне осознанно и целенаправленно

310 Глава X. Государство, право и демократия

ограничивает их проведение в ряде случаев. Яркой иллюстрацией в этом отношении может служить ст. 4 Закона «О регулировании различных видов референдума» в Испании. Она, в частности, гласит, что «референдум не проводится в любом его виде ни в одной из территориальных единиц, в которых должен осуществляться опрос, во время действия чрезвычайного и осадного положения, а также в течение 90 дней после их отмены. Если в день объявления упомянутых положений проведение референдума назначено, то он отменяется и назначается новый день его проведения»[472][17]. Эта же статья «запрещает проведение референдумов в течение 90 предшествовавших и 90 дней, следующих за днем проведения на той же территории всеобщих парламентских выборов или выборов в местные органы или проведения другого референдума»[473][18].

2. Сложившееся среди интеллектуальных слоев западного общества, выступающих с радикальных позиций, представление о различных формах и институтах непосредственной демократии, и прежде всего о референдумах, как о средстве обычного, «повседневного усовершенствования», но не радикального изменения существующей политической-системы, подготовки и проведения радикальных политических или иных реформ.

Отдавая должное прямой демократии в США и других западных странах и считая, что она способствует «восстановлению подлинного смысла и значения нашей демократии», «вовлечению большого количества людей в избирательный процесс» и «обогащению института гражданства», некоторые западные политологи и социологи в то же время настоятельно подчеркивают, в частности, что большинство американцев рассматривают прямые демократические процессы отнюдь не как радикальные меры, направленные на глубинные изменения основного или «базового характера американской формы правления», а как рутинные, «умеренные» меры, направленные на совершенствование системы представительных институтов, на создание и укрепление гарантий того, чтобы они постоянно оставались «и представительными, и подотчетными».

3. Утвердившееся среди значительных слоев населения западных стран, и особенно в США, мнение, что профессиональной политикой должны заниматься не любители, а профессионалы и что на первом плане должен стоять не популизм, а профессионализм.

В то время как многие американцы, пишет политолог из Колорадо Т. Кронин, стремятся ко все большему участию в процессе принятия

§ 3. Формы демократии. Референдум как одна из форм демократии 311

решений на национальном уровне и на уровне отдельных штатов, не меньшее их число «проявляет» озабоченность по поводу своей слишком глубокой и непосредственной вовлеченности в политику[474][19].

4. Традиционное для населения ряда западных стран представление о силе и приоритетах институтов представительной демократии перед институтами прямой непосредственной демократии. В США, например, как об этом свидетельствуют опросы различных слоев населения, довольно значительная часть общества предпочитает направлять свои усилия на совершенствование системы представительных органов, включая Конгресс и легислатуры штатов, чем на установление и законодательное закрепление общенациональных референдумов. 67% от числа опрошенных считают, что в плане усиления роли и ответственности Конгресса и его палат следовало бы внести изменения в Конституцию США, закрепив за избирателями право отзыва не оправдавших доверие или допустивших аморальные поступки выборных лиц не только на уровне отдельных штатов, но и на уровне федерации в целом. 55% считают, что такое же право (наряду с импичментом) должно быть закреплено и в отношении президента страны[475][20].

Иными словами, согласно опросам и сложившемуся общественному мнению, большая часть населения США отдает предпочтение на федеральном уровне представительным органам и представительной демократии перед референдумом и другими формами непосредственной демократии.

Совсем иная картина складывается на уровне штатов. Здесь граждане в подавляющем большинстве случаев выражают желание и готовность непосредственно участвовать в решении политических, социальных и экономических проблем, нежели «передоверять» и отдавать их на «откуп» представительным органам.

Аналогичный настрой общественного мнения в целом сохраняется не только в США, но и в некоторых других странах. Более того, как своеобразное предостережение от последующего принятия и законодательного закрепления референдума на национальном уровне в США и в некоторых других федерациях высказываются призывы и предложения не спешить с решением данного вопроса, предварительно не разрешив все противоречия, связанные с использованием института референдума на уровне отдельных субъектов федерации. До тех пор, пишет в связи с этим Т. Кронин, пока мы окончательно не убедимся в

312 Глава X. Государство, право и демократия

том, что демократические институты и «приспособления», именуемые референдумами, хорошо срабатывают на уровне отдельных штатов и на локальном уровне, мы «должны быть очень осторожны в своих действиях, направленных на их инкорпорацию и закрепление в национальной конституции»[476][21].

5. Укоренившееся в сознании различных слоев западного, и особенно американского, общества опасение, что в условиях расширения прямой демократии и периодического проведения референдумов значительно возрастет роль денег, а вместе с тем и влияние «весьма состоятельных индивидов или отдельных групп» на результаты голосования и на сам избирательный процесс. 86% от числа опрошенных в 1982 г. американцев были уверены в том, что «состоятельные» группы давления или группы интересов обязательно используют открывающиеся в случае установления общенационального референдума возможности для проведения в жизнь своих интересов и усиления своей «неофициальной власти». Причем 82% выразили убеждение в том, что эта власть и интересы не будут иметь ничего общего ни с властью, ни с интересами всего населения. Это будет власть большого бизнеса и «основных денежных вкладчиков»[477][22].

Конечно, рассуждают по этому поводу некоторые американские исследователи, деньги сами по себе не всегда играли и играют во время выборов или всенародных опросов решающую роль. Однако «исследования за исследованиями», проводившиеся в этой области, убедительно доказывают, что влияние больших, к тому же рационально истраченных на предвыборную рекламу и решение других избирательных проблем денежных сумм нельзя недооценивать. Деньги всегда играли и продолжают играть весьма важную, труднооценимую роль в реализации почти всех сторон и аспектов прямой демократии. Они всегда выступали и выступают если не самым важным, то по крайней мере одним из самых важных указателей того, «кто выиграет, а кто проиграет в протекающих или будущих всенародных опросах и выборах»[478][23]. В целях ограничения влияния «больших денег» на институты непосредственной демократии, включая референдум, 63% от числа опрошенных в США по этому поводу в 1987 г. высказались за строгое ограничение денежных расходов при их осуществлении как со стороны государственных органов, так и со стороны частных лиц. 28% высказались против каких бы то ни было ограничений[479][24].

§ 3. Формы демократии. Референдум как одна из форм демократии 313

Наряду с названными причинами противоречивого или сдержанного отношения граждан некоторых западных государств к референдуму есть и другие причины. В их числе можно указать, в частности, на такие, как понимание сложности и противоречивости правотворческого и иных процессов на национальном уровне, требующих от их участников специальных знаний и подготовки, высокая стоимость для налогоплательщиков референдумов и плебисцитов; недостаточная компетентность и информированность рядовых граждан в политических и иных делах для того, чтобы быть активными участниками протекающих на национальном уровне процессов; и др.[480][25]

Анализ причин и факторов, обусловливающих весьма неоднозначное и противоречивое отношение различных слоев западного общества к референдуму, позволяет глубже понять не только его социальную природу и характер, но и его место и роль в системе демократии, реальные возможности воздействия института референдума на конкретную политическую и социальную среду. Кроме того, он позволяет избежать в равной мере пагубных для политической теории и практики крайностей в оценке значимости референдумов, дает возможность со значительной долей достоверности определить факторы, способствующие повышению эффективности референдумов в политической системе того или иного общества или, наоборот, препятствующие этому процессу. Это имеет огромное не только теоретическое, но и практическое значение.

Референдум в любой стране будет эффективным лишь в том случае, если он, как весьма важный демократический институт, по своей природе будет правильно понят и поддержан широкими слоями населения; будет иметь при решении политических и иных вопросов четко выраженную гуманную цель; если общественное мнение не будет увлечено и дезориентировано псевдодемократическими лозунгами и призывами, а также ложными социальными ценностями; и, наконец, если будут созданы все необходимые организационно-технические и иные условия для подготовки и проведения всенародных опросов.

Трудно переоценить то значение для эффективности референдумов, которое имеет строгое установление и законодательное закрепление их статуса, процедуры их проведения и порядка подведения итогов, места и роли в системе конституционного и текущего законодательства принимаемых путем референдумов нормативно-правовых актов.