Концептуальная основа институционной системы ЕС.

При построении системы институтов Сообществ и Союза государства-члены во многом заимствовали концептуальные построения и практику собственного государственно-правово­го развития. Видимо, это обстоятельство послужило основа­нием для использования при описании принципов построения и функционирования институциональной структуры ЕС тео­рии разделения властей.

Подобный подход к выявлению основных начал построе­ния институциональной структуры Сообществ и Союза не впол­не оправдан. Дело заключается не просто в тех или иных осо­бенностях реализации принципа разделения властей. Отличны сами исходные посылки. Прежде всего концепция разделения властей как средство ограниче­ния абсолютистской власти и обуздания ее произвола. Соот­ветственно главным назначением принципа разделения влас­тей было создание такой системы осуществления власти, при которой ни одна из ее ветвей — законодательная, исполни­тельная и судебная — не могли бы узурпировать осуществле­ние власти.

Применительно к Сообществам и Союзу главная задача состоит не в том, чтобы предотвратить возможность узурпации публичной власти. Та­кой прямой и непосредственной угрозы демократическим на­чалам построения и осуществления публичной власти в рам­ках созданного в Союзе пространства демократии, безопасно­сти и законности практически не существует.

В условиях Евросоюза в построении институциональной системы решается иная проблема. Главным является здесь не предотвращение узурпации власти путем сдержек и противо­весов, а обеспечение сбалансированного сочетания полномо­чий, принадлежащих Сообществам и Союзу, с одной стороны, и суверенным государствам-членам — с другой. Иначе говоря, основной задачей выступает сбалансированное распределение полномочий, которое исключило бы возможность чрезмерно­го усиления институтов Сообществ и Союза в ущерб интересам национальных государств-членов и наделение институтов ЕС и Союза такими полномочиями, которые позволили бы им обес­печивать достижение задач и целей, обусловленных самой интеграцией.

В результате применительно к Европейскому Союзу можно гово­рить не о разделении властей, а о распределении суверенных полномочий между государствами-членами и самими интегра­ционными образованиями. Соответственно, в основе построения системы институтов Европейского Союза лежит не концепция разделения властей, а концепция распределения полномочий.

Пожалуй, наиболее отчетливо это нашло свое отраже­ние в учредительных Договорах и других нормативно-правовых актах, провозглашающих и закрепляющих принципы пропор­циональности и субсидиарности.

Концепция распределения полномочий имеет в виду два главных аспекта или направления деятельности институтов. С одной стороны, они должны обладать полномочиями, необхо­димыми для достижения целей интеграции, и это предполага­ет передачу в ведение Сообществ и Союза, а следовательно и представляющих их институтов, необходимых суверенных прав и прерогатив от государств-членов. С другой стороны, в силу того, что различные институты воплощают начала межнацио­нального или наднационального характера, требуется строгое разграничение компетенции между самими институтами ин­теграционных образований.

Концепция распределения полномочий, обеспечивая соче­тание наднационального и межнационального в построении и деятельности институтов Сообществ и Союза, отражает одно­временно различие в подходе к конструированию и определе­нию политической и правовой природы Сообществ и Союза.

Среди институтов ЕС и Союза принято вычленять инсти­туты политического и неполитического характера. Система политических институтов и органов Европейского Союза, к которым относят прежде всего Европейский Совет, Совет, Комиссию и Парламент, построена таким образом, чтобы важ­нейшие решения, оформляемые в виде нормативно-правовых предписаний, принимались не каким-либо из институтов еди­нолично, а но общему правилу, совместно с другими инсти­тутами.

Европейский совет

Европейский совет (англ. European Council) — высший политический орган Европейского союза, состоящий из глав государств и правительств стран-членов ЕС и их заместителей — министров иностранных дел. Членом Европейского совета является также председатель Еврокомиссии.

В основе создания Европейского совета лежала идея президента Франции Шарля де Голля о проведении неформальных встреч лидеров государств Европейского союза, что должно было препятствовать снижению роли национальных государств в рамках интеграционного образования. Неформальные саммиты проводились с 1961 года. В 1974 году на саммите в Париже данная практика была формализована по предложению Валери Жискар д`Эстена, занимавшего в то время пост президента Франции.

Совет определяет основные стратегические направления развития ЕС. Выработка генеральной линии политической интеграции — основная миссия Европейского совета. Наряду с Советом министров Европейский совет наделён политической функцией, заключающейся в изменении основополагающих договоров европейской интеграции. Его заседания проходят не менее чем дважды в год либо в Брюсселе, либо в председательствующем государстве под председательством представителя государства-члена, возглавляющего в данное время Совет Европейского союза. Заседания длятся два дня.

После ратификации странами-членами Лиссабонского договора 2009 года Европейский совет приобрел статус института Европейского союза. В его рамках осуществляется так называемое «церемониальное» руководство, когда присутствие политиков самого высокого уровня придаёт принятому решению одновременно значимость и высокую легитимность. Также Европейский Совет получил право принятия юридически обязательных актов, тогда как до ЛД этого права у него не было.

Деятельность данного института определяется ДЕС и ДФЕС в редакции Лиссабонского договора, его внутренним регламентом, а также Лондонской Декларацией 1977 г. и Торжественной Декларацией 1983 г.

Статус и полномочия Европейского Совета:

1)Осуществляет функцию стратегического планирования в отношении всех сфер деятельности как Союза в целом, так и его государств-членов (устанавливает общие принципы и ориентиры внешней политики, уполномочен принимать решение о создании «общей обороны», представительство Союза на международной арене в сфере ОВПБ);

2)Является высшей политической инстанцией для урегулирования разногласий и противоречий внутри Союза( юридические конфликты разрешаются в судах).

3) определяет ориентиры для составления программ законодательной и оперативной деятельности в сфере пространства свободы, безопасности и правосудия (ст.68 ДФЕС), обсуждает представленный Комиссией проект «главных ориентиров экономической политики». ежегодно рассматривает состояние занятости в ЕС, после чего Совет по предложению Комиссии разрабатывает соответствующие «ориентиры» (ст.148 ДЕС).

4)Европейскому Совету также отводится ключевая роль в процедуре пересмотра учредительных документов ЕС (право самостоятельно принимать решения о пересмотре отдельных положений учредительных документов).

5) полномочия по формированию органов и назначению должностных лиц право выдвигать кандидата на пост Председателя Европейской комиссии, право назначать Комиссию (ст. 17 ДЕС) и право назначать Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности. Ввoдится пост постоянного председателя Европейского совета, который будет избираться европейскими лидерами сроком на 2,5 года с возможностью переизбрания на второй срок. Постоянный председатель Европейского совета будет представлять Союз во внешней политике в рамках своих полномочий и по вопросам Общей внешней политики и политики безопасности, что не умаляет роли Высокого представителя (Ст. 9b Договора о ЕС).

Нормативно-правовые акты, которые вырабатываются по итогам каждой сессии Европейским Советом, носят название «заключений» (положения программного характера, адресуемые государствам-членам и институтам). Данный орган по специальным вопросам издаёт также резолюции и декларации.

По Л.Д. Евросовет становится полноценным институтом Союза. Он состоит из глав государств или правительств государств-членов, его председателя и председателя Комиссии. В работе будет участвовать Высокий представитель ЕС по внешней политике и политике безопасности (см. ниже).

Е. Комиссия Общ. Хар-ка

Официальное наименование. Комиссия ведет свое происхождение от Верховного органа ЕОУС, который в рамках первого из Европейских сообществ осуществлял как исполнительную, так и законодательную функцию. Римские договоры о ЕЭС и Евратоме наделили законодательной властью Совет, а надгосударственный исполнитель­ный институт был назван Комиссией.

С 1967 г. Комиссия, как и Совет — единый орган для ЕЭС, ЕОУС и Евратома — Комиссия европейских сообществ. Данное на­именование сохраняется в официальных документах по сей день, вБельгии и т.д.). Правила ротации должен установить Совет, что пока еще не сделано.

Несмотря на существование национальных квот, в отличие от Со­вета и аналогично Европарламенту члены Комиссии не являются представителями государств-членов, а рассматриваются как предста­вители «общих интересов Сообщества» (ст. 213 ДЕС).

Согласно той же статье все лица назначаются в состав Комиссии «с учетом их общей компетентности»,^ их «независимость не должна вызывать сомнений» (государствам-членам запрещено предпринимать любые «попытки повлиять на членов Комиссии при выполнении ими своих обязанностей»).

Еще одна немаловажная гарантия — несовместимость должнос­тей: членам Ко­миссии запрещено заниматься любой побочной деятельностью (даже безвозмездно).

Любой член или бывший член Комиссии, который нарушил эти правила, может быть привлечен к ответственности перед Судом Ев-ропейских сообществ (см. ниже, п. 6 настоящего параграфа), а затем и перед национальными судами (в случае возбуждения уголовного дела по факту коррупции).

Как уже отмечалось выше, в Комиссии как исполнительном орга­не осуществляется распределение обязанностей между входящими в ее состав лицами.

Каждый комиссар, таким образом, не только несет коллегиальную ответственность вместе с Комиссией, но также есть должностное лицо, индивидуально ответственное за порученную ему отрасль уп­равления.

Срок полномочий Комиссии в целом составляет ныне пять лет (ранее, до создания Европейского Союза, он был на год меньше). До­срочное прекращение полномочий Комиссии (кроме случаев добро­вольной отставки) возможно только по решению Европейского пар­ламента, а именно, при вынесении Комиссии вотума недоверия (см. ниже, п. 6 настоящего параграфа).

Порядок формирования ЕК

Предселатель-Жозе Мануэлу Баррозу. Формирование Комиссии в соответствии с действующей редакцией Договора о Европейском сообществе (ст. 214) включает пять этапов:

1. Выдвижение кандидата на пост Председателя Комиссии.

В настоящее время оно осуществляется Советом ЕС квалифицированным большинством, что означает отсутствие у отдельных государств права вето.

2. Утверждение Председателя Европейским парламентом².

3. Подбор кандидатов на посты остальных членов Комиссии. Этот этап и соответствующие действия, которые в государствах обычно на­зывают формированием «кабинета», осуществляются в настоящее время совместно (по общему согласию) Председателем и Советом. Кандидатов в комиссары, как правило, выдвигают сами государст­ва.

4. Вотум доверия Комиссии в целом со стороны Европейского парламента².

В этой связи нельзя исключить ситуацию, когда представительный орган Союза не одобрит состав Комиссии, представленный утверж­денным им же Председателем. В таком случае процедура возвращает­ся на предыдущий этап.

5. Назначение Председателя и других членов Комиссии.

После того как Комиссия в целом получила парламентскую инвес­титуру, все ее члены назначаются специальным решением Совета.

Состав Комиссии в конечном счете призван отражать волю наро­дов отдельных стран ЕС, выражаемую через национальные правитель­ства, и волю населения всего Европейского Союза, представителем которой выступает Европарламент. Правительства государств-членов более не могут самостоятельно формировать «правительство» ЕС, но и Парламент Союза сам это сделать не вправе.

Полномочия Европ.Комиссии

Полномочия Комиссии имеют различное происхождение:

во-первых, полномочия, закрепленные непосредственно в учреди­тельных договорах («первичные»);

во-вторых, полномочия, делегированные Комиссии законодатель­ными актами Совета и Европарламента («производные», делегирован­ные).

А. Полномочия в сфере исполнительной власти

Полномочия по сбору информации. -

С одной стороны, право (а нередко и обязанность) Комиссии самой собирать информацию, в том числе путем инспекций и проверок в государствах-членах, на предприятиях и в организациях.С другой стороны, в ряде случаев на государства-члены и част­ные лица может быть возложена прямая обязанность уведомлять Ко­миссию о некоторых своих действиях и решениях, например, обя­занность каждого государства-члена сообщить Комиссии о выдаче лицензии каждому банку или иному кредитному учреждению.

Полномочия по расследованию правонарушений и наложению штра­фов. Если на основании полученной информации (в том числе по жалобам частных лиц) Комиссия приходит к выводу о вероятном на­рушении объективного права ЕС государствами-членами, она упол­номочена возбуждать против соответствующего государства офици­альное расследование

Полномочия по санкционированию определенных действий. Комиссия осуществляет также предварительный контроль, дающий возможность пресечь ве­роятные правонарушения еще до того, как их попытаются совер­шить.

В. Полномочия в сфере законодательной власти.

Право законодат. инициативы, а равно иные меры, входящие в компетенцию Европейского Союза, Комиссия об­ладает в рамках всех трех его опор. В рамках Европейского сообщества, где издается подавляющее большинство всех законодательных актов Союза, право инициативы Комиссии является исключительным, т.е. принадлежащим ей и толь­ко ей (это относится и к бюджету).

Договор о ЕС закрепляет и гарантию рассматриваемой прерогати­вы, а именно, право вето Комиссии на поправки в ее законопроект.

С. Полномочия по формированию органов и назначению должностных лиц

Комиссия как главный исполнительный орган ЕС концентрирует в своих руках назначение на большинство постов в системе граждан­ской службы Европейских сообществ. Подавляющая часть этих долж­ностей находится в аппарате самой Комиссии, ее структурных подраз­делений (например, генеральных директоратов).

D. Полномочия в сфере международных отношений

Европейскую комиссию традиционно рассматривают в качестве официального представителя Европейского сообщества на междуна­родной арене.

Именно на Комиссию возложена обязанность «поддержания надлежащих связей с любыми международными орга­низациями», в том числе с ООН (ст. 302 ДЕС).

Комиссия также ведет переговоры с государствами-кандидатами на вступление в Европейский Союз об условиях их присоединения к этой организации.

С ноября 2014 г. Комиссия будет состоять из числа представителей, соответствующего 2/3 количества стран-членов ЕС, «в случае, если Евросовет единогласно не примет иного решения». Таким образом, в обычных условиях Комиссия будет состоять из 18 представителей от 27 стран. Члены Комиссии будут избираться на основе системы равной ротации между государствами-членами.

Европ. парламент

Официальное наименование. Европейский парламент ведет свое происхождение от Общей ассамблеи ЕОУС, учрежденной в числе дру­гих институтов Парижским договором 1951 г. Термин «ассамблея» был использован для обозначения аналогич­ных органов ЕЭС и Евратома. Однако в 1958 г. к тому времени уже единая Ассамблея Европейских сообществ провозгласила себя Парла­ментской ассамблеей, а в 1962 г. — Европейским парламентом.

Место в системе органов Европейского Союза. Ассамблея Евро­пейских сообществ первоначально занимала очень скромное поло­жение в системе надгосударственных институтов.

Ассамблея являлась преимущественно консульта­тивным органом, хотя и имела некоторые властные полномочия.

Однако в 70-е гг. XX в. положение стало меняться. В первую очередь Европейский парла­мент (еще в качестве Ассамблеи) получил совместно с Советом право утверждать бюджет.

С 1979 г. Ассамблея начинает избираться прямым всеобщим голо­сованием граждан Сообществ, что существенно повысило ее влияние и авторитет. Единый европейский акт 1986 г. расширил ее полномо­чия в законодательном процессе (ввел так называемую процедуру со­трудничества), а Договор о Европейском Союзе превратил Европар-ламент в орган, совместно законодательствующий с Советом по ряду вопросов.

Каждая последующая реформа учредительных договоров (Амстер­дамский договор 1997 г. и Ниццкий договор 2001 г.) постепенно рас­ширяла законодательную власть Парламента Союза, который анало­гично представительным органам парламентских республик и монархий приобрел также право утверждать «правительство» ЕС — Европейскую комиссию — и отдельно ее главу (Председателя Комис­сии).

Подводя итог сказанному, место Европарламента в системе орга­нов Европейского Союза можно определить следующим образом. Парламент — надгосударственный представительный орган, осущест­вляющий законодательную власть Европейского Союза совместно с Советом при ведущей роли последнего.

Местонахождение. В соответствии с протоколом о местонахожде­нии институтов Союза официальной резиденцией Европарламента является г. Страсбург (Франция)². Здесь же заседает и Парламентская ассамблея Совета Европы, с которой иногда путают Европейский пар­ламент³.

Аппарат Парламента (Генеральный секретариат) и его подразделе­ния находятся в Люксембурге, а дополнительные заседания своей ежегодной сессии Европарламент проводит в Брюсселе, куда он не­однократно выражал желание переехать на постоянное место работы (чтобы «воссоединиться» с Советом и Комиссией).