Амстердамський договір та еволюція права Європейського Союзу
Скликання нової міжурядової конференції для внесення змін і доповнень до Договору про створення Європейського Союзу було прямо передбачене статтею N (ст. 48) Маастрихтського договору. На виконання цього розпорядження в 1996 р. була скликана міжурядова конференція, якою було доручено розробити і запропонувати до підписання текст нового засновницького акту, покликаного сприяти вдосконаленню структури і функціонування Європейського Союзу, а також вирішити ті спірні проблеми, які не вдалося повністю врегулювати при підготовці Маастрихтського договору. Вже в 1997 р. новий Договір був готовий до підписання. Воно відбулося 2 жовтня 1997 р. За місцем його підписання новий засновницький акт отримав назву Амстердамський договір. Відповідно до прийнятого порядку текст підписаного всіма учасниками Договору був переданий на ратифікацію державам-членам, які здійснили її відповідно до національних конституційних процедур. Умовою набрання чинності кожного засновницького договору або акту, що його змінює, є його одноголосна ратифікація всіма державами-членами. Весною 1999 р. процедура ратифікації була завершена і формально договір вступив в силу з 1 травня 1999 р. Амстердамський договір і додатки до нього дають достатньо ясне уявлення про те, в якому напрямі йде еволюція Європейського Союзу і європейського права.
Одним з основних завдань, які ставили перед собою учасники міжурядової конференції, що готували Амстердамський договір, було врегулювання проблем реформи інститутів Союзу у зв'язку з майбутнім розширенням його складу. У Маастрихтський договір були включені положення, що деталізували умови і порядок прийому до складу Союзу нових держав-членів. Проте в рамках Маастрихтського договору не було визначено, яким чином будуть реформовані інститути Союзу у зв'язку зі вступом нових членів. Цілком природно, що процедури формування інститутів Союзу і прийняття рішень, що існували раніше, неможливо було зберегти в колишньому вигляді, хоча б по тій простій причині, що такі провідні інститути Союзу, як Рада і Комісія, ставали недостатньо функціональними.
Рішення щодо реформи Комісії і Ради взаємозв'язані і повинні бути збалансовані. На жаль, саме з цього питання при підготовці Амстердамського договору так і не вдалося дійти згоди. Єдине досягнення — це встановлення максимальної кількості депутатських місць в Європейському парламенті, яка після розширення не повинна перевищувати 700. Зрештою сторони погодилися, що не пізніше ніж за рік до нового розширення Союзу буде скликана нова міжурядова конференція, яка повинна врегулювати всі питання, пов'язані з реформою інституційної структури. Відсутність такого врегулювання може призвести до відстрочення прийому нових членів до складу Європейського Союзу.
Серед новел, що вводяться в дію Амстердамським договором, важливо відзначити посилення уваги до захисту основних прав і свобод людини. До преамбули і постатейного тексту Амстердамського договору внесені положення про створення в рамках Союзу простору свободи, безпеки і законності. Рішення, що приймаються інститутами Союзу, повинні характеризуватися більшою відкритістю і бути ближчими до потреб громадян. Цілям посилення захисту їх прав і інтересів повинно відповідати і встановлення громадянства Союзу, діяльність Комісії з петицій і уповноваженого з прав людини, в більшій мірі деталізованих в Амстердамському договорі.
Визначаючи цілі і принципи Союзу, Договір встановлює, що "Союз заснований на принципах свободи, демократії, поваги основних прав і свобод та принципах правової держави, які є загальними для всіх держав-членів" (ст. F; ст. 6). Серед положень, що вводяться в даній сфері Договором, — можливість застосування санкцій по відношенню до держави-учасниці, яка допустила грубе і тривале порушення основних прав і свобод. У разі констатації такої ситуації Рада може прийняти рішення про припинення здійснення державою-порушником певних повноважень, передбачених засновницькими договорами. Це може бути поширено, зокрема, на право відповідної держави-члена брати участь в голосуванні в Раді. Санкції, накладені на державу-порушника, не звільняють останню від виконання зобов'язань, пов'язаних з перебуванням в Союзі.
Виключно важливим для майбутнього Союзу стало розширення сфери застосування права Співтовариств і юрисдикції Суду ЄС. Особливо показово це виразилося в комунітаризації Шенгенських угод. Відповідні положення, що відносяться до регулювання візової політики, надання притулку і регулювання міграційної політики, були безпосередньо інкорпоровані в текст Амстердамського договору. Проте не всі держави-члени Союзу погодилися з цим рішенням. Англія, Ірландія і Данія обумовили в спеціальних документах, доданих до тексту Договору, свою особливу позицію. Враховуючи ситуацію, коли в рамках Союзу ті або інші угоди і засновані на них юридичні розпорядження застосовуються не до всіх, а лише до частини держав-членів, Амстердамський договір формулює концепцію просунутої співпраці. Згідно цієї концепції держави, що вживають заходи і кроки, спрямовані на поглиблення інтеграційних процесів, можуть вводити у відносинах між собою положення, які сприяють прискореній реалізації цілей і завдань, визначених в засновницькому договорі. Амстердамський договір не тільки визнав правомірність подібної практики, коли узгоджені рішення застосовуються тільки частиною держав-членів, але і передбачив порядок і механізм реалізації концепції просунутої співпраці. Ця ж концепція була покладена в основу формування Валютного союзу, до якого увійшло 11 з 15 держав-членів.
Комунітаризація, тобто підпорядкування Шенгенських угод праву Співтовариств, означає одночасно розповсюдження на цю сферу юрисдикції Суду ЄС. Одночасно Амстердамський договір передбачив можливість контролю в преюдиційному порядку з боку Суду ЄС при вирішенні інших питань, пов'язаних з реалізацією розділу VI Договору, — співпраця поліцій і судів в кримінально-правовій сфері. Так, згідно статті К-7 (ст. 35). Суд ЄС наділяється правом за певних умов, викладених в цій статті, давати висновок про дійсність і тлумачення рішень, прийнятих в рамках третьої опори.
Одночасно або паралельно з концепцією просунутої співпраці розширюється і уточнюється застосування в рамках ЄС принципів субсидіарності і пропорційності. Відповідні принципи, сформульовані безпосередньо в засновницьких актах, отримали свій розвиток в спеціальному протоколі про пропорційність і субсидіарність та декларації, прийнятій учасниками Амстердамського договору.
Розвитку права ЄС слугували також положення, що стосуються процедури прийняття рішень інститутами Європейського Союзу. Були зокрема змінені і уточнені положення статей 189-В і 189-С (ст. 251 і 252), що регламентують порядок і умови застосування процедури співпраці і процедури сумісного прийняття рішень при вотуванні нормативно-правових актів ЄС. У положеннях Амстердамського договору і додатках до нього було акцентовано увагу на необхідність активнішого використання не регламентів, а директив, а серед останніх — рамкових директив, що залишають велику свободу державам-членам. Ще раз уточнені умови дійсності нормативно-правових актів, причому особлива увага приділена їх мотивованості і відповідності загальним принципам права. Разом з цим, підкреслюється необхідність підвищення якості нормативно-правових актів, що приймаються. Реальним віддзеркаленням цієї останньої вимоги стала, зокрема, робота, проведена Генеральним секретаріатом по систематизації текстів засновницьких договорів і складанню консолідованого тексту Договору про Європейський Союз і Договору про Європейське Співтовариство. Серед інших новел Амстердамського договору заслуговують уваги положення, що відносяться до подальшої деталізації умов членства в Європейському Союзі, а також положення, що розширюють юрисдикцію Європейського Союзу. Акцентуючи увагу на застосуванні права ЄС в соціальній сфері, засновницький акт, особливо підкреслює необхідність заходів і зусиль по вдосконаленню та підвищенню якісного рівня освіти і учбового процесу.
Амстердамський договір вносить ряд змін і уточнень в механізм здійснення спільної зовнішньої політики і політики безпеки, деталізує порядок визначення загальних зовнішньополітичних принципів, орієнтації і стратегії, умови і порядок вироблення загальної позиції, прийняття спільних рішень і їх реалізації. Дещо розширюється участь Комісії в прийнятті конкретних зовнішньополітичних рішень. Передбачається деяке коректування апарату, що готує і забезпечує прийняття зовнішньополітичних рішень, зокрема змінюються функції і повноваження Генерального секретаря Ради, який набуває нового статусу. Створюється Політичний комітет, об'єднуючий керівників політичних департаментів міністерств і відомств закордонних справ держав-членів.
Помітно деталізує і уточнює Амстердамський договір співпрацю держав-членів Союзу в рамках третьої опори. Вже навіть сама зміна найменування відповідного розділу говорить про те, в якому напрямі здійснюється ця співпраця. Якщо в Маастрихтському договорі цей розділ говорив про співпрацю в сфері юстиції і внутрішніх справ, то відповідний розділ Амстердамського договору названий "Співпраця поліцій і судів в кримінально-правовій сфері". Метою цієї співпраці проголошується забезпечення громадянам Європейського Союзу підвищеного рівня захисту основних прав і свобод в рамках загального простору свободи, безпеки і законності шляхом спільних дій держав, зокрема, з метою попередження і викорінення расизму і ксенофобії. Ця мета повинна досягатися шляхом попередження злочинності і особливо в результаті боротьби з організованою злочинністю, тероризмом, контрабандою наркотиків і зброї, боротьбою проти корупції і фінансових зловживань. Відповідно в Амстердамському договорі передбачена конкретна програма розвитку співпраці держав-членів Союзу в рамках Європолу. Детальніше регламентує Амстердамський договір і умови правової співпраці держав, їх взаємодопомогу в кримінально-правовій сфері.
Таким чином, Амстердамський договір, не дивлячись на те, що він не вирішив всіх задач, поставлених перед міжурядовою конференцією, що його виробила, містить принципово важливі положення, направлені на поглиблення і розширення співпраці держав-членів в рамках Співтовариств і Союзу. Абсолютно очевидно, що його ратифікація і введення в дію означають нову важливу віху в розвитку права ЄС. Одночасно Амстердамський договір повинен послужити підставою для нових домовленостей і пошуку правових рішень тих нелегких проблем і завдань, які стоять перед Європейським Союзом в економічній і соціальній сферах, у сфері політики і культури, забезпечення безпеки, посилення боротьби з організованою злочинністю, в перебудові інституційної системи Союзу.
Ніццький договір — змінює окремі положення Договору про Європейський Союз, Договору про заснування Європейської Спільноти та деяких пов'язаних з ними законодавчих актів. Ухвалили в грудні 2000 року на засіданні Європейської Ради в Ніці; підписали 26 лютого 2001 року. Ніццький договір є результатом роботи міжурядової конференції, що відкрилася у лютому 2000 року, і завданням якої було підготувати європейські інституції до розширення.
Головні зміни полягають в обмеженні складу Комісії, розширенні сфери застосування кваліфікованої більшості, визначенні нової ваги голосів у Раді міністрів, реформування процедури тіснішої співпраці. Окрім цих чотирьох ключових питань, велику увагу приділено спрощенню договорів, розподілові повноважень, леґітимізації Хартії основних прав та визначенню ролі національних парламентів. До договору додається Декларація про майбутнє Союзу (Ніццька декларація), де визначено подальші кроки інституційної реформи.
Ніццький договір ратифікували всі держави-члени, і вона набрала чинності 1 лютого 2003 року.
Європейська Конституція —проект Конституції Європейського Союзу, підготовлений спеціально для цього створеним Конвентом (див. також Лаекенська декларація), упродовж року широко обговорювався публічно і на міжурядовій конференції, зазнав певних змін, і зрештою був ухвалений 18 червня 2004 року главами держав та урядів 25 країн ЄС. Урочисте підписання Конституційного договору відбулося 29 жовтня 2004 року в Римі; він мав набути чинності після ратифікації в усіх країнах Європейського Союзу.
Конституційний договір покликаний спростити правовий доробок Європейського Союзу шляхом заміни всіх попередніх договорів єдиним, узагальнення законодавчої процедури, зменшенняправових інструментів та уточнення повноважень Союзу. Серед головних нововведень Конституції — юридичний статус ЄС; запровадження посади президента Європейської Ради та міністра закордонних справ ЄС; включення до самого договору Хартії основних прав, яка, таким чином, стає обов’язковою до виконання; вдосконалення інституційної структури; подальше обмеження застосування права вето за ухвалювання рішень; залучення до ухвалювання рішень в ЄС національних парламентів тощо.
Станом на кінець 2005 року Конституційний договір ратифікували: Австрія, Греція, Іспанія, Італія, Кіпр, Латвія, Литва, Люксембурґ, Мальта, Німеччина, Словаччина, Словенія, Угорщина. Але внаслідок того, що референдуми про ратифікацію у Франції (травень 2005) і Нідерландах (червень 2005 року) дали негативний результат, доля Конституційного договору лишається невизначеною.
Лісабонська угода підписана у 2007 році, але відхилена на референдумі в Ірландії, повинна була стати альтернативою Європейській конституції.
Конституція ЄС містить чотири розділи: інститути ЄС, компетенція інститутів ЄС та її здійснення, політика ЄС у різних сферах, порядок перегляду Основного закону.
У преамбулі конституції зазначається, що вона "надихається культурною, релігійною й гуманістичною спадщиною Європи”. А у її текст включена Європейська хартія основних прав і свобод громадян.
Конституція змінює структуру і функції інститутів Євросоюзу. У Раді ЄС з'явиться посада президента. Зараз пост глави Ради за принципом ротації кожні півроку передається з однієї країни ЄС до іншої, президент же буде призначатися Радою строком на два з половиною роки, при цьому його повноваження будуть дуже обмежені.
У Євросоюзі також з'явиться міністр закордонних справ, що буде представляти єдину європейську зовнішню політику. Однак країни - члени ЄС як і раніше зможуть виробляти власну позицію з будь-якого питання, і глава МЗС Євросоюзу зможе говорити від його імені тільки в тому випадку, якщо буде досягнутий консенсус.
Конституція розширює повноваження Європарламенту, який буде не тільки затверджувати бюджет, але й займатися проблемами, пов'язаними зі станом громадянських свобод, прикордонного контролю й імміграції, співробітництва судових і правоохоронних структур всіх країн ЄС.
Зараз у Раді Європи рішення досягаються за згодою всіх країн, що затягує їх прийняття. Конституція ж вводить поняття «подвійної більшості»: для того щоб закон був прийнятий, за нього повинні проголосувати 55 відсотків країн, де проживають не менш як 65 відсотків населення ЄС. Окремі держави, відповідно до конституції, не будуть мати права вето. При цьому, якщо яка-небудь країна буде незадоволена постановою або рішенням Європейської Ради, вона зможе зупинити його дію за умови, що її підтримають ще як мінімум три інших держави.
Число депутатів Європарламенту тепер не зможе перевищувати 750 осіб. Обмежено буде й число членів Еврокомісії: якщо сьогодні у кожної держави-члена повинен бути в "уряді" ЄС свій представник, те незабаром їх буде всього 18.
Закони ЄС будуть прийматися за наступною процедурою: Еврокомісія розробляє законопроект і направляє його в Європарламент. При схваленні більшістю голосів у Європарламенті, законопроект направляється в Європейську Раду, яка повинна затвердити його кваліфікованою більшістю.
Переглядати ж Конституцію можна тільки одностайною ухвалою всіх держав-членів. Така ж одноголосність потрібна і при прийнятті рішень, що стосуються оборони Союзу.
Конституція ЄС теоретично повинна набутити чинності 1 січня 2007 року після того, як вона буде ратифікована парламентами всіх країн, що входять у Євросоюз, а також схвалена всенародними референдумами у 9 країнах ЄС.
Лідери країн Євросоюзу на саміті в Брюсселі вирішили продовжити ратифікацію європейської конституції. При цьому продовжено термін її ратифікації - раніше було передбачено, що ратифікація завершиться у листопаді 2006 року.
“Процес ратифікації продовжено . Країни, які мали провести референдуми, самостійно і суверенно це визначать”, цитує слова головуючого в ЄС прем’єр-міністра Люксембурга Жана Клода Юнкера Onet.
Він пояснив, що вже немає зобов’язання провести референдуми до 1 листопада 2006 року. Він також сказав, що не можна вдавати, ніби нічого не сталося, маючи на увазі поразку конституції у Франції та Нідерландах. І це потребує більше дискусій та переосмислення.
Лідери ЄС запланували провести у червні 2006 року спеціальний саміт, де мають “дебатувати та переосмислювати” це питання.
Юнкер передбачає, що процес ратифікації конституції не закінчиться навіть у середині 2007 року. Але перед цим буде черговий саміт ЄС, на якому планується проаналізувати ситуацію. На той час головувати в ЄС буде Австрія.
Прем’єр Люксембурга проситиме парламент країни відкласти національний референдум, який заплановано було на 10 липня ц.р.
Лідери Чехії, Данії, Ірландії та Португалії також оголосили про намір перенести референдуми в своїх країнах пізніше.
Жодна країна ЄС не висловилася за відміну конституції ЄС чи за те, щоб перервати процес ратифікації – підкреслили голова Єврокомісії Жозеф Мануель Баррозу та президент Європарламенту Хозе Борель на прес-кноференції у Брюсселі.
“Франція та Нідерланди не висловилися за те, щоб затримати ратифікацію, що означає, що вони сподівають певного дня ввести в дію конституційний трактат”, сказав Борель. Він не виключає, що обидві країни зроблять ще одну спробу ратифікації документу.
Юнкер підтвердив також, що вже прийняті ЄС зобов’язання щодо країн-кандидатів будуть дотримані.
Як відомо, аналітики прогнозували, що до моменту президентських виборів у Франції 2007 року не варто говорити про можливість повторного конституційного референдуму. І це створювало колізію. Бо весь процес ратифікації мав завершитись до листопада 2006 року.
На сьогодні, Конституцію ЄС вже ратифікували Литва та Угорщина. Протягом найближчого часу очікується проведення референдумів у Франції, Нідерландах, Великобританії, Данії, Чехії та Польщі.
Конституція для Європи – об’ємний документ принципово нової для ЄС якості. Текст Конституції для Європи написаний 21 офіційною мовою розширеного Євросоюзу.
За структурою Конституція для Європи розділена на частини, які, в свою чергу, складаються із розділів та підрозділів. Договір про запровадження Конституції для Європи складається з Преамбули, 448 статей, викладених у чотирьох частинах, та додаткових протоколів. У частині І визначені основні елементи конституційного устрою ЄС: цінності та цілі Союзу; розподіл повноважень між державами-членами та Союзом, а також окреслено процедури ухвалення рішень у інституціях ЄС. Окрім цього, у І частині містяться положення щодо громадянства Союзу, а також визначаються принципи демократії та фінансової політики Союзу. «Хартія основних прав Союзу», проголошена в грудні 2000 року, викладена у ІІ частині Конституції для Європи. У частині III Конституції для Європи в основному закріплено положення Договору про заснування Європейського Співтовариства, що визначають засади внутрішньої та зовнішньої політики Європейського Співтовариства. А у Частині IV окреслені положення щодо порядку набуття чинності та внесення до неї змін, прикінцеві положення Конституції для Європи.
В Договорі про запровадження Конституції для Європи визначається ряд суттєвих новацій порівняно з чинними на даний час установчими договорами. Хотілось би детальніше зупинитись саме на таких нововведеннях .
1. Надання правосуб’єктності Європейському Союзу, що як вбачається, якнайкращим чином сприятиме досягненню державами-членами спільної мети в результаті координації та реалізації повноважень (визначених в Конституції для Європи), що надані Європейському Союзу, а також ствердженню ідентичності ЄС, його єдності та зміцненню позицій на міжнародній арені.
2. Щодо розподілу компетенцій, то в Конституції для Європи вперше було здійснено класифікацію компетенцій, зокрема, визначено, що коли Конституція для Європи надає Союзові виключну компетенцію в певній сфері, лише Союз може здійснювати законодавчу діяльність й ухвалювати юридично обов’язкові акти; держави-члени мають право діяти в цій сфері самостійно лише якщо вони отримали від Союзу належні повноваження чи з метою виконання положень правових актів, ухвалених Союзом. Коли Конституція для Європи надає Союзові спільну з державами-членами компетенцію в певній сфері, то тоді і Союз, і держави-члени мають право розробляти і ухвалювати нормативно-правові акти в цій сфері. В Конституції для Європи визначено, що держави-члени застосовують свої компетенції в обсязі, в якому Союз не застосував чи вирішив припинити застосування своїх компетенцій. Окрім цього, в тексті Конституції для Європи визначено і сфери, в яких Союз може вживати підтримуючі, координуючі чи доповнюючі заходи. Союзу, зокрема, належить виключна компетенція: щодо митного союзу; щодо встановлення правил конкуренції, необхідних для функціонування внутрішнього ринку; щодо монетарної політики (для держав-членів, що запровадили євро); щодо збереження морських біологічних ресурсів у рамках спільної політики в сфері рибальства; щодо спільної торгівельної політики. Також, Союзові належить виключна компетенція укладати міжнародні угоди, якщо укладання таких угод обумовлене законодавчим актом Союзу або є необхідним для здійснення Союзом своєї внутрішньої компетенції або має вплив на внутрішні правила Союзу чи може змінити їх.
3. Зростання ролі Європейського Парламенту. Європейський Парламент разом з Радою Міністрів, як визначено в Конституції, ухвалює законодавство та виконує бюджетну функцію, а також здійснює консультаційну функцію та функцію щодо політичного контролю. Парламент обирає Голову Європейської Комісії. Кількість членів Парламенту не може перевищувати сімсот п’ятдесяти. Представництво європейських громадян у Європейському Парламенті є дегресивно-пропорційним, але не менше, ніж шість і не більше ніж 96 представників від однієї держави-члена. Європейський Парламент обирають строком на п’ять років громадяни ЄС на засадах прямого загального виборчого права шляхом вільного таємного голосування. Європейський Парламент обирає із своїх членів голову та членів президії.
Передбачається, що в результаті зростання ролі Європейського Парламенту в ЄС відбудеться зміцнення демократії. Більш ефективно спрацьовуватиме система стримувань і противаг завдяки контролю Парламентом, що має легітимні важелі впливу, діяльності виконавчої влади ЄС.
4. Дещо змінюється статус Європейської Ради. Орган, що об’єднує голів держав чи урядів держав-членів, стає інститутом ЄС. Відповідно до положень Конституції для Європи Європейська Рада визначає загальні політичні напрями та пріоритети діяльності Союзу. При цьому законодавчих функцій Європейська Рада не здійснює. До складу Європейської Ради входять голови держав чи урядів держав-членів, Голова Європейської Ради та Голова Комісії. Міністр закордонних справ Союзу бере участь в її роботі. Європейська Рада збирається щоквартально, її скликає Голова Європейської Ради. У разі потреби Голова Європейської Ради скликає позачергове засідання Європейської Ради.
Зміна статусу Європейської Ради, безперечно, сприятиме кращій, ніж існує на даний час, організації роботи Європейської Ради, швидшому прийняттю рішень та досягненню консенсусу головами держав чи урядів держав-членів ЄС, їх тіснішій співпраці, поглибленню співробітництва з іншими інституціями ЄС, а також ефективнішому вирішенню нагальних проблем Європейського Союзу.
5. В Конституції для Європи передбачено створення посади Голови Європейської Ради. На заміну існуючого порядку ротації головуючих протягом шести місяців в Європейській Раді представників держав-членів, які досить часто використовують своє службове становище для вирішення проблемних питань, що існують в їх державах, у Конституції для Європи передбачено обрання кваліфікованою більшістю Європейської Ради Голови Європейської Ради строком на два з половиною роки з правом переобрання на один строк, при цьому Голова Європейської Ради не може мати національного мандату.
Отже, Голова Європейської Ради, очолюючи Раду та керуючи її роботою, забезпечуватиме належне здійснення роботи Європейської Ради у співпраці з Головою Комісії.