Что такое административный контроль?

Административный контроль в государственном аппарате пред­ставляет собой важную проблему, сравнительно слабо разработанную в научном отношении. Не будет большой ошибкой, если подчеркнуть, что у нас нет правильной «теории контроля», отвечающей современ­ному состоянию управленческих наук.

На практике сложились некоторые методы контроля, пригодность которых, однако, вызывает сомнения. Если соблазниться весьма об­щей и упрощенной характеристикой административного контроля, то пришлось бы прежде всего признать его резко выраженную односто­ронность, воплощенную в лозунге «Лови преступника!», со всеми вы­текающими последствиями. Затем пришлось бы признать устаревшие методы осуществления контроля, а также неправильный круг интере­сов органов контроля. Отсюда возникает целый ряд задач по совер­шенствованию контроля, состоящих не только в обнаружении непо­рядков, но и во вскрытии породивших их причин, в концентрации сил и средств не на мелочах, а на узловых проблемах и т. д.

Почти каждое явление, которое нам, современникам, представля­ется непонятным или необоснованным, а иногда и бессмысленным, сформировалось в исторических условиях, в соответствии с ними.

Концепция контроля в социалистическом государстве формирова­лась в период, когда по различным причинам социалистическое госу­дарство вынуждено было применять администрирование (не парамет­рическую систему), в условиях жестко централизованной экономики и поддерживало характер контроля, основывающийся исключительно на проверке соблюдения предписаний и выявлении нарушений. Осу­ществление контроля сводилось к регистрации в актах недостатков, т. е. негативной стороны деятельности проверяемых организаций. Та­кой контроль давал одностороннее видение действительности.

Изменились условия, и форму контроля нужно приспособить, найти адекватную тому, что существуют сейчас.

Ключевым элементом архаичной концепции контроля, несовмес­тимой с современными взглядами на административное управление, являлся «контрольный факт». Любая контрольная деятельность пони­малась как совокупность действий, состоящих в проверке и сравне­нии предписанных ситуаций с фактическими ситуациями, в констата­ции и доказательстве отклонения от обязательной нормы. Контроль­ным фактом представлялось событие, в процессе которого нарушена норма. В протоколах контроля помещалась лишь информация о «кон­трольных фактах», т. е. об отрицательных явлениях. Такие методы контроля находят место в практике и сейчас, увы.

Какие могут быть последствия одностороннего подхода контроль­ных органов к действительности?

• Во всех учреждениях происходят явления, заслуживающие как позитивной, так и негативной оценки. Каждое учреждение имеет сильную и слабую стороны в своей деятельности. Следовательно, сущность контроля состоит не только в установлении теневых сторон деятельности, но прежде всего в определении соотношения позитив­ных и негативных сторон. Хотелось бы обратить внимание на весьма существенное обстоятельство: на практике существуют разные учреж­дения. Попробуем охарактеризовать совершенно противоположные. На одном полюсе поместим учреждение, во главе которого стоит бе­зынициативный руководитель, избегающий личного участия в любом
вопросе, ограничивающийся теми действиями, неисполнение кото­рых грозит неприятными последствиями, развивающий активность в одном направлении: подготовить материал на случай контроля. На другом полюсе находится учреждение иного плана: здесь поощряются активность и инициатива всего персонала, результаты деятельности несравненно лучше, чем у первого учреждения. Сравнение этих двух учреждений явно не в пользу первого.

Поставим вопрос: у какого учреждения больше вероятность полу­чить благоприятное заключение в акте? Совершенно очевидно, что чем живее, богаче и многограннее деятельность, тем не только лучше общие результаты, но и в абсолютных количествах больше разного рода ошибок и промахов («не ошибается тот, кто ничего не делает»). Контроль, ориентированный исключительно на выявление ошибок и промахов и не отмечающий никаких позитивных моментов, даст лучший отзыв консервативному учреждению, а не тому, которое более активно и полезно. Контроль, который основывается на проверке пред­писаний и на этом строит свою оценку, является катастрофическим. Это равносильно глушению и полному торможению человеческой инициативы. Он вносит полную дезорганизацию в работу и тормозит рациональную деятельность предприятия или учреждения. Предписа­ния не могут полностью предусмотреть, как следует действовать в ка­ждом конкретном случае.

• Если контроль ставит целью единственно получение материала для протокола проверки, то контролер должен позаботиться о том, чтобы найти данные для выводов. Чем больше он найдет интересных фактов, тем лучше для его репутации. До тех пор, пока будет господ­ствовать взгляд, что контролер должен отмечать только обнаружен­ные недостатки и отклонения, квалифицированный контролер будет стремиться это выполнять и таким путем поставлять дезинформацию. К этому выводу прийти предельно просто: поскольку любая челове­ческая деятельность связана с погрешностями или ошибками, по­стольку в каждом контролируемом учреждении есть недостатки. Чем квалифицированнее контролер, тем больше он найдет недостатков. Од­нако из-за того, что этому большому количеству недостатков нельзя противопоставить никаких позитивных сторон (хотя бы контролер и видел их в большом количестве), протокол проверки, составленный по принципу «контрольного факта», дает информацию только о де­дуктивных способностях контролера. Никакой информации о досто­инствах работы учреждения из представленного контролером доку­мента почерпнуть нельзя. Поэтому контролируемая организация ока­жется представленной в кривом зеркале.

• Можно ли, следуя вышеупомянутому принципу, рассчитывать на то, что контролируемый будет сотрудничать с контролирующим? Облегчит ли он контролирующему проникновение в «тайники» кон­тролируемого учреждения и ориентацию в специфике его условий работы? Работник, который много лет провел в данном учреждении, даже при средней квалификации располагает более исчерпывающей
информацией о том, что делается в учреждении, нежели самый ква­лифицированный контролер, пришедший со стороны. Расчет на вза­имное сотрудничество контролируемых и контролирующих является наивностью в условиях, в которых заранее предопределено, что абсолютно все, обнаруженное проверяющими, может быть использовано только против контролируемого персонала.

Административный контроль, несомненно являющийся элементом управления, поскольку предоставляет соответствующим органам ин­формацию о положении дел в исследуемых единицах, лишается глав­ной части этой информации, которую может обеспечить только стремление к сотрудничеству той среды, в которой работает контро­лер: Это взаимодействие должно характеризоваться взаимным уваже­нием.

• Чтобы исчерпать проблему одностороннего отражения действи­тельной картины в протоколах с детальным и исключительным упо­ром на проверку соблюдения предписаний, следует вспомнить о ши­роко освещаемом в теории организации явлении заученной неумело­ сти. Как известно, оно 'состоит в том, что работник органов государственного управления (разумеется, это касается не только
этих органов), поставленный в условия, в которых его пригодность к данной работе оценивается на основе совпадения его действий с инструкциями, теряет контакт с жизнью, для организации которой он призван, поскольку этот контакт не только не нужен ему, но и вызывает в нем чувство досадного беспокойства. Однако это не творческое беспокойство. Предписания и инструкции рассматриваются этим работником как нечто абсолютное, абсолютное значение пред­писаний становится источником бюрократизма. Из средства, ведуще­го к определенной цели; предписание становится самоцелью. Если, например, служащий такого рода сталкивается с положением, не со­ответствующим инструкции, он действует в противоречии со здравым смыслом и его не беспокоят социальные последствия этих действий. Такой тип «общественных активистов» как раз и. может воспиты­ваться контролем, ориентирующимся на теорию «контрольного фак­та».

Следовало бы напомнить и о побочном обстоятельстве, в опреде­ленных условиях дающем о себе знать довольно ощутимо. Контроль, фиксирующий только так называемые «контрольные факты», может легко привести к сведению счетов. Ибо в любом интенсивно работаю­щем учреждении тщательный и мелочный контроль может обнару­жить ряд «контрольных фактов», представляющих второстепенный и побочный результат на фоне плодотворной и в принципе правиль­ной деятельности. Однако если именно этот фон полностью игнори­ровать, то акт проверки может быть использован как исходный доку­мент для несправедливых персональных репрессий.

Что же такое административный контроль и какова его роль в свете теории административного управления?

Вряд ли кто-либо будет утверждать, что обнаружение неправиль­ных действий, вскрытие их причин и принятие на, этом фоне профи­лактических мер не составляет важной задачи органов контроля. Та­кие учреждения, как прокуратура, милиция и др., посвящают свою работу исключительно этой задаче. Сегодня контрольную (надзорную) деятельность призваны осуществлять все федеральные службы.

Контроль не является изолированным, существующим рамо по себе явлением, а составляет часть организационной динамики. Теория контроля должна быть соответствующим образом вмонтирована в комплексное целое в качестве составного фрагмента науки об адми­нистративном управлении. Следовательно, освещая проблемы контро­ля, необходимо определить их роль и место в науке об администра­тивном управлении, проявляя тем самым системный подход.

Сейчас не приходится отстаивать положение, что контроль являет­ся составным элементом, функцией управления. Рассмотрим следую­щий вопрос: каким образом административный контроль может быть включен в процесс управления? Существует только один очевидный путь, ведущий к этой цели: через предоставление информации разным Распорядительным центрам. Но разве односторонняя информация мо жет с полным правом называться информацией? Ведь это дезинфор­мация, показ искаженной картины.

Попробуем проиллюстрировать эту мысль на сознательно упро­щенном примере. Обратимся к информации, отражающей рабочий день определенного работника. Допустим, что можно сказать о нем следующее: 1) опоздал на несколько минут на работу; 2) перестал ра­ботать за несколько минут до окончания служебного времени; 3) во время рабочего дня пил пиво, покинув рабочее место. Предположим, эта информация совершенно точна. Как же выглядит данный человек в свете этой информации? Скорее всего отрицательно. Но сохранится ли это мнение, если дополнить информацию другими данными, столь же достоверными, как и предыдущие, а именно: в течение того же дня этот работник выполнил порученную ему работу полностью и безупречно, кроме того, активно включился в выполнение работы того, кто отсутствовал по болезни. Таким образом, данный работник, помимо выполнения своей работы, сумел заменить отсутствующего товарища и сделал это по собственной инициативе. Резюмируем: если воспользоваться односторонней информацией как материалом, на ос­нове которого будет принято какое-либо решение на высшем уровне, то оно будет неправильным.

Сущность контроля заключается в том, чтобы установить:

• соответствует ли деятельность государственных (муниципальных) органов управления, учреждений, организаций, предприятий поставленным, взятым задачам;

• выполняются ли и как именно возложенные на них обязанно­сти;

• каковы практические социально значимые результаты проделанной работы;

• имеются ли отклонения от поставленных целей;

• и если да, то каковы причины, что мешает работе, какими спо­собами можно повысить ее эффективность, оптимизировать управ­ляющее воздействие.

Проблема огромного значения состоит в том, что наше будущее и будущее наших учреждений зависит от темпа, в котором они спо­собны модернизироваться, изменяться, адаптируясь к новым услови­ям рыночной экономики и не утрачивая при этом свои качественные параметры. Этой проблемы не было ни в XIX в., ни в первой полови­не XX в. Но ведь «контрольный факт» не оказывает стимулирующего воздействия на темп модернизации, в отдельных случаях он сдержива­ет регресс, а в других случаях (из-за слепого следования предписани­ям) может стать фактором застоя и консерватизма, т.'е. регресса. Не­медленная поддержка какого-либо усовершенствования, изучение его генезиса и условий, словом, полная и глубокая его разработка, а в дальнейшем популяризация того, что в противоположность рассмотренному нами негативному «контрольному факту» представляло бы позитивный «контрольный факт», имеют огромную общественную ценность.

Административный контроль может обнаруживать и разрабатывать позитивные «контрольные факты», поскольку для выявления как не­гативных, так и позитивных «контрольных фактов» требуется тот же самый объем знаний. Если административный контроль настолько изучил учреждение, что собрал основательно документированный не­гативный материал, то он обычно располагает и позитивными факта­ми в таком объеме, что составление акта проверки со всесторонним освещением фактов не потребует слишком большого дополнительного усилия. Оно рентабельно и оправданно как с точки зрения принци­пов науки об администрировании, так и с позиций задач контроля как информационного органа, поскольку дополнение негативных фактов положительными заменяет дезинформацию целостной инфор­мацией.

В современной теории менеджмента все сильнее подчеркивается принцип оптимизации действий. Можно с полным правом допустить, что он далеко не чужд и практике контроля, хотя недостаточно пропа­гандируется. Речь идет о том, что даже в рамках абсолютного правопо­рядка и полного соответствия предписаниям существует, как правило, не один, а много способов решения вопросов, с которыми сталкивает­ся администрация. Эти способы имеют различное общественное значе­ние. Поэтому целью должно быть не любое решение вопросов, лишь бы оно соответствовало предписаниям, полномочиям, политической линии. Наоборот, следует чувствовать ответственность за: а) наилучшее соблюдение предписаний и ту свободу действий, которую они допуска­ют; б) наиболее правильное понимание политической линии в данных условиях; в) наилучшее использование собственных полномочий.

Для того чтобы представить принцип оптимизации на простом примере, рассмотрим проблему сроков решения дел. Представим ка­кую-то типичную категорию дел массового характера, для решения которых предписанием установлен максимальный срок два месяца. Далее допустим, что внутренним распоряжением (установкой) руково­дителя данного учреждения предусматривается срок для решения по­добных дел, не превышающий 20 дней.

Из этого можно сделать следующий вывод: во-первых, норматив­ные сроки предписания не превышены, во-вторых, внутреннее распо­ряжение, ужесточая сроки, не противоречит предписанию. Но это во­все не означает, что со сроками все обстоит благополучно. Никого нельзя привлечь к ответственности за несоблюдение сроков. Если при этом контроль установит, что в данных условиях ничто не мешало, чтобы подобного рода вопросы рассматривались в течение 10, а не 20 Дней, то придется констатировать, что с точки зрения научной орга низации труда и надлежащего обслуживания заинтересованных лиц, с точки зрения науки об административном управлении и общеобяза­тельного принципа оптимизации упомянутые вопросы были решены в неправильные сроки. Следовательно, именно с указанных позиций можно сформулировать серьезные обвинения. Кроме того, имеются основания утверждать, что авторы внутреннего распоряжения, опреде­ляя максимальный трехнедельный срок для рассмотрения упомянутых дел, недостаточно глубоко изучили проблему, не проникли в ее суть и поэтому отдали плохое распоряжение, санкционируя необоснован­ную процедуру. Поэтому в их адрес следует направить претензии.

Необходимо подчеркнуть, что действие контроля, основанное на модели «контрольного факта», вообще не позволяет использовать его в качестве инструмента борьбы за оптимизацию действий. Даже нару­шения принципа оптимизации не будут им замечены, если не обнару­жатся нарушения предписаний.

На одной конференции по повышению квалификации группы ру­ководящих работников органов контроля одного отраслевого мини­стерства был поставлен вопрос, как следует при контроле оценивать практику работников, постоянно ориентирующихся на средние пока­затели крайних границ, определенных правом (например, для кон­кретного вида государственного имущества установлена задача сбора арендной платы в границах от 2500 до 3000 руб., а фактически назна­чается 2750 руб., так как эта величина средняя). Такого рода практика является выражением тупого следования предписаниям и продуктом «обученной неумелости». Однако, несмотря на явный вред, подобная практика не будет осуждена или даже замечена в ходе проведения контроля, ориентированного на поиск «контрольных фактов», по­скольку не является отклонением от нормы.

Плохо осуществленный контроль может принести такой же вред, как и плохо выполненная работа, Кроме того, следует учесть и эконо­мические моменты: затраты на содержание органов контроля, затраты труда персонала, направленного для обслуживания контролеров и оторванного от собственных занятий (иногда дело доходит до пе­риодической дезорганизации работы контролируемых органов, а ино­гда даже приводит к полной приостановке работы). Следует также об­ратить внимание на практику некоторых учреждений, единственный смысл и цель деятельности которых состоит «в подготовке на случай контроля». Проведение контроля представляет определенную общест­венную ценность, и следует стремиться к тому, чтобы эта ценность превышала затраты и было получено положительное сальдо. Не всегда и не на всех участках это получается. Ситуация, в которой затраты на контроль превышают полученную от него пользу, можно назвать «автономизацией контроля». В этом случае контроль из средства, веду щего к определенным целям, становится самоцелью, так как сальдо его пользы и вызванных им затрат не оправдывает себя.

Наконец, следует обозначить еще одну важнейшую проблему: в качестве измерителя оценки деятельности органов контроля предла­гается показатель — во скольких случаях контролирующий высказался за ограничение документации. Если выводов подобного рода не было или их было мало, хотя очевидна перегруженность администрации канцелярской работой, то органы контроля должны считаться сови-новниками, поскольку созданы не только для обеспечения должного порядка, но и для 'содействия оптимальному функционированию ор­ганов администрации. Такая постановка вопроса как бы открывает новый раздел в теории административного контроля: предложения со­вершенствования в области организации труда.

В течение многих лет контроль не интересовался данной пробле­мой, а ведь он должен не только проявлять в этой области актив­ность, но и помогать многим органам управления, страдающим от обилия ненужной отчетности.