Генезис інституту адміністративної юстиції в Україні

Сутність адміністративного процесу нерозривно пов'язана із поняттям адміністративної юстиції, яку як юридичне явище не можна назвати абсолютно новим правовим інститутом вітчиз­няної правової науки та законодавства.

Так, природа адміністративної юстиції досліджувалась ще задовго до становлення України як незалежної держави. Ук­раїнськими вченими-адміністративістами дореволюційного, ра­дянського та пострадянського періодів здійснювалися активні наукові дослідження сутності цього виду юстиції; за різних часів існування України було прийнято нормативно-правові акти, які певним чином визначали порядок оскарження у судо­вому порядку дій органів влади чи місцевого самоврядування, їх посадових осіб. Зокрема, ще у 1924 році минулого століття видатний український адміністративіст В. Л. Кобалевський у своїй праці "Нариси радянського адміністративного права" вказував, що "серед різноманітних засобів забезпечення зако­номірності дій органів влади одним із найбільш надійних є су­дова перевірка правомірності адміністративних актів, або що те ж саме, адміністративна юстиція".

Питання про організацію системи адміністративно-судових установ виникло ще у 1921 році. Тоді ж Інститутом радянсь­кого права при Московському державному університеті було розроблено проект декрету про адміністративну юстицію РРФСР, а у 1922 році аналогічний проект підготували вже представники Народного комісаріату юстиції УРСР. Коли ж постало питання про розробку Адміністративного кодексу, положення про адміністративну юстицію було включено до однієї із його глав. Однак зауважимо, що зазначені положення збереглися лише у проекті Адміністративного кодексу, як наслідок офіційного закріплення вони не отримали. Пояснення такого ставлення з боку офіційної влади до інституту адмі­ністративної юстиції, на нашу думку, треба шукати у неба­жанні правлячої партії створювати механізм, який би надавав можливість фізичним та юридичним особам у судовому по­рядку протистояти рішенням та діям керівництва країни. По­казовими у цьому плані є слова М. Карадже-Іскрова, який у 1927 році писав, що "...у нас особистість не є чимось само-цінним. Вона є лише гвинтиком великої машини. Тому і забез­печення її прав стоїть на другому місці"'. Відтак зрозуміло, що про справжню адміністративну юстицію в СРСР не могло бути й мови.

Отже, з огляду на ідеологічні та політичні чинники, харак­терні для радянського державного утворення — СРСР, завдя­ки існуючій на ті часи доктрині радянського адміністративно­го права, широкого наукового і законодавчого визнання, по­дальшого наукового обґрунтування поняття "адміністративна юстиція" отримало лише після здобуття Україною незалеж­ності.

Формування адміністративної юстиції в Україні відбувалося у складних соціально-економічних, ідеологічних, національ­них, історичних, правових, політичних умовах. Тому не дивно, що вітчизняна адміністративна юстиція на сьогодні є одним із нових правових інститутів, щодо якого ведуться постійні нау­кові пошуки і тривають наукові дискусії з приводу його змісту та галузевої належності.

Спочатку цей правовий інститут виник та розвивався у ме­жах науки адміністративного права, однак останнім часом все частіше науковці доходять висновку про абсолютну само­стійність такої нової галузі права як адміністративне процесу­альне право, яке і є правовою основою адміністративної юс­тиції. Так, можливою, на думку В. Б. Авер'янова, є спроба обґрунтувати самостійне існування як окремої галузі судочин­ства в адміністративних судах (тобто адміністративної юс­тиції"). Вчений підкреслює, що "...це процесуальне явище, за своєю природою, мусить бути не складовою частиною адміністративного права, а цілком самостійною галуззю права су­дово-процесуальної спрямованості — подібно до кримінально­го чи цивільного судочинства"'.

Процес становлення національної адміністративної юстиції умовно можна поділити на чотири основні періоди:

1) адміністративна юстиція на Українських землях доби Російської та Австро-Угорської імперій;

2) адміністративна юстиція часів формування Української дер­жавності (1917-1920 роки — період Центральної Ради, Геть­манату та Української Народної Республіки);

3) адміністративна юстиція України часів її перебування у складі СРСР (1920-1990 роки);

4) новітня адміністративна юстиція України.

Зупинимося докладніше на аналізі адміністративної юстиції зазначених періодів.

1. Адміністративна юстиція на Українських землях доби Російської та Австро-Угорської імперій (до 1917 року)

Аналізуючи деякі історико-правові документи, із впевненістю можна сказати, що навіть перебуваючи у складі інших держав­них утворень (Російської та Австро-Угорської імперій), незва­жаючи на постійне цілеспрямоване пригнічення усього україн­ського, особливо української державності Російською та Австро-Угорською імперіями, на Українських землях намагалися створити власні державні інститути, у тому числі й судові ус­танови, а у сфері законодавства були навіть досягнення, які доводили здатність України існувати у статусі незалежної дер­жави, успішно здійснюючи як внутрішню, так і зовнішню полі­тику.

Так, Основний Закон, прийнятий вперше в Україні та під­писаний Пилипом Орликом — Правовий уклад та Конституції відносно прав і вольностей Війська Запорозького^ 5 квітня 1710 року, що залишився досі першим в історії конституцій­ним документом, містив у собі ознаки зародження адміністра­тивної юстиції в Україні. За Правовим укладом та Конститу­цією щодо прав і вольностей Війська Запорозького 1710 року,

передбачалося, що у разі допущення провини козацькою стар­шиною або іншими урядовцями така справа — кримінальна чи якась інша — мала передаватися на розгляд Генерального Суду.

2. Адміністративна юстиція часів формування Української державності (1917-1920 роки — період Центральної Ради, Гетьманату та Української Народної Республіки)

Порівняно з періодом перебування України у складі Росій­ської імперії, адміністративна юстиція часів формування Ук­раїнської державності 1917-1920 років набула досить чітких форм.

Зокрема, Конституцією Української Народної Республіки від 29 квітня 1918 року визначалися судові органи, уповнова­жені розглядати адміністративні справи, певним чином закріп­лювався процесуальний порядок здійснення правосуддя.

Конституцією Української Народної Республіки 1918 року встановлювалось, що найвищим судом республіки є Генераль­ний Суд УНР, утворений із колегії, вибраної Всенародними Зборами терміном на п'ять років.

Генеральний Суд був наділений повноваженнями найвищої касаційної інстанції, і не міг бути судом першої і другої ін­станцій та мати функції адміністративної влади.

Судова влада в рамках цивільного, кримінального і адмі­ністративного законодавства здійснювалась виключно судови­ми установами.

Усі спори з приводу розмежування компетенції, які б вини­кали між органами державної влади, з одного боку, та органа­ми державної влади і місцевого самоврядування, з іншого, розв'язувалися адміністративними судами.

За часів правління Павла Скоропадського адміністративна юстиція також не була залишена гетьманською владою поза увагою. Законом про тимчасовий державний устрій України від 29 квітня 1918 року Генеральний Суд України визнавався вищим судом України з адміністративних справ.

Однак, найбільш змістовно діяльність судових органів що­до розгляду адміністративних справ визначав проект Основ­ного Державного Закону УНР доби Директорії (1920 р.). Не­зважаючи на те, що цей проект не було втілено у відповідний

законодавчий акт, його положення свідчать про значну увагу тодішнього уряду України до питань діяльності органів адмі­ністративної юстиції. Зокрема, передбачалося створення в су­довій системі України Вищого адміністративного суду Украї­ни, який мав розглядати і вирішувати, дотримуючись судового порядку, питання щодо законності розпоряджень адміністра­тивних органів і органів самоврядування, а також спори між адміністративними органами і органами самоврядування. Про роль, яку було відведено Вищому адміністративному суду в системі судових органів Української держави того часу, свід­чить той факт, що адміністративними судами нижчої інстанції мали виступати загальні суди, яким надавалося право вирішу­вати, чи відповідають розпорядження місцевих органів вимо­гам закону 1 чи не перевищила місцева влада своєї компе­тенції'.

Отже, аналіз законодавства України 1918-1920 років свід­чить, що, незважаючи на досить нетривалий період Україн­ської державності, система органів адміністративної юстиції отримала значний розвиток 1, що найголовніше, орієнтувалась на формування самостійних адміністративних судів^.

3. Адміністративна юстиція України часів її перебування у складі СРСР (1920-1990 роки)

На початковому етапі існування радянської держави в умовах Громадянської війни питання формування нової системи адмі­ністративної юстиції не вважалися першочерговими, нагальни­ми. Пріоритет віддавався формуванню і удосконаленню репре­сивних органів^.

З огляду на ті зміни, що свого часу відбулися у законо­давстві Української РСР, яким регулювався розгляд публіч­но-правових спорів, своєю чергою, цей період розвитку адмі­ністративної юстиції доцільно поділити на два етапи: 1) адмі­ністративна юстиція радянської України до 1960-х років; 2) адміністративна юстиція України з 1960-х по 1990-ті роки.

Проблеми адміністративної юстиції в УРСР 1920-1960 ро­ків певним чином перебували у полі зору, як науковців, так і представників влади. Хоча варто зазначити, що теорія адмініст­ративного права 20-х років розвивалася, мов би за інерцією, вона не мала нічого спільного з практикою право і державо­творення. Що ж до 30-х років, то тут про адміністративну юс­тицію ніхто навіть не згадував, а адміністративного права як такого практично не було. У 40-50-х роках про адміністратив­ну юстицію в літературі нічого не писали, розмови з цього приводу почалися лише у 60-х роках.

Значну роботу у напрямку створення нормативного доку­менту, який би регулював адміністративно-процесуальну ді­яльність, спрямовану на забезпечення законності, правильне і узгоджене функціонування державних установ і захист прав громадян, було здійснено представником російської науки ад­міністративного права А. І. Єлістратовим. Вчений відстоював доцільність запровадження адміністративної юстиції в РРФСР і у 1922 році запропонував проект "Положення про верховний адміністративний суд та про обласні і губернські адміністра­тивні суди Республіки"', який, на жаль, не був прийнятий за­конодавцями ні СРСР, ні республік.

Цінність цього проекту визначалася тим, що у ньому про­понувалося досить вичерпно, як на той час, у систематизова­ному виглядівизначити важливі процесуальні питання, по­в'язані із вирішенням публічно-правових спорів: систему адмі­ністративних судів; підсудність адміністративних справ; вимо­ги, які висувалися до посад суддів адміністративних судів; форму та зміст адміністративного позову; процесуальний по­рядок розгляду та вирішення адміністративних справ; принци­пи адміністративного процесу; процедуру постановлення рі­шення адміністративних судів та зміст таких рішень; особли­вості оскарження рішень адміністративних судів.

В зазначений період (12 жовтня 1927 р.) в Україні вперше було прийнято Адміністративний кодекс, який і досі залиша­ється єдиним кодифікованим нормативно-правовим актом у га­лузі адміністративного права. Аналіз цього законодавчого акта свідчить, що, незважаючи на відсутність у його змісті поло­жень про адміністративну юстицію, він все ж таки містив деякі норми, що мали на меті забезпечити законність у галузі діяльності адміністративних органів. Подібні нормативні положення, безумовно, мали принципове значення для виникнення у майбутньому розмов про необхідність створення адміністра­тивної юстиції в СРСР.

Завданням Адміністративного кодексу УРСР було забезпе­чення законності в адміністративній галузі та систематизація правил, що регулюють діяльність адміністративних органів та інших органів влади у зазначеній галузі. Крім цього. Кодексом закріплювалися процесуальні особливості оскарження дій місцевих адміністративних органів: порядок та об'єкт оскар­ження, форма та зміст скарги. Проте норми Адміністративного кодексу через їх недосконалість вичерпно не регулювали пра­вовідносини між органами державної влади та приватними особами, тому не дивно, що деякі процедури вирішення пуб­лічно-правових спорів більш детально були закріплені в інших нормативно-правових актах, окремі з яких буде проаналізова­но нами пізніше.

Оцінюючи в цілому стан розробки проблем адміністра­тивної юстиції в УРСР в 20-60-х роках минулого століття, варто зазначити, що у створенні адміністративної юстиції дер­жава йшла тим самим шляхом, який долало свого часу багато держав Європи. Тобто, перш ніж перейти до загальної системи судів адміністративної юстиції із різними формами процесу для окремих категорій адміністративних справ, радянське пра­во, намагаючись сформувати гарантії фомадянам у тих чи інших галузях адміністративної діяльності, створило для окре­мих категорій справ зовсім незалежні один від одного органи'.

Зокрема, деякі риси адміністративної юстиції проявилися в діяльності ряду органів, що одержали назву "квазісудових" (тобто несправжніх, уявних, "мов би судових"), які залежно від змісту своєї процесуально-правової природи, повноважень та функцій, які вони виконували, можна звести до таких груп.

По-перше, це органи, які належали до системи виконав­чої влади. Основні завдання таких органів полягали у здійс­ненні виконавчо-розпорядчої діяльності, тоді як виконання ними функцій адміністративної юстиції мало другорядний ха­рактер.

До цієї групи належали:

• Страхові ради, створені відповідно до постанови Ради На­родних Комісарів УРСР від 10 грудня 1921 року "Про со­ціальне забезпечення робітників 1 службовців на випадок тимчасової 1 постійної втрати працездатності і членів їх сім'ї на випадок смерті годувальника"'. Однак, розгляд скарг на дії підпорядкованих Страховим радам органів со­ціального забезпечення не був їх основним обов'язком. їх основна мета полягала у виконанні суто адміністративних функцій загального керівництва справою соціального стра­хування.

• Житлові комісії, які діяли на підставі постанови Ради На­родних Комісарів УРСР про особливі житлові комісії з на­гляду за втіленням в життя житлового законодавства^ від 12 листопада 1921 року, — поряд із розглядом скарг при­ватних осіб на дії житлових органів виконували функції адміністративного нагляду за дотриманням житлового зако­нодавства.

• Податкові комісії, утворені згідно з постановою III Сесії ЦВК СРСР у 1923 році.На ці комісії поряд із виконанням інших функцій покладався розгляд скарг з приводу непра­вильного нарахування податків та їх неправильного стяг­нення. Податкові комісії Із стягнення сільськогосподарсько­го податку складалися Із двох Інстанцій — Комісій окруж­них і губернських, де рішення останніх (в апеляційному по­рядку) були остаточними і подальшому оскарженню не підлягали.

Крім цього, законодавством УРСР було передбачено існу­вання і таких видів оскарження адміністративних дій, які су­проводжувалися усіма необхідними процесуальними формами, як у розумінні участі сторін, так і в розумінні порядку вине­сення рішення та йогозаконної сили. Отже, йдеться про так звані адміністративно-судові інстанції, що утворювали другу групу органів, ЯКІ за характером своєї діяльності були набли­жені до адміністративних судів, оскільки мали розглядати на­самперед публічно-правові спори, а здійснення цими органами правосуддя щодо публічно-правових спорів було їх основним завданням.

До цих органів належали: примірювальні камери, третей­ські суди та судові земельні комісії, загальні судові установи та певною мірою арбітражні комісії. Характеризуючи в цілому згадані органи, варто зазначити, що саме вони були прототи­пами сучасного адміністративного суду, бо в діяльності саме цих органів знайшли втілення окремі інститути та принципи сучасного адміністративного правосуддя: підвідомчість, під­судність, сторони процесу, змагальність, процесуальна форма, оскарження рішень тощо. Деякі із цих органів, зокрема судові земельні комісії, визнавалися науковцями' нічим іншим, як адміністративними судами, діяльність інших (третейські суди), як вважалося, за своєю суттю наближалась до здійснення ад­міністративної юстиції.

• Третейські суди вирішували конфлікти між органами вла­ди (адміністрацією), з одного боку, та робітниками, служ­бовцями, професійними організаціями, які діяли у їх інтере­сах,— з іншого. Склад Третейського суду та порядок роз­гляду справ визначався спеціальною постановою Ради На­родних Комісарів УРСР^. Особливістю функціонування таких судів було те, що ініціатором процесу виступала не окрема фізична особа, а виключно професійна спілка як ор­ганізація.

• Судові земельні комісії розглядали усі спірні справи, які виникали під час землеустрою, а також спори про права на землекористування. Більше того, до компетенції судових земельних комісій належали питання не стільки оскарження неправомірних дій, пов'язаних із земельними правовідноси­нами, скільки розгляд усіх земельних спорів загалом.

На відміну від інших квазісудових установ, судові земельні комісії були організовані за принципом територіальності, тоб­то Існувала їх чітка вертикальна система: 1) волосні судові зе­мельні комісії; 2) повітові і губернські судові земельні комісії; 3) вища інстанція у земельних спорах — Особлива колегія ви­щого контролю у земельних спорах. У зазначених інстанціях під час виконання суддівських обов'язків усі члени судових земельних комісій були наділені правами народних суддів. Для діяльності судових земельних комісій властивими були також Інститути оскарження їх рішень в порядку касації.

• Загальні судові установи в деяких випадках виступали ор­ганами адміністративної юстиції. Наприклад, відповідно до Положення ВЦВК "Про іноземців в УРСР та про порядок набуття і втрати Українського громадянства"' від 28 берез­ня 1922 року відмова відділу Управління губернського ви­конавчого комітету визнати фізичну особу іноземним гро­мадянином могла бути оскаржена до Народного суду за місцем знаходження відділу Управління, який викликався судом як відповідач.

• Арбітражні комісії згідно з Положенням від 21 листопада 1922 року розглядали справи про майнові спори між: і) державними підприємствами; 2) державними підприєм­ствами та державними установами. Незважаючи на публіч­но-правову природу спорів, віднесених до компетенції ар­бітражних комісій, порядок розгляду справ цими органами здійснювався подібно до цивільного процесу, тобто у по­рядку позовного провадження, учасники якого виступали сторонами процесу.

В Конституції УРСР 1937 року"* хоча і визначалася сис­тема судових органів, однак статус адміністративних судів не був закріплений, інститут адміністративної юстиції подальшо­го розвитку так 1 не отримав. Так, відповідно до положень Розділу VII "Суд і прокуратура" Конституції 1937 року перед­бачалося, що правосуддя в Українській РСР здійснюється Вер­ховним Судом Української РСР, обласними судами, спеціаль­ними судами СРСР, що створювалися за постановою Верхов­ної Ради СРСР, народними судами. Верховний Суд Україн­ської РСР визнавався найвищим судовим органом і на нього покладався нагляд за судовою діяльністю усіх судових органів УРСР.

Подальший розвиток інституту адміністративної юстиції був пов'язаний із прийняттям відомого Указу Президії Верховної Ради УРСР "Про дальше обмеження застосування штрафів, що накладаються в адміністративному порядку"', який чітко і од­нозначно визнав за громадянами право звертатися до суду за захистом своїх прав, порушених у процесі притягнення їх до адміністративної відповідальності. Зазначений нормативний акт знову поставив на порядок денний питання про можли­вість існування в УРСР адміністративної юстиції, до обгово­рення якого долучилася значна кількість вчених. Відтепер, на відміну від 20-х років, науковці почали висловлюватися за те, що навіть в умовах соціалізму можуть існувати спори між трудящими та органами держави, а тому їх має розглядати компетентна установа у чітко визначеному порядку. Озброїв­шись зазначеною тезою, вчені-правники розгорнули широку дискусію про майбутнє радянського інституту адміністратив­ної юстиції , у процесі якої були висловлені такі основні думки та пропозиції: по-перше, переважна більшість вчених, неза­лежно від своїх поглядів на зміст та конкретні форми адмі­ністративної юстиції, висловлювалася за необхідність подаль­шого розширення компетенції суду у сфері контролю за закон­ністю дій та рішень органів управління; по-друге, вчені закли­кали визначитися з приводу категорій справ, які могли стати предметом судового контролю. Розмова з цього приводу, за звичай, розпочиналася з визнання того факту, що суди мають контролювати лише законність дій та рішень адміністрації, що ж до контролю за доцільністю тих або інших рішень, то вона із сфери контролю судів виводилися; по-третє, науковці нама­галися визначитися із суб'єктом, на якого було б найдоцільні­ше покласти функції, пов'язані із розглядом адміністративно-правових спорів. Так, Д. М. Чечот, О. Т. Боннер, Д. М. Бахрах висловлювалися за необхідність залишити розгляд цієї кате­горії справ за загальними судами. Зазначена позиція була сформульована на противагу ідеї створення адміністративних судів, яку підтримував, зокрема, М. Д. Шаргородський'. Перші з перерахованих вчених вважали, що утворення адміністратив­них судів було недоцільним з процесуальної (виникло б чима­ло правових спорів про підвідомчість справ, що призвело б до судової тяганини, збільшення строків їх розгляду), організацій­ної (потрібно було б створювати нові суди, розширювати штат державних службовців; суди віддалилися б від населення, ос­кільки їх не було б так багато, як загальних судів), фінансової та інших точок зору. Існувала і третя позиція, представники якої виступали за створення спеціальних адміністративних "присутствій" у загальних судах, у межах яких судді-адміністративісти на висококваліфікованій основі розглядали б адмі­ністративно-правові спори^; по-четверте, висловлювалися думки про необхідність розробки та прийняття спеціального законо­давчого акта, який би конкретизував положення про підвідом­чість судам скарг на дії посадових осіб, сформулював переду­мови права на звернення до суду зі скаргою, дав вичерпний перелік процесуальних підстав, за якими суддя міг відмовити у прийомі скарги до судового розгляду, визначив порядок су­дового розгляду справи, а також процедури оскарження при­йнятого рішення тощо.

Суттєве значення для розвитку вітчизняної адміністратив­ної юстиції мало також прийняття 18 липня 1963 року Цивіль­ного процесуального кодексу УРСР, який поряд із розглядом справ про спори, що виникають з цивільних, сімейних, трудо­вих та колгоспних правовідносин, передбачав процедуру вирішення справ, що виникають з адміністративно-правових від­носин. Особливістю таких справ, так само як і справ окремого провадження, було те, що вони розглядалися за загальними правилами судочинства, крім певних винятків, встановлених Цивільним процесуальним кодексом УРСР.

До справ адміністративно-правового характеру, які роз­глядалися у порядку цивільного судочинства, належали спра­ви:

1) по скаргах на неправильності в списках виборців та в спис­ках громадян, які мають право брати участь у референдумі;

2) по скаргах на дії органів і службових осіб у зв'язку з на­кладенням адміністративних стягнень;

3) по скаргах на рішення, дії або бездіяльність органів дер­жавної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб;

4) про стягнення з громадян недоїмки по податках, самоопо­даткуванню сільського населення і державному обов'язко­вому страхуванню.

Суди розглядали й інші справи, що виникали з адміністра­тивно-правових відносин, віднесені законом до компетенції су­дів.

Тобто справи адміністративно-правового характеру, залеж­но від їх змісту та особливостей, належали до трьох основних груп:

1) адміністративні справи, пов'язані з реалізацією громадяна­ми своїх виборчих прав;

2) адміністративні справи, пов'язані із рішеннями, діями або бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб;

3) адміністративні справи, які виникали із фінансово-правових відносин.

Процесуальний порядок розгляду та вирішення справ, що виникали з адміністративно-правових відносин, безпосередньо регулювався нормами, які містилися у частині Б. "Проваджен­ня по справах, що виникають з адміністративно-правових від­носин" Цивільного процесуального кодексу УРСР від 18 лип­ня 1963 року. Так, у цій частині Кодексу визначалися: — особи, які мали право звернутися до суду зі скаргою (фі­зичні особи);

приводи (причини) оскарження; учасники справ, що вини­кають з адміністративно-правових відносин (порушення ор­ганом державної влади, органом місцевого самоврядування, посадовими і службовими особами прав, свобод чи закон­них інтересів громадян (військовослужбовців); _предмет судового оскарження (колегіальні і одноособові рі­шення, дії або бездіяльність);

— категорії справ, які були підвідомчі судам;

— правила підсудності справ судам;

— порядок та строки подання скарги, її зміст;

_процедури та особливості розгляду скарги судом;

__деякі правила постановлення і виконання рішення по справі;

_питання розподілу витрат, пов'язаних з розглядом скарги.

Отже, прийняття Цивільного процесуального кодексу УРСР від 18 липня 1963 року хоча і започаткувало здійснення адмі­ністративного судочинства, однак воно, незважаючи на влас­тиві лише йому специфічні правовідносини, інші своєрідні озна­ки, залишалося особливим видом провадження у цивільному процесі, аж поки прийняттям 18 березня 2004 року Цивільного процесуального кодексу України та 6 липня 2005 року КАС України ці види діяльності не було розділено у два самостійні види процесу.

Принагідно варто також зазначити, що тенденції щодо ото­тожнення провадження по справах, які виникають із адмініст­ративно-правових відносин, із цивільним процесом спостері­галися і у науковій літературі. Так, критикувалися висловлю­вання деяких вчених (зокрема О. Ю. Луньова), на думку яких норми, що регулюють розгляд та вирішення справ, пов'язаних із адміністративно-правовими відносинами, є не цивільно-про­цесуальними, а адміністративно-процесуальними. Противники такої позиції констатували — визнавати розгляд адміністратив­них спорів у порядку цивільного судочинства адміністратив­ним процесом неприпустимо. Відкидалися навіть будь-які сум­ніви в тому, що розгляд справ, які виникають з адміністратив­но-правових відносин, може здійснюватися поза цивільно-про­цесуальною формою'.

Наступним кроком, зробленим у напрямку започаткування в УРСР адміністративної юстиції, стало прийняття Консти­туції Української РСР від 20 квітня 1978 року, де було чітко сформульовано право громадян УРСР на оскарження дій службових осіб, державних і громадських органів.

Поряд з цим змін зазнала також і судова система, яка відтепер поділялася на дві гілки:

— суди загальні, до яких належали Верховний Суд України, обласні суди. Київський міський суд, міжрайонні (окружні) суди, районні (міські) народні суди;

— суди спеціалізовані — Вищий арбітражний суд України, ар­бітражні суди областей, міста Києва.

Однак, незважаючи на зазначені вище положення. Консти­туція Української РСР 1978 року не створила необхідних пе­редумов, які б дозволили існування повноцінного інституту адміністративної юстиції. Головна проблема полягала тут у тому, що судовий порядок оскарження дій службових осіб державних та громадських органів Конституцією лише визна­вався, його ж детальне регулювання мало здійснюватися окре­мим законодавчим актом. Відтак Конституція УРСР від 20 квітня 1978 року реально інституту адміністративної юстиції в Українській РСР не запровадила.

Наступним досягненням у справі становлення інституту адміністративної юстиції в Україні можна вважати прийняття 5 червня 1981 року Закону УРСР "Про судоустрій Україн­ської РСР який хоча і не містив положення про адміністра­тивні суди та адміністративну юстицію, однак з урахуванням положень Конституції УРСР 1978 року закріплював низку над­звичайно важливих для здійснення правосуддя та організації судових органів принципів і правових гарантій:

— принцип законності;

— принцип рівності громадян;

— право громадян на судовий захист;

— принцип колегіальності при розгляді справ;

— принцип незалежності суддів і підкорення їх тільки зако­нові;

— принцип національної мови судочинства;

— принцип гласності розгляду справ;

— забезпечення учасникам судового процесу права на захист;

участь у судовому процесі прокурора та представників гро­мадських організацій і трудових колективів.

Крім того, законом передбачався порядок утворення судо­вих органів усіх ланок — від місцевих судів до Верховного Суду — визначався їх склад та повноваження, вирішувалися інші організаційно-правові питання функціонування судових органів.

Підбиваючи підсумок аналізу оцінок адміністративної юс­тиції в УРСР, наведемо насамперед слова В. Л. Кобалевського, який у своїй праці' досить влучно характеризував стан її роз­витку так.

1. "Радянське адміністративне право не знає єдиної системи судів по адміністративних справах. Сучасний стан радянсь­кого права внутрішнього управління дозволяє говорити лише про зародки адміністративного суду у різноманітних галузях державного управління, до того ж спільності при конструкції цих однорідних за своєю природою інститутів не помічається. Одні з них наближаються до того типу адміністративно-судових установ, які стоять значно ближче до активної адміністрації, ніж до суду, інші ж стоять на твердому грунті дійсного судоустрою та судочинства.

За змістом своєї діяльності адміністративний суд в радян­ській державі торкається поки шо тих сфер адміністратив­ного права, які не стосуються публічного владарювання у чистому вигляді, часто вбираючи в себе компетенцію, яка чужа адміністративній юстиції як інституту, спрямованому на захист прав та інтересів громадян від неправомірних дій органів влади".

2. Попри певні надбання самостійної Української держави 1917-1920 років у сфері формування адміністративної юс­тиції, становлення в Українській РСР судових органів, у тому числі й адміністративних, відбувалося без врахування досвіду незалежної України зазначеного періоду. Розвиток адміністративної юстиції в УРСР здійснювався виключно шляхом майже точного відтворення законодавства РРФСР, що повністю виключало можливість формування суто на­ціональної системи адміністративних судів, становлення на­ціонального адміністративного судочинства.

закономірності розвитку суспільних і державно-правових процесів в Україні відбувалися під впливом радянської метрополії'.

3. Створення системи органів влади, покликаних забезпечити законність у сфері державного управління, захист прав, свобод та інтересів громадян в Українській РСР здійснюва­лося з "чистого аркуша", ідея повноцінного функціонуван­ня адміністративної юстиції в радянській державі повністю відкидалася і не сприймалася через її, як вважалося, суто буржуазну, антиреволюційну природу.

4. Незважаючи на позитивні зрушення в галузі судового за­хисту прав людини, судовий порядок оскарження в УРСР різними законодавчими актами суттєво обмежувався, ос­кільки діяло загальне правило, згідно з яким не могли бути оскаржені до суду дії органів державного управління і по­садових осіб, щодо яких було встановлено інший порядок оскарження. Це стало основною причиною того, що судо­вий механізм захисту використовувався рідко, оскільки найчастіше законодавство передбачало адміністративний по­рядок оскарження. Виключався судовий захист від незакон­них дій державних органів і у сфері найбільш значущих соціально-економічних і громадянських прав, наприклад, у сфері соціального забезпечення, індивідуальної трудової ді­яльності тощо. Такі обмеження практично унеможливлю­вали здійснення права громадян на судовий захист від неза­конних дій органів управління^. Внаслідок цього частіше використовувався адміністративний порядок оскарження дій державних органів і посадових осіб, який не гарантував об'єктивного вирішення публічно-правового споруд.