Характеристика отдельных принципов административного судопроизводства. 12 страница

1) предмет административного иска - материально-правовое требование административного истца к административному ответчику.

Предмет административного иска включает в себя:

а) предмет спора - то, по поводу чего возник конкретный правовой спор.

Предметом спора могут быть деньги (при взыскании обязательных платежей и санкций), конкретные юридические факты (например, результаты определения кадастровой стоимости - при их оспаривании), властные решения, действия, бездействие (при заявлении требования о признании таких решений, действий, бездействия незаконными) и т.д.;

б) способ защиты публичных прав, свобод и законных интересов.

В соответствии с ч. 1 ст. 124 КАС к таким способам относятся требования:

- о признании не действующим полностью или в части нормативного правового акта, принятого административным ответчиком;

- о признании незаконным полностью или в части решения, принятого административным ответчиком, либо совершенного им действия (бездействия);

- об обязании административного ответчика принять решение по конкретному вопросу или совершить определенные действия в целях устранения допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца;

- об обязании административного ответчика воздержаться от совершения определенных действий;

- об установлении наличия или отсутствия полномочий на решение конкретного вопроса органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, организацией, наделенными отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностным лицом.

В отличие от гражданского законодательства, предусматривающего, что способы защиты гражданских прав устанавливаются законом (ст. 12 ГК), в административном судопроизводстве законодатель допускает возможность использования также и способов, прямо законом не предусмотренных (ч. 2 ст. 124 КАС);

2) основание административного иска - юридические факты, которыми административный истец обосновывает свое материально-правовое требование.

От основания административного иска необходимо отличать доказательства как фактические данные, которые используют для подтверждения наличия или отсутствия фактов;

3) субъектный состав участников материально-правового спора (административный истец и административный ответчик).

Изначально субъектный состав определяется административным истцом при подаче административного искового заявления. Однако в последующем он может корректироваться по основаниям, установленным законом (например, при процессуальном правопреемстве или при замене ненадлежащего административного ответчика).

3. Виды административных исков. Административные иски можно классифицировать по различным основаниям.

Непосредственно в КАС исходя из характера материально-правового требования выделяются, в частности, административные иски:

- о признании нормативного правового акта недействующим;

- об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями;

- о досрочном прекращении полномочий судьи за совершение им дисциплинарного проступка;

- об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости;

- о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок;

- о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации;

- о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами;

- о прекращении деятельности средств массовой информации;

- о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение и др.

По процессуальной цели административные иски можно разделить на:

1) административные иски о признании - иски, в которых административный истец просит подтвердить наличие (отсутствие) спорного публичного правоотношения, признать за ним спорное публичное право, установить наличие (отсутствие) полномочий на решение конкретного вопроса определенным публичным органом либо констатировать несоответствие акта, решения, действия (бездействия) нормативному правовому акту.

Судебное решение, принятое по административному иску о признании, не воздействует на спорное материальное правоотношение, не влечет возникновения новых материальных правоотношений, не разрешает вопросы о применении административных ограничений в отношении физических лиц либо об ограничении правосубъектности организаций. Цель, которую преследует административный истец, предъявляя такие иски, не связана с возложением на административного ответчика обязанности совершить какие-либо действия, принять решение. Все, чего добивается административный истец, - это лишь констатация определенной правовой "статики" - разрешение вопроса о наличии (отсутствии) публичного права, правоотношения или полномочий на решение конкретного вопроса определенным публичным органом либо разрешение вопроса о несоответствии акта, решения, действия (бездействия) нормативному правовому акту.

В случае если судом будет принято решение об удовлетворении административного иска о признании, оно не подлежит исполнению - его правовой эффект состоит уже в самом факте такой судебной констатации. Соответственно, не возникает и необходимости в добровольном или принудительном исполнении такого судебного акта. В то же время необходимо учитывать, что в некоторых случаях процессуальный закон позволяет суду выйти за пределы исковых требований. Например, удовлетворяя требование о признании оспариваемого решения, действия (бездействия) незаконными, суд в судебном решении должен указать на обязанность административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца (п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС). Такой подход законодателя не ставит под сомнение саму конструкцию административных исков о признании - здесь важно понимать, что дискреционное полномочие, которым закон наделяет суд, по сути, означает лишь право последнего инициировать самостоятельное исковое требование помимо воли административного истца.

Административные иски о признании подразделяют на:

а) положительные - иски, в которых требование сводится к подтверждению спорного публичного права (правоотношения) либо полномочий определенного публичного органа;

б) отрицательные - иски, в которых требование сводится к установлению факта отсутствия спорного публичного права (правоотношения), полномочий определенного публичного органа либо к констатации несоответствия акта, решения, действия (бездействия) нормативному правовому акту;

2) административные иски о присуждении (административные иски с исполнительной силой) - иски, в которых административный истец просит принудить административного ответчика к принятию решения либо совершению определенных действий, направленных на восстановление нарушенного публичного права либо на обеспечение публичного интереса.

Следует обратить внимание на то, что в административных исках о присуждении требование административного истца о признании за ним конкретного публичного права (полномочия) отдельно не выделяется, сам по себе этот факт лишь входит в предмет доказывания. Конечная цель этих исков всегда связана с реальной передачей имущества, совершением определенных действий, принятием решения и т.п. Судебное решение об удовлетворении такого иска возлагает на административного ответчика конкретную обязанность, а потому подлежит добровольному или принудительному исполнению;

3) преобразовательные (конститутивные) административные иски - иски, направленные на возникновение, изменение или прекращение публичного материального правоотношения либо на разрешение вопросов о применении административных ограничений в отношении физических лиц или об ограничении правосубъектности организаций, их ликвидации.

Специфика таких исков состоит в том, что само судебное решение обеспечивает реализацию публичного интереса весьма своеобразным образом - оно не констатирует наличие или отсутствие спорного публичного права (как в исках о признании), не понуждает административного ответчика к совершению каких-либо действий, принятию решений (как в исках о присуждении), однако оно непосредственно воздействует на элементы публичных правоотношений - на их субъектов, а также на публичные права и обязанности. Именно под влиянием судебного решения, к примеру, может быть ограничена правовая сфера физического лица (при применении к нему административных ограничений - см. гл. 29 КАС). Равным образом судебное решение может воздействовать на правовую сферу организации (например, при приостановлении ее деятельности - см. гл. 27 КАС). Наконец, судебное решение может вторгнуться в содержание конкретных публичных прав и обязанностей (здесь в качестве примера можно привести предусмотренное гл. 25 КАС производство по административным делам об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости, в рамках которого заинтересованное лицо вправе оспорить результаты определения кадастровой стоимости объекта недвижимости).

Отдельного упоминания требует производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов. Дело в том, что правовая природа административного иска об оспаривании нормативного правового акта может варьироваться в зависимости от того, каков поражающий эффект судебного решения, признавшего нормативный правовой акт не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Согласно п. 1 ч. 2, п. 1 ч. 4 ст. 215 КАС по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд может вынести решение об удовлетворении заявленных требований, при этом момент, с которого оспоренный нормативный правовой акт становится недействующим, определяется двояко: либо со дня вступления решения суда в законную силу, либо с иной определенной судом даты. Если поражающий эффект судебного решения направлен в перспективу, то, очевидно, можно говорить о преобразовательном характере административного иска и принятого судебного решения, поскольку именно судебное решение прекратило на будущее те позитивно-правовые последствия, которые возникли с момента вступления в силу оспоренного нормативного акта. Однако что изменится, если суд придет к выводу, что нормативный акт изначально не породил правовых последствий, а потому дата признания его недействующим должна совпадать с датой вступления его в силу? Здесь следует говорить о принципиально иной модели административного иска - о модели отрицательного иска о признании.

Преобразовательные административные иски подразделяют на:

а) правопорождающие - административные иски, удовлетворение которых влечет возникновение нового материального правоотношения между административным истцом и административным ответчиком;

б) правоизменяющие - административные иски, удовлетворение которых влечет изменение существующего между административным истцом и административным ответчиком материального правоотношения, либо ограничивает правосубъектность организаций, либо ведет к наложению административных ограничений в отношении физических лиц;

в) правопрекращающие - административные иски, удовлетворение которых влечет прекращение существующего между административным истцом и административным ответчиком материального правоотношения, либо ликвидацию организации, либо прекращение деятельности средства массовой информации.

Как правило, при рассмотрении правоизменяющих и правопрекращающих административных исков спор о самом факте существования публичного материального правоотношения отсутствует. Например, стороны не отрицают, что в государственный кадастр недвижимости внесены конкретные результаты определения кадастровой стоимости, однако по некоторым причинам административный истец считает, что результаты определения кадастровой стоимости не соответствуют рыночной стоимости объекта недвижимости, и именно эти результаты он требует изменить, используя конструкцию правоизменяющего преобразовательного иска.

§ 2. Распоряжение средствами исковой защиты

В силу принципа диспозитивности стороны и некоторые иные участвующие в деле лица наделяются правами, реализация которых может существенно повлиять на течение процесса. В процессуальной науке общеупотребимым является выражение "распорядительные действия сторон", под которыми понимают действия, предусмотренные ч. 1 - 4 ст. 46 КАС, ч. 1 - 4 ст. 49 АПК (законодатель, кстати, тоже использует этот термин в п. 4 ч. 1 ст. 138 и ч. 2 ст. 157 КАС).

Право на совершение распорядительных действий принадлежит:

а) сторонам (это вытекает из буквального содержания ч. 1 - 4 ст. 46 КАС, ч. 1 - 4 ст. 49 АПК);

б) с определенными изъятиями - прокурору, а также государственным органам, органам местного самоуправления, иным органам, должностным лицам, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, уполномоченным по правам человека в субъекте РФ, обратившимся в суд в порядке ст. 39, 40 КАС, ст. 52, 53 АПК.

Административный истец вправе по своему усмотрению:

1) отказаться от административного иска. Отказ от административного иска представляет собой заявленное административным истцом в суде безусловное отречение от судебной защиты конкретного публичного права или интереса. Отказ от административного иска не следует смешивать с отказом от материального права: последнее продолжает существовать и после отказа от административного иска (субъективное право прекращается только по основаниям, установленным материальным законодательством).

Отказ от административного иска не может быть сделан под условием (суд, установив, что административный истец отказывается от административного иска под условием совершения административным ответчиком или иными лицами каких-либо действий, не может такой отказ принять, а потому обязан продолжить рассмотрение дела).

Отказ от административного иска как распорядительное действие возможен по любой категории административных дел.

По буквальному толкованию ч. 2 ст. 46 КАС и ч. 2 ст. 49 АПК право на отказ от административного иска может быть реализовано лишь в суде первой и апелляционной инстанций. Соответственно, в случае если административный истец, к примеру, заявит об отказе от административного иска в суде кассационной инстанции, в удовлетворении такого заявления должно быть отказано. Такое инстанционное ограничение в реализации данного распорядительного полномочия следует подвергнуть критике. Право на судебную защиту, по сути, представляет собой возможность обратиться к судебной процедуре, а также к механизмам принудительного исполнения судебного акта. Такая возможность реализуется волей лица, ищущего судебной защиты, в ее основе лежит диспозитивное начало. Вне зависимости от стадии, на которой находится административное дело, административный истец реализует именно эту возможность. В его воле в любой момент отказаться от государственной судебной процедуры. Ограничивать такое диспозитивное полномочие инстанционными границами, по сути, означает превращать право на судебную защиту в некую обязанность. Это, конечно, недопустимо. Вряд ли в качестве контраргумента следует рассматривать идею стабильности правовых последствий вступления решения в законную силу: получается, что, инициировав судебную процедуру и перейдя некий рубикон в виде апелляционной инстанции, административный истец становится заложником своего волеизъявления. Безусловно, отмена законного и обоснованного судебного решения в связи с отказом истца от административного иска - явление не самое положительное (отмененное решение уже могло быть исполнено, факты, установленные в таком решении, могли выступать в качестве преюдициальных в другом деле и т.д.). Но все негативные моменты, связанные с такой отменой, не носят фатального характера, так как действующее законодательство имеет необходимый инструментарий, позволяющий восстановить положение, существовавшее до вступления решения в законную силу. По этим соображениям полагаем, что ограничение в праве на отказ от административного иска противоречит конституционному праву на судебную защиту.

Принятие судом отказа от административного иска является основанием для прекращения производства по административному делу (ч. 3 ст. 157, п. 3 ч. 1 ст. 194 КАС, п. 4 ч. 1 ст. 150 АПК).

Свои особенности имеет отказ от административного иска, заявленный прокурором и иными лицами, обратившимися за защитой прав и законных интересов других лиц.

В арбитражном процессе законодатель исходит из того, что сам по себе отказ прокурора (иных органов и лиц, обратившихся в защиту прав и интересов других лиц) от предъявленного им административного иска не влияет на судебное производство. Приоритетным будет являться волеизъявление так называемого материального истца (лица, в чьих интересах возбуждено судебное дело) - см. ч. 4 ст. 52, ч. 5 ст. 53 АПК.

В судах общей юрисдикции реализован принципиально иной подход. Здесь законодатель выделяет две ситуации:

а) для случая, когда административный иск предъявлен в интересах конкретного лица, отказ прокурора (органов, организаций и граждан, обратившихся в защиту прав и интересов других лиц) от административного иска является основанием для оставления соответствующего заявления без рассмотрения (ч. 6 ст. 39, ч. 7 ст. 40 КАС);

б) для случая, когда административный иск предъявлен в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, отказ прокурора (органов, организаций и граждан, обратившихся в защиту прав и интересов других лиц) от административного иска по общему правилу не влияет на судебное производство, и только если такой отказ связан с удовлетворением административным ответчиком заявленных требований, законодатель предусматривает в качестве последствия прекращение производства по административному делу (ч. 5 ст. 39, ч. 6 ст. 40 КАС);

2) изменить предмет административного иска. Изменение предмета административного иска представляет собой изменение материально-правовых требований, которое возможно в двух формах:

а) изменение способа защиты публичных прав, свобод и законных интересов. К примеру, первоначально административный истец предъявил административный иск о признании нормативного правового акта, принятого государственным органом, недействующим. Впоследствии, учитывая, что оспариваемые положения носят индивидуально-определенный характер, административный истец заявил об изменении способа защиты, потребовав признать решение, которое принял государственный орган, незаконным;

б) изменение предмета спора. Изменение предмета спора - это качественная замена предмета спора. Например, административный истец вместо одного действия судебного пристава-исполнителя оспаривает другое.

Важно отметить, что изменение предмета административного иска не имеет ничего общего с отказом от административного иска. Изменяя административный иск, административный истец не отказывается от первоначального требования (соответственно, в последующем административный истец вправе, к примеру, в рамках нового административного дела повторно заявить тот первоначальный административный иск, предмет которого был изменен).

Изменение предмета административного иска возможно лишь в суде первой инстанции;

3) изменить основание административного иска. Изменение основания административного иска предполагает корректировку обстоятельств, на которые административный истец ссылается, обосновывая свои материальные требования. Не является изменением административного иска представление новых доказательств, даже если они подтверждают или опровергают какие-либо обстоятельства, на которые административный истец ранее не ссылался (для изменения основания административного иска необходимо, чтобы сам административный истец сделал соответствующее заявление).

Истец вправе изменить либо основание, либо предмет административного иска (одновременное изменение основания и предмета административного иска невозможно). Поэтому суд, установив, что ходатайство (заявление) административного истца направлено к одновременному изменению предмета и основания административного иска, отказывает в его удовлетворении.

Изменение основания административного иска возможно лишь в суде первой инстанции;

4) увеличить или уменьшить размер исковых требований. Увеличение и уменьшение размера исковых требований допускаются только в отношении имущества, определенного родовыми признаками (обычно это имеет место применительно к денежным требованиям). Увеличение размера исковых требований не может быть связано с предъявлением дополнительных исковых требований, которые не были административным истцом заявлены в административном исковом заявлении.

Следует обратить внимание на то, что институт увеличения (уменьшения) размера исковых требований прямо предусмотрен в ч. 1 ст. 49 АПК, но отсутствует в КАС. Подобное отсутствие является следствием законотворческой недоработки, поскольку потребность в использовании данного процессуального института объективно существует, например, в случае когда уже после предъявления административного иска контрольный орган считает, что требовать уплаты санкции следует в повышенном размере.

Увеличение (уменьшение) размера исковых требований возможно лишь в суде первой инстанции.

Административный ответчик вправе при рассмотрении административного дела признать административный иск полностью или частично.

Признание административного иска - это адресованное суду безусловное согласие административного ответчика с материально-правовыми требованиями административного истца, выраженное в установленной процессуальным законом форме.

Признание административного иска административным ответчиком (и принятие такого признания судом) является достаточным основанием для удовлетворения требований административного истца, т.е. вынесения судебного решения об удовлетворении исковых требований.

Признание административного иска следует отличать от признания факта (ст. 65 КАС, ч. 3 ст. 70 АПК), которое, по сути, лишь влечет отпадение необходимости доказывать признанный факт по общим правилам. К примеру, административный ответчик, признавая основание для взыскания обязательного платежа, может одновременно ссылаться на пропуск давностных сроков для такого взыскания и просить вынести судебное решение об отказе в удовлетворении исковых требований.

Признание административного иска допускается при рассмотрении дела в суде любой инстанции.

Ни суд, ни другие участники процесса не могут вторгаться в диспозитивные правомочия сторон, в том числе при совершении распорядительных действий. Однако суд в соответствии с ч. 5 ст. 46 КАС, ч. 5 ст. 49 АПК не принимает отказ административного истца от административного иска, уменьшение им размера исковых требований, признание административным ответчиком административного иска, если это (альтернативно):

- противоречит закону (под противоречием закону понимается нарушение императивных норм; такие нормы могут либо касаться самого содержания публичного правоотношения, либо выступать в качестве императивных процессуальных запретов);

- нарушает права других лиц (под другими лицами понимаются любые субъекты, права которых нарушаются либо могут быть нарушены при условии принятия судом распорядительных действий сторон; при этом не имеет значения, имеют другие лица какой-либо процессуальный статус или таковым не обладают).

Стороны также вправе заключить мировое соглашение (соглашение о примирении). Подробнее об этом институте см. гл. VIII учебника.

§ 3. Административное исковое заявление

Действующее законодательство устанавливает следующие требования к административному исковому заявлению.

С точки зрения формы допускается как письменная, так и электронная - посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте соответствующего суда в сети Интернет (ч. 8 ст. 125 КАС, ч. 1 ст. 125 АПК).

С точки зрения содержания закон (ч. 2 ст. 125 КАС) определяет исчерпывающий перечень сведений, которые должны быть отражены в тексте административного искового заявления:

- наименование суда, в который подается административное исковое заявление;

- наименование административного истца, если административным истцом является орган, организация или должностное лицо, место их нахождения, для организации также сведения о ее государственной регистрации; фамилия, имя и отчество административного истца, если административным истцом является гражданин, его место жительства или место пребывания, дата и место его рождения, сведения о высшем юридическом образовании при намерении лично вести административное дело, по которому КАС предусмотрено обязательное участие представителя; наименование или фамилия, имя и отчество представителя, его почтовый адрес, сведения о высшем юридическом образовании, если административное исковое заявление подается представителем; номера телефонов, факсов, адреса электронной почты административного истца, его представителя;

- наименование административного ответчика, если административным ответчиком является орган, организация или должностное лицо, место их нахождения, для организации и индивидуального предпринимателя также сведения об их государственной регистрации (если известны); фамилия, имя, отчество административного ответчика, если административным ответчиком является гражданин, его место жительства или место пребывания, дата и место его рождения (если известны); номера телефонов, факсов, адреса электронной почты административного ответчика (если известны);

- сведения о том, какие права, свободы и законные интересы лица, обратившегося в суд, или иных лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление, нарушены, или о причинах, которые могут повлечь за собой их нарушение;

- содержание требований к административному ответчику и изложение оснований и доводов, посредством которых административный истец обосновывает свои требования;

- сведения о соблюдении досудебного порядка урегулирования спора, если данный порядок установлен федеральным законом;

- сведения о подаче жалобы в порядке подчиненности и результатах ее рассмотрения при условии, что такая жалоба подавалась;

- иные сведения в случаях, если их указание предусмотрено положениями КАС, определяющими особенности производства по отдельным категориям административных дел;

- перечень прилагаемых к административному исковому заявлению документов.

В целом аналогичные требования к содержанию искового заявления содержатся и в арбитражном процессе (см. ч. 2 ст. 125 АПК).

В соответствии с ч. 1 ст. 126 КАС к административному исковому заявлению прилагаются:

- уведомления о вручении или иные документы, подтверждающие вручение другим лицам, участвующим в деле, копий административного искового заявления и приложенных к нему документов, которые у них отсутствуют.

Данная обязанность распространяется на административных истцов, обладающих государственными или иными публичными полномочиями. Иные субъекты (административные истцы, не обладающие государственными или иными публичными полномочиями) вправе направить другим лицам, участвующим в деле, копии административного искового заявления и приложенных к нему документов, которые у них отсутствуют. Если они не реализовали это право, то копии указанных документов должны быть приложены к административному исковому заявлению, а их направление другим лицам, участвующим в деле, будет производиться судом;

- документ, подтверждающий уплату государственной пошлины в установленных порядке и размере либо право на получение льготы по уплате государственной пошлины, или ходатайство о предоставлении отсрочки, рассрочки, об уменьшении размера государственной пошлины с приложением документов, свидетельствующих о наличии оснований для этого;

- документы, подтверждающие обстоятельства, на которых административный истец основывает свои требования, при условии что административный истец по данной категории административных дел не освобожден от доказывания каких-либо из этих обстоятельств;

- документ, подтверждающий наличие высшего юридического образования у гражданина, который является административным истцом и намерен лично вести административное дело, по которому КАС предусмотрено обязательное участие представителя;

- доверенность или иные документы, удостоверяющие полномочия представителя административного истца, документ, подтверждающий наличие у представителя высшего юридического образования, если административное исковое заявление подано представителем;

- документы, подтверждающие соблюдение административным истцом досудебного порядка урегулирования административных споров, если данный порядок установлен федеральным законом, или документы, содержащие сведения о жалобе, поданной в порядке подчиненности, и результатах ее рассмотрения, при условии что такая жалоба подавалась.

Перечень прилагаемых документов в арбитражном процессе имеет свою специфику. В частности, в соответствии с ч. 1 ст. 126 АПК необходимо приложение:

- копии свидетельства о государственной регистрации в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя;

- копии определения арбитражного суда об обеспечении имущественных интересов до предъявления иска (если такое определение выносилось);