І нормативно-правової основи законодавчої діяльно­сті Верховної Ради України

Нормативно-правова основа законодавчої діяльності Верховної Ради України. Прийняття нової Конституції України знаменувало но­вий етап у формуванні правової системи України з точки зору не лише послідовного проведення в чинному законодавстві конституційних з&ґ сад верховенства права, пріоритету прав і свобод громадян, поділу вла­ди і взаємного стримування гілок влади, народного суверенітету, уні­тарної децентралізації влади, обмеженого правління тощо, а й нових підходів до здійснення законодавчої діяльності та законодавчого про­цесу у парламенті, що зумовило необхідність серйозного вдосконален­ня організаційно-правових засад і нормативної основи такої діяльності.

Непослідовність, хаотичність, суперечливість, порушення законо­мірностей побудови системи законодавства, якими характеризувалась законодавча діяльність протягом перших кількох років незалежності, багато в чому пояснюються не тільки надзвичайно складним періодом трансформації політичної, економічної та правової системи України, а й недосконалістю організаційно-правових і процесуальних засад діяль­ності парламенту.

Парламент України тривалий час не мав відпрацьованих і стабіль­них законотворчих процедур, від яких значною мірою залежить ефек-

числі розробку зазначених проектів актів, але не все з наміченого було виконано в за­значені строки і не всі ініціативи були реалізовані через Верховну Раду України.

¹ Див.: Онопенко В. Яким має бути законодавчий процес... // Голос України. -1998. - 10 липня.

тивність законодавства. Така важлива галузь права, як парламентське право лише почала в Україні формуватися.

Процедура законотворчої діяльності і організаційно-правові пи­тання здійснення цієї діяльності мають базуватися на кількох ключо­вих актах. Починаючи з 1996 p., тобто після прийняття нової Консти­туції, такими актами були, насамперед, Конституція України, а також закони про комітети Верховної Ради України, про статус народного депутата України, Регламент Верховної Ради України, деякі внутрішні акти Верховної Ради України.

Особливістю законотворчої діяльності є те, що яким би не був ма­сив процедурних правил, визначальну роль в ній відіграють норми Конституції України, а також норми матеріального права, насамперед, його конституційної галузі.

Конституція визначає статус і повноваження парламенту, форми його діяльності, порядок проведення пленарних засідань і функції ко­мітетів, порядок прийняття рішень, основи законодавчого регулювання суспільних відносин. У порівнянні з Конституцією 1978 p., Конститу­ційним Договором між Президентом України та Верховною Радою України про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України, нова Конституція України затверджує принципи парламентаризму і відповідні процедури здійснення законо­давчої, законотворчої діяльності.

В новій Конституції упорядковані законодавчі повноваження пар­ламенту, ретельно визначено коло питань, які регулюються виключно законами (ст. 92), уточнено коло суб'єктів права законодавчої ініціати­ви (ст. 93), оптимізована конституційно-правова основа діяльності постійних комітетів (ст. 89), чітко визначені організаційно-правові форми роботи Верховної Ради України (ст.-82-84).Конституційні по­ложення щодо цих питань отримали свій розвиток і конкретизацію в законах та інших актах парламенту. Мова йде, насамперед, про при­йняті або уточнені чинні закони про вибори народних депутатів України, про статус народних депутатів України, про Рахункову пала­ту України, про Уповноваженого Верховної Ради України з прав лю­дини. Чекає своєї черги чимала кількість проектів законів, зокрема, про лобіювання (чи лобістську діяльність), про парламентську полі­тичну опозицію, проект закону про регламент Верховної Ради України, про нормативні правові акти тощо.

Одним з ключових актів, які врегульовують процедуру внесення законопроекту до парламенту, розгляду його комісіями і на пленарно­му засіданні Верховної Ради, доопрацювання та прийняття, є Регла­мент Верховної Ради України. На сьогодні він діє в редакції від 27 липня 1994 р.¹. Нова Конституція України передбачила, що порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією Украї­ни та законом про регламент Верховної Ради України (ст. 82). Тим самим дещо порушена своєрідність визначення і регламентування по­рядку роботи парламенту.

¹ Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № 35. - Ст. 338.

Парламент майже у всіх країнах світу, як вищий представницький орган, користується автономністю щодо визначення порядку своєї діяль­ності. Тому його регламент встановлюється за власним правом і не потребує додаткового санкціонування. Ось чому в конституціях досить часто зазначається ця особливість регламентування законодавчої діяль­ності. Наведемо кілька прикладів. Так, ст. 95 Конституції Туреччини від 7 листопада 1982 р. визначає, що Велика Національна Асамблея Туреччини повинна проводити свою діяльність у відповідності з умо­вами Правил Процедури, які складені нею¹. Ст. 64 Конституції Італії встановлює, що кожна палата парламенту приймає свій регламент аб­солютною більшістю голосів своїх членів². В ст. 58 Конституції Японії також закріплюється положення про те, що кожна палата «визначає процедуру ведення нарад, а також правила внутрішньої дисципліни.»³ Така ж норма міститься і в Конституції Іспанії⁴. Конституція Греції ще більше підкреслює автономність парламентських процедур (ст. 65): «Парламент визначає спосіб свого вільного і демократичного функціо­нування за допомогою Статуту, який приймається на пленарному засі­данні у відповідності до ст. 76 і публікується за розпорядженням голо­ви Парламенту в Урядовій газеті»⁵. Канадський парламент основним джерелом процедури теж має регламенти палат, що приймаються пала­тами. Це ж стосується й Швейцарії⁶.

Винятком є Великобританія, парламент якої не має єдиного писа­ного акта, в якому були б зафіксовані основні принципи внутрішньої організації палат. Ці питання врегульовані постійними і сесійними правилами, рішеннями спікера, збірником правил парламентських npov цедур «Трактат Ерскіна Моя про право, повноваження і звичаї парла­менту» (скорочено «Ерскін Мей»)⁷, Аналогічне місце займає регламент^ і в німецькій правовій традиції. У ст. 40 Основного Закону (або німе­цької Конституції) проголошується, що «Бундестаг встановлює свої власні регламентські принципи. В минулому парламент не завжди мав право незалежного рішення з питань внутрішньої процедури. В першій половині XIX століття влада хотіла мати вплив на форму парламент­ського регламенту. В 1848 р. Національні Збори проголосили незалеж­ність парламенту. Принцип цей був сприйнятий наступними парла­ментами. В сучасній Німеччині він не піддавався сумніву і гарантується Конституцією»⁸.

Разом з тим слід зазначити, що деякі країни регулюють парла­ментські процедури актами у формі закону. Ця форма використовуєть­ся для посилення ролі регламенту, оскільки в результаті застосування

¹ Цит. за: Мартииешо П. Ф., Кампо В. Конституційне право: порівняльні джерела,
К., 1997. - Т. 1. - С 398.

² Конституции государств Европейского Союза. - М., 1997. - С. 432.

³ Мартиненко П. Ф., Кампо В. Конституційне право: порівняльні джерела. -ТІ.
С. 529.

⁴ Конституции государств Европейского Союза. - С. 387.

⁵ Там само. - С. 269.

⁶ Парламенты мира, - М., 1991. - С. 219, 471.

⁷ Там само. - С. 82 - 83.

⁸ Регламенты в парламентской практике. - Варшава, 1995. - С. 39.

парламентських процедур створюються закони. Але це країни, які не є президентськими, або країни, в яких не запроваджена практика санкці­онування законів про регламент (Австрія, Швеція¹). Парламент Вели­кобританії теж прийняв кілька законів, які врегульовують окремі пи­тання парламентської процедури. Але вони теж додатково не санкціонуються².

Цікаве спостереження з цього приводу наводить польський дослі­дник Л. Гарлицький: «Існує ще одне рішення, можливо успадковане від комуністичного розуміння ролі парламенту. Це система, в якій па­рламенти набувають форму парламентського закону. Така ситуація зберігається до цього часу в Чеській Республіці, а також у прибалтій­ських країнах (Естонії, Литві) і, як передбачаю, в Латвії. Позначається також деякий вплив шведської системи. Важко сказати, звідки вихо­дить такий вплив, та все-таки є держави, в яких застосоване таке рі­шення. Звичайно, форма закону наділяє регламент більшою владою, надаючи парламенту менше автономії, але проблема цієї автономії має бути обговорена як суттєва риса, характерна для парламентів цього регіону»³.

Для України проблема посилення ролі парламентського Регламен­ту теж існує, про що неодноразово говорилось на засіданнях парламен­ту. Мають стати більш жорсткими вимоги до дотримання норм Регла­менту. Процедура повинна бути одним із факторів правового обмеження законодавчої влади, фактором вдосконалення законотвор­чості. Всупереч цьому, порушення норм Регламенту в практиці діяль­ності Верховної Ради стали настільки частими, що на них перестали звертати увагу. Ця ситуація абсолютно недопустима і зі створенням Конституційного Суду в орбіту його розгляду мають попасти такі по­рушення. Незважаючи на існуючу у світі практику терпимого ставлен­ня судових інстанцій до таких порушень, їх масовість негативно впли­ває на легітимність законодавчих актів, підриває довіру до спроможності законодавчого органу слідувати виробленим процедурам. Цілком справедливим є зауваження Дж. Хеллоуелла: «Якщо процедур­ний спосіб ведення справ не передбачає обмеження якихось процесів, то чи зможе він гарантувати (як спосіб дії) хоча би сам себе. І таке благо повинно витікати неминуче з чогось, що перебуває за його ме­жами»⁴.

Порушення Регламенту Верховної Ради відбувались всупереч його високій юридичній силі (згідно ст. 1.О.2. Регламенту він має силу за­кону). Тому просте переведення Регламенту в ранг закону не вирішить проблеми. Більше того, оскільки Регламент перетвориться у закон про регламент, то він за загальною схемою, встановленою ст. 94 Конститу­ції для набрання законами чинності, має бути підписаний Президентом (ст. 94).

¹ Австрийская Республика. Конституция и законодательные акты ; Пер. с нем. - М,
1985. - С. 42; Парламенты мира. - С. 24, 520.

² Парламенты мира. - С. 83.

³ Регламенты в парламентской практике. - С. 32 - 33.

⁴ Хэллоуэлл Дж. X. Моральные основы демократии. - М., 1993. - С. 51.

Особливою турботою парламенту України має стати забезпечення нормативно-правової бази для розробки законопроектів. На сьогодні не існує комплексного акта, який би врегульовував порядок виявлення необхідності законодавчого регулювання тих чи інших суспільних від­носин, соціологічного, фахового забезпечення підготовки законопроек­тів, участі в цьому процесі науковців, експертів, громадян. Можливо, таким актом міг би стати закон про порядок розробки проектів законів.

Шляхи оптимізації законодавчого процесу. Основна ідея, яка має бути покладена в основу роботи по уточненню Регламенту Верхов­ної Ради, а також в роботу по підготовці законопроектів, що регулюва­тимуть законотворчу діяльність, організаційно-правові засади діяль­ності Верховної Ради, — оптимізація законотворчого процесу. Така оптимізація має досягатись кількома шляхами, у тому числі шляхом посилення гарантій права законодавчої ініціативи, підвищення доско­налості законопроектів, які подаються на розгляд Верховної Ради України, скорочення термінів на підготовку нескладних законопроек­тів, спрощення порядку проходження законопроектів у Верховній Раді України. Розглянемо основні надрями такої оптимізації.

Забезпечення реалізації права законодавчої ініціативи. Право зако­нодавчої ініціативи, передбачене ст. 93 Конституції України, — це пра­во на подання до Верховної Ради України на обов'язковий розгляд нею законодавчої пропозиції, законопроекту чи поправки до законо­проекту. Процедура здійснення цього права встановлюється насамперед Регламентом Верховної Ради України. Ним передбачено, що законо­проекти, поправки до них чи законодавчі пропозиції вносяться суб'єк­тами права законодавчої ініціативи у письмовій формі. Законодавча пропозиція повинна містити проект рішення Верховної Ради, який пропонується Верховній Раді для прийняття. Пропозиції, внесені на адресу комітету Верховної Ради, опрацьовуються ним в ході підготов­ки відповідних документів і на розгляд Верховної Ради можуть не по­даватися.

Регламент передбачає досить конкретні вимоги щодо супровідних документів до законодавчих ініціатив. Так, зокрема, законодавчі пропо­зиції і проекти законів вносяться разом з супровідною запискою, яка повинна містити обгрунтування необхідності їх розробки і прийняття, а також характеристику цілей, завдань та основних положень майбут­ніх законів, вказівку на їх місце у системі чинного законодавства, а також на очікувані соціально-економічні та інші наслідки їх застосу­вання.

У разі внесення законодавчої пропозиції, законопроекту або по­правки, реалізація яких потребує матеріальних або інших витрат за рахунок державного чи місцевих бюджетів, додаються їх фінансово-економічне обгрунтування та пропозиції щодо покриття цих витрат. Внесення ініціативних законопроектів (крім тих, що вносяться Прези­дентом та урядом) супроводжується вказівкою на те, що ініціатор вно­сить законопроект для врахування його положень основним по зако­нопроекту комітетом, або наполягає на його розгляді Верховною Радою у першому читанні.

Конституційні законопроекти або конституційні положення (відповідно ті, якими вносяться зміни, і ті, які потребують внесення змін до Конституції) мають бути зазначені як такі.

Законодавчі пропозиції і проекти законів, що подаються на роз­гляд Верховної Ради, мають відповідати й іншим вимогам, передбаче­ним Регламентом Верховної Ради України, іншими актами, що визна­чають вимоги до їх оформлення, змісту, структури та викладу.

В реальній практиці право законодавчої ініціативи досить часто порушується. Законопроекти тривалий час не розглядаються коміте­тами і Верховною Радою України. Більше того, окремі проекти можуть бути взагалі не винесені на перше читання і через певний час зняті з розгляду. До розгляду їх у першому читанні більшість з них доопра­цьовується. При цьому зміни можуть суттєво вплинути на зміст проек­ту. Виходячи зі змісту права законодавчої ініціативи, передбаченого Конституцією, це право реалізується не у комітеті, а у самій Верховній Раді України, тобто практика доопрацювання проекту комітетом до першого читання є неправомірною. Саме тому необхідно посилити га­рантії реалізації права законодавчої ініціативи через недопущення втручання в текст законопроекту до розгляду його у першому читанні, надання права суб'єктам права законодавчої ініціативи на спрощений порядок відкликання законопроекту, представництво експертів від суб'єкта права законодавчої ініціативи при розгляді проекту у комітеті та Верховною Радою України.

Посилення ролі комітетів і фракцій Верховної Ради України у зако­нотворчому процесі Посилення ролі комітетів у законотворчому про­цесі нерозривно пов'язано з їх конституційним статусом. Згідно з чин­ною Конституцією України комітети здійснюють законопроектну роботу, готують і попередньо розглядають питання, віднесені до пов­новажень Верховної Ради України. Разом з тим вони втратили одне з основних своїх прав — право законодавчої ініціативи і тим самим впливу на вирішення долі законопроектів, оскільки навіть при згоді комітету на винесення його на розгляд Верховної Ради України така ініціатива реалізується через окремих народних депутатів.

Зважаючи на викладене, потребує уточнення статус комітетів. На
наше глибоке переконання, позбавлення їх права законодавчої ініціа­
тиви призвело до суттєвого зниження статусу комітетів та до певної
дезорганізації роботи. .

Повернення комітетам права законодавчої ініціативи не означає, що вони мають використовувати це право для широкого доопрацюван­ня проектів до першого читання, що вони досить активно здійснюють до цього часу. Це, як вже зазначалось, порушує конституційне право законодавчої ініціативи суб'єктів такого права. З іншого боку, практи­ка роботи українського парламенту засвідчила, що пленарні засідання (а це дорогоцінний час) досить часто використовувались нераціональ­но, для розгляду неактуальних, недосконалих проектів законодавчих актів. Внаслідок цього законопроекти повертались на доопрацювання з тим, щоб знову і знову бути розглянутими і повернутими на доопра-

цювання. Окремі проекти по три і більше разів розглядались у першо­му читанні, але так і не були прийняті.

Нагадаємо, що за умов існування Президії Верховної Ради Украї­
ни функції своєрідного сита в процесі оцінки якості підготовки пода­
них законопроектів покладались на неї. Так, згідно з п. 20 Положення
про порядок роботи з проектами законодавчих актів та матеріалами,
що містять законодавчі пропозиції, які подаються на розгляд Верховної
Ради України (затверджене Постановою Президії Верховної Ради

України від ЗО жовтня 1995 p.), Президія могла відхилити законопро­ект у випадку, якщо:

встановлена невірогідність поданого суб'єктом права законодавчої ініціативи фінансово-економічного чи іншого обгрунтування;

основні положення законопроекту суперечать правовим принци­пам Конституції і законодавства України (за поданням комісії з питань правової політики і судово-правової реформи);

у законопроекті є недоліки, пов'язані з оформленням законопроек­тів (виявлені після його реєстрації);

прийняття законопроекту не належить до компетенції Верховної Ради України;

законопроект втратив актуальність і суб'єкт права законодавчої
ініціативи не наполягає на його розгляді;

на поточній сесії вже було прийнято законопроект з того ж пред­мета правового регулювання.

Заслін неякісним законопроектам мають поставити, насамперед,
комітети. У світовій практиці існує чимало варіантів дії комітетів у

такому разі. Так, за регламентами обох палат Конгресу США кожний комітет отримує всі законопроекти згідно юрисдикції комітету і має абсолютне право визначати їх подальшу долю. Єдина «складність» для комітету «заволокітити» законопроект полягає у тому, що для звіль­нення комітету взагалі від розгляду законопроекту потрібно зібрати Ч підписи 218 членів Палати, що трапляється дуже рідко.

Майже аналогічною, хоча дещо більш гнучкою, є практика Японії. Кожний законопроект обов'язково передається до відповідного коміте­ту, і комітету належить вирішити його долю. Однак якщо не менше 20 членів парламенту надішлють запит до комітету протягом семи днів після прийняття комітетом рішення про зупинення законопроекту, він має бути представлений на розгляд пленарного засідання¹.

Отже, перетворення комітетів у справжні «штаби» по виробленню законотворчої політики у парламенті та відпрацюванню нормативно-правових актів, а також у сито для відбору добре підготовлених проек­тів та законодавчих пропозицій до них має бути зроблено таким чи­ном, щоб не порушувати право законодавчої ініціативи відповідних суб'єктів.

За нинішнім Регламентом комітети не спроможні запобігати роз­гляду не підготовлених належним чином законопроектів. У наших умо-

¹ Див.: Факти про Японію // Бюлетень посольства Японії в Україні. - 1995. -

№ 4. - С. 27.

вах можна було б, разом із поверненням їм права законодавчої ініціа­тиви, дати комітетам офіційні повноваження на погодження долі про­екту з суб'єктом права законодавчої ініціативи на етапі до його розгля­ду у першому читанні та врегулювати процедуру такого погодження. Доцільно було б закріпити за комітетом повноваження на доопрацю­вання поданого законопроекту лише у разі згоди суб'єкта права зако­нодавчої ініціативи на внесення будь-яких змін і поправок до законо­проекту чи спільне доопрацювання.

Перехід до здійснення першого читання комітетами Верховної Ра­ди України на сьогодні, очевидно, не може бути реалізований не тільки через усталену практику, що склалася в парламенті, а й через саму природу права законодавчої ініціативи.

Особливо значною має бути роль комітетів при підготовці законо­проекту до другого і наступного читань. Саме на цьому етапі комітети мають можливість суттєво скоротити кількість поправок до законопро­ектів, що виносяться на друге читання. Це можливо шляхом активні­шого використання такої форми, як погодження поправок відповідни­ми комітетами з авторами (сказане зовсім не означає, що комітет вимагатиме погодитись з його думкою).

Потрібно ширше використовувати практику узгодження законо­проекту з суміжними комітетами, предмети відання яких є близькими з темою проекту. Це сприяло б більш високому рівню підтримки зако­нопроекту при розгляді його Верховною Радою на пленарному засі­данні.

Від рівня роботи комітетів значною мірою залежить зняття проб­леми штучної альтернативності законопроектів. Так було з проектами законів про вибори народних депутатів України, про статус міст Києва і Севастополя, про засади внутрішньої і зовнішньої політики, про Ка­бінет Міністрів України, про політичні партії тощо. На рівні комітету можна було б активніше узгоджувати конкуруючі концепції правового регулювання тих чи інших питань і активніше впливати на розробку альтернативних проектів, залучаючи всі заінтересовані сторони до ро­боти над одним проектом. Це дало б значну економію творчих сил і коштів, підвищило рівень законодавчої роботи.

Не менш складною проблемою є необхідність підвищення ролі фракцій у законодавчому процесі. Фракції мають вирішальним чином впливати на узгодження інтересів і політичних позицій різних полі­тичних сил, визначати черговість розгляду законопроектів, узгоджува­ти порядок денний сесії Верховної Ради України. З такою функцією фракції через Погоджувальну раду фракцій, яка передбачена Регла­ментом Верховної Ради України, поки що не справляються. Це відбу­вається тому, що Погоджувальна рада не має вагомого впливу на розгляд питань порядку денного, а рішення фракцій не мають не тіль­ки статусу обов'язкових, а й реального впливу на політичний процес у парламенті. Підвищення ролі фракцій (а це закономірний процес в умовах політичного структурування парламенту) може відбутися лише у тому випадку, коли вони стануть вагомим інструментом погодження політичних позицій і законодавчої політики між політичними силами, представленими у парламенті. Це підвищить їх роль і при узгодженні

порядку розгляду питань Верховною Радою України, а Погоджувальна рада фракцій працюватиме на постійній основі. Фракції могли б справ­ляти більший вплив на долю проектів при розгляді їх Верховною Ра­дою України через узгодження на засіданнях фракцій.

Спрощення процедури розгляду законопроектів Верховною Радою України. Зі змістовної точки зору, нинішній Регламент Верховної Ради надто ускладнений, громіздкий. Це досить часто перешкоджає опера­тивному вирішенню питань і прийняттю законодавчих рішень. Нама­гаючись досягти запланованого рішення, Верховна Рада припускалася численних порушень Регламенту. На наш погляд, законодавчі проце­дури розгляду законопроектів Верховною Радою мають бути, насампе­ред, суттєво спрощені.

Регламент Верховної Ради України щодо процедури розгляду за­конопроектів слід оцінити як жорсткий. Регламентні процедури роз­гляду законопроектів вимагають дотримання тривалих строків підго­товки і розгляду. Спрощення цих процедур можливе в обмежених ви­падках і здійснюється досить складно. Так, Президент України при внесенні законопроекту може визначити його як невідкладний, що тяг­не за собою позачерговий його розгляд. Це означає, що питання про розгляд законопроекту має бути включене до порядку денного засідань відразу після внесення законопроекту. При цьому визнання законопро­екту невідкладним (ст. 6.4.6 Регламенту Верховної Ради) дає можли­вість скоротити терміни подання пропозицій до законопроекту, поши­рення матеріалів до другого читання, але не більш як наполовину.

Верховна Рада України з метою прискорення розгляду законопро­екту також може прийняти рішення про визнання будь-якого проекту невідкладним і за власною ініціативою за процедурою ad hoc (щодо конкретного випадку) прийняти рішення (згідно зі ст. 3.2.3 Регламенту рішення приймається не менш як 2/3 депутатів складу Верховної Ради України) про відхилення від вимог Регламенту, якщо це не суперечить Конституції і чинним законам. Але й у випадку визнання законопроек­ту невідкладним терміни подання пропозицій щодо законопроекту, який подається на перше читання чи повторне перше читання, на дру­ге та третє читання, на поширення законопроекту серед депутатів на перше і наступні читання не можуть бути скорочені більш ніж наполо­вину. На наш погляд, у Регламенті має бути передбачено можливість використання спрощеної процедури розгляду законопроектів.

Для вирішення зазначених проблем варто було б вивчити практику роботи інших парламентів. Так, Регламент Сейму Республіки Польщі передбачає не тільки скорочену процедуру відносно законопроектів, а й процедуру розгляду термінових законопроектів. Перша здійснюється шляхом: проведення першого читання негайно після отримання депу­татами проекту; проведення другого читання, без відсилки проекту до комісії; проведення другого читання негайно після отримання депутата­ми надрукованої доповіді комісії. А процедура розгляду термінових за­конопроектів ще більш радикальна. Згідно зі ст. 56 «а»-56 «к» Регла­менту терміновий проект друкується негайно після його отримання, процедура його вручення депутатам може замінюватись (у необхідних випадках) повідомленням про потребу отримання його в канцелярії

Сейму. Розгляд таких законопроектів відбувається у двох читаннях. Відповідно скорочуються терміни читань¹.

Згідно зі Статутом Сейму Литовської Республіки від 17.02.94 при застосуванні термінового порядку розгляду законопроекту скорочуєть­ся строк між стадіями розгляду проекту — розглядом в основному ко­мітеті, розглядом на засіданні Сейму, прийняттям. Ці проміжки часу повинні бути не менше одного робочого дня і не більше трьох робочих днів. Конкретні строки визначаються Сеймом у кожному окремому випадку, але в усіх випадках розглядуваний проект членам Сейму має бути розданий не пізніше ніж за день до засідання, на якому він буде розглядатись чи прийматись. Більше того, є навіть особливо терміно­вий порядок. Рішення про його використання приймається за ініціати­вою Президента Республіки, Голови Сейму чи уряду більшістю голосів депутатів, які беруть участь у засіданні, членів Сейму, якщо їх кіль­кість перевищує 1/3 від загального числа членів Сейму. Згідно з цим порядком після представлення законопроекту починається процедура прийняття, а всі поправки повинні бути представлені в письмовому вигляді не пізніше ніж за 2 години до початку прийняття².

В Палаті представників Конгресу США практично на всіх етапах проходження законопроекту існують можливості скорочення строків його розгляду. Якщо законопроект є невідкладним, керівництво може прийняти рішення про пропуск певних етапів процесу і звернутися безпосередньо до комітету з питань регламенту, який може розглянути та доповісти резолюцію, якою будь-який комітет може увільнятися від розгляду, і за погодженням з Палатою запропонувати законопроект для негайного розгляду. Що стосується Сенату, то він не мас ніякого графіку розгляду законопроектів і щодо кожного з них застосовується процедура одностайного схвалення і «виснаження», оскільки дискусії можуть тривати дуже довго³.

Практика спрощення процедури розгляду законопроектів характе­рна для багатьох країн, особливо тих, в яких відбувається глибока со­ціальна трансформація. Це дозволяє оперативно і адекватно реагувати на вимоги часу. Ми не є прихильниками механічного запозичення до­свіду інших країн, але він у поєднанні з аналізом рівня ефективності наших законодавчих процедур переконливо свідчить, що оптимізація вітчизняного законотворчого процесу через наближення його до реаль­них потреб назріла.

Посилення прав Кабінету Міністрів у законодавчому процесі. Осо­бливих гарантій потребує право законодавчої ініціативи Кабінету Мі­ністрів України, виходячи з його провідної ролі у підготовці законо­проектів і місця в системі виконавчої влади.

Існуюча в Україні практика у сфері законодавчого процесу свід­чить про те, що права Кабінету Міністрів України є незначними за обсягом. Згідно зі ст. 93 Конституції України Кабінет Міністрів корис-

¹ Регламент Сейма Республики Польша. - Варшава, 1994. - С. 16-30.

² Статут Сейма Литовськой Республики. - Вильнюс, 1994. - С, 86-87.

³ Нормотворчість: проблеми законодавчого регулювання : Мат. семінару (Київ, 17
лютого 1997 p.). - К., 1997. - С. 44-45.

тується правом законодавчої ініціативи. Він може, як і будь-який ін­ший суб'єкт права законодавчої ініціативи, відкликати проект, якщо питання про його розгляд не включене до порядку денного сесії Вер­ховної Ради України.

Зважаючи на практику, яка склалася, висновки на законопроекти уряд надає на пропозицію комітетів. І лише якщо законопроекти перед­бачають нові прибутки і видатки державного і місцевого бюджетів Кабі­нет Міністрів має право оцінювати їх самостійно (ст. 6.3.7 Регламенту).

Чи є подібна практика характерною для змішаної форми правлін­ня в Україні відповідно до нової Конституції України, і чи пов'язаний обсяг прав уряду у сфері законодавчої діяльності з формою правління? Відповідь на це запитання дозволить знайти додаткові можливості для забезпечення прав Кабінету Міністрів у законодавчому процесі.

Аналіз взаємозв'язку форми правління з обсягом прав уряду у за­конодавчому процесі свідчить про наявність певних закономірностей. В умовах парламентської республіки уряд формується парламентом. Члени уряду є одночасно й членами парламенту, а склад уряду відо­бражає реальну розстановку сил у парламенті. Це дозволяє уряду впливати на прийняття рішень, більше того — фактично домінувати при визначенні законодавчої політики держави (в чисто парламентсь­ких республіках близько 50 відсотків законопроектів вносить до пар­ламенту уряд). В умовах президентської республіки компенсація не­тривкого зв'язку уряду та парламенту, слабкого впливу уряду на парламент (уряд є незалежним від парламенту в тому відношенні, що парламент не може оголосити недовіру уряду чи достроково припини­ти його повноваження) відбувається за рахунок міцних позицій прези­дента щодо парламенту, який є главою не лише держави, а й виконав­чої влади. В умовах президентської республіки президент здатний послідовно обстоювати інтереси виконавчої влади в силу свого високо­го статусу, в тому числі шляхом здійснення активної виконавчої полі- \ тики, видання указів і розпоряджень, ініціювання законів, використан­ня права вето на прийняті закони, застосування різноманітних важелів тиску на законодавчу владу з метою досягнення балансу між різними гілками влади.

Існує помилкове переконання, зумовлене хибним тлумаченням принципу поділу влади, згідно з яким в умовах змішаної форми прав­ління великої потреби в присутності уряду у законотворчому процесі немає. Однак вона існує і пов'язана з необхідністю відображення ін­тересів виконавчої влади при обговоренні і прийнятті законів. Країни зі змішаною формою правління, як правило, прагнуть до зміцнення ролі вищого органу виконавчої влади. Про це свідчить досвід Франції. Згідно з Конституцією Франції уряд користується широкими повно­важеннями. Він може наполягати на голосуванні своїх поправок, за членами уряду закріплено право на внесення поправок до законопро­ектів, у будь-який час уряд може відкликати законопроект. Існують серйозні процесуальні гарантії права участі уряду в дискусіях по законо­проектах на всіх стадіях його розгляду.

В умовах змішаної форми правління, яка діє в Україні, особли­вість правового статусу вищого органу виконавчої влади, яким згідно

зі ст. 113 Конституції України є Кабінет Міністрів України, полягає у тому, що він, водночас, відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України.

Кабінет Міністрів України, з точки зору його формування і орга­нізаційних зв'язків з парламентом, в умовах змішаної форми правління має значно менший вплив на законодавчий процес та прийняття зако­нодавчих рішень, ніж в умовах парламентської форми правління, але він невиправдано малий і у порівнянні з іншими країнами зі змішаною формою правління.

Посилення ролі Кабінету Міністрів України у законодавчому про­цесі є не тільки доцільним, а й необхідним з точки зору Конституції України. Зважаючи на те, що у змішаній системі за урядом залишаєть­ся базова функція для здійснення законодавчої діяльності, а саме — право законодавчої ініціативи (ст. 93 Конституції України), реалізація цієї функції має бути забезпечена широким комплексом правових за­ходів.

Враховуючи вищевикладене, вважаємо за доцільне передбачити у процесі підготовки закону про регламент Верховної Ради України такі положення:

обов'язковий розгляд законопроектів Кабінету Мініст­рів України у першому читанні. Практика свідчить, що чимало урядових законопроектів чекає своєї черги досить тривалий час через нерозгляд їх комітетами і невнесення на розгляд Верховної Ради України. У зв'язку з цим доцільно закріпити положення про те, що комітет не може відкладати розгляд урядових законопроектів і підго­товку висновків па них більше ніж на два тижні;

заборона доопрацювання урядових законопроектів до розгляду їх у першому читанні, оскільки цим порушується право законодавчої ініціативи Кабінету Міністрів України. Практика доопра­цювання до розгляду у першому читанні законопроектів, які подаються на розгляд Верховної Ради України, набула значного поширення. Од­нак така практика не узгоджується з правом законодавчої ініціативи, передбаченим ст. 93 Конституції України, за якою народний депутат, Кабінет Міністрів та інші суб'єкти права законодавчої ініціативи корис­туються рівним правом такої ініціативи. А це не дає права депутатам змінювати законодавчу ініціативу, проводити доопрацювання урядових законопроектів до розгляду його парламентом у першому читанні. Ін­ше розуміння цього питання означало б, що Кабінет Міністрів має право лише на поправки та пропозиції, а не на цілісні законопроекти. Більше того, права на зміну урядових законопроектів немає й у комі­тетів, оскільки за Конституцією вони взагалі не мають права законо­давчої ініціативи. Це не випливає також і з їх конституційних повно­важень (ст. 89). І тому уточнення, зміна чи кардинальна переробка комітетом внесених урядом законопроектів прямо суперечить Консти­туції України;

право Кабінету Міністрів України вимагати прискореного розгляду урядових законопроектів. Законопроекти, подані Кабіне­том Міністрів, не мають гарантованого Регламентом права на приско­рений розгляд. Конституція України передбачила особливий порядок

розгляду Верховною Радою законопроектів, які визначені як невідкладні Президентом України. Такі проекти розглядаються позачергово. Це означає, що вони включаються до порядку денного Верховної Ради України і розглядаються нею з відповідним скороченням термінів по­ширення серед депутатів та розгляду у першому та наступних читан­нях. Однак те, що особливості реалізації права законодавчої ініціативи визначені у Конституції України лише щодо Президента, виключає можливості запровадження прискореної, у порівнянні зі звичайною, процедури розгляду урядових законопроектів. Право на прискорений розгляд дозволило б визнавати їх невідкладними, зменшувати строки їх поширення, обговорення у комітетах і розгляду Верховною Радою України;

гарантування процесуального права представника уряду на участь у дискусії щодо будь-яких законопроектів, що стосують­ся виконавчої влади чи діяльності уряду, а також можливість участі в засіданнях Верховної Ради України призначеного уря­дом експерта з того чи іншого законопроекту. Тим самим уряд отримає можливість процесуально захищати законопроекти, вчасно надавати необхідні пояснення, матиме реальні права у законодавчому процесі, що підніме процедуру розгляду урядових законопроектів на більш високий рівень;

надання окремим членам уряду права подавати свої по­правки до будь-якого законопроекту, що виноситься на друге читання. Це б дозволило підвищити рівень обгрунтування у процесі другого читання законопроекту позиції виконавчої влади, яка викону­ватиме прийняті закони і яка, здійснюючи управління в тих чи інших сферах виконавчої влади, глибоко обізнана з проблемами правового регулювання суспільних відносин. Поправки членів уряду слід розгля­дати як урядову ініціативу, яка не має статусу законодавчої пропозиції. Тому надання такого права на поправки не означатиме, що члени уря­ду мають право законодавчої ініціативи;

надання Кабінету Міністрів права вимагати голосування під час другого читання урядових законопроектів окремо лише урядових поправок (процедура так званого блокованого голо­сування), запровадження процедури голосування урядових проектів з обмеженим обговоренням на другому і наступних читаннях на вимогу Кабінету Міністрів, а також можливості повторного обговорення законопроекту на вимогу Кабінету Міністрів під час будь-якого з читань проекту. Процедура блоко­ваного голосування означає, що у разі неприйнятного для Кабінету Міністрів розвитку обговорення і голосування поправок до законопро­екту, які спотворюють його суть чи бачення його змісту з позиції Ка­бінету Міністрів, під час другого читання законопроекту на вимогу Кабінету Міністрів окремо на голосування виносились би лише його поправки. Обмеження обговорення може полягати у наданні Кабінету Міністрів права ініціювати обмеження обговорення урядових проектів під час розгляду їх у другому і наступних читаннях. Ці заходи дозво­лять Кабінету Міністрів (як органу, який втілює у своїй особі вико-

навчу владу і який її представляє у парламенті) при прийнятті закону використати «останній шанс» для його прийняття, захистити позицію виконавчої влади, а тим самим зробити виконання майбутнього закону реалістичним;

визнання права Кабінету Міністрів вимагати відкликання урядового законопроекту у будь-який час до прийняття зако­нопроекту у першому читанні. За існуючою у Верховній Раді України практикою і вимогами Регламенту Верховної Ради України відкликання законопроекту суб'єктами права законодавчої ініціативи можливе лише до включення його до порядку денного сесії Верховної Ради України. Після включення &о порядку денного сесії Верховної Ради законопроект може бути відкликаний лише за згодою Верховної Ради України. На наш погляд, у даному випадку цей порядок має бути змінений. В умовах швидкої трансформації управлінських відносин з метою приведення їх у відповідність до потреб часу досить часто ви­никає необхідність уточнення внесених законопроектів. Було б доціль­ним обмежувати можливості відкликання законопроекту не часом включення його до порядку денного, а часом до розгляду його у пер­шому читанні;

закріплення права Кабінету Міністрів на здійснення екс­пертизи усіх законопроектів, які подаються народними депута­тами України. Це положення є надзвичайно важливим з огляду на роль і місце Кабінету Міністрів у системі виконавчої влади (зважаючи на те, що переважна частина законодавчих актів вимагає фінансово-економічного обгрунтування та експертного висновку щодо економіч­ної доцільності введення тієї чи іншої норми). Тому потрібно встано-\ вити правило, згідно з якими кожний законопроект, поданий народни-т*т депутатами України до того чи іншого комітету, після схвалення його профільним комітетом подається на експертизу до Кабінету Мініс­трів України, який зобов'язаний розглянути законопроект протягом місяця і повернути з експертним висновком. У разі неподання такого висновку законопроект має розглядатися за загальною процедурою.

На наш погляд, зазначені пропозиції, окрім посилення ролі Ка­бінету Міністрів у законодавчому процесі, сприятимуть оптимізації законодавчого процесу, формуванню досконалої системи законодавства.

Додаткова нормативно-правова регламентація процедури слухань у комітетах. Процедура проведення слухань у комітетах врегульована недостатньо повно, що впливає на ефективність слухань (окремі поло­ження щодо парламентських слухань у комітетах Верховної Ради України викладені у Законі України «Про комітети Верховної Ради України» від 4 квітня 1995 р. зі змінами від 14 липня 1997 p.). Вона передбачає, що слухання проводяться, як правило, відкрито за наявності не менше трьох членів комісії. Слухання проводиться в межах одного робочого дня (якщо не вирішено продовжити його) і завершується прийняттям рішення з обговорюваного питання. Всупереч вимогам законодавства, слухання проводяться не лише у комітетах (є й загаль-нопарламентські слухання).

14 — 91308

Слід зазначити, що парламентські слухання не мають високої ефективності. Публічне обговорення і публічне визнання недоліків у тих чи інших сферах, виявлені зловживання посадових осіб не стали дієвим засобом впливу на ефективність урядової діяльності і запобі­гання порушенням закону, як це відбувається у багатьох парламентах. Так, американський конгрес, який досить часто застосовує процедуру парламентських слухань, перетворив її в дієвий засіб контролю за здійсненням державної політики, підвищення ефективності та резуль­тативності урядової діяльності, розслідування порушень закону з боку уряду та окремих посадових осіб (згадаймо Уотергейт чи Іран-контрас). Такі слухання проводяться комітетами досить часто. Лише за післявоєнний період проведено 31 гучне розслідування, а у 60-80-х ро­ках ця цифра подвоїлася¹.

Лише комітетом з асигнувань палати представників 98-го конгресу проведено за два роки 720 слухань у комітеті та підкомісіях, заслухано 10215 свідків, опубліковано 225 томів матеріалів загальним обсягом 202767 друкованих сторінок². У Регламенті Державної Думи Феде­ральних Зборів Російської Федерації парламентським слуханням при­свячена окрема глава³. На парламентських слуханнях комітетів можуть виноситися законопроекти, що вимагають публічного обговорення, міжнародні договори, які представлені на ратифікацію, проект феде­рального бюджету і звіт про його виконання, інші найважливіші пи­тання зовнішньої і внутрішньої політики. Досить докладно визначено коло посадових осіб, які мають право брати участь у парламентських слуханнях, порядок їх проведення.

З метою посилення регламентації процедури проведення слухань у комітетах слід було б підняти рівень правової регламентації цих слу­хань, закріпивши їх порядок у Регламенті Верховної Ради України. Потрібно було б також визначити статус акта, який приймається за результатами слухань. Необхідно також підвищити відповідальність посадових осіб за порушення, виявлені в ході слухань. Регламент Верховної Ради України мав би остаточно визначити правомірність загальних парламентських слухань.

Вдосконалення порядку підписання законів та введення їх в дію. Перш ніж позначити проблеми, які існують в цих питаннях, викладемо конституційну логіку підписання і введення законів у дію. Підписання закону Головою Верховної Ради України є кінцевим етапом законо­творчого процесу в парламенті, який свідчить про те, що Верховна Ра­да України виявила свою волю щодо регулювання суспільних відно­син, яка належним чином оформлена.

Після прийняття закону наступає, згідно з Конституцією України, завершальна стадія законотворчого процесу — введення в дію (надання чинності) закону. Ця стадія відбувається поза парламентом і здійснюєть-

¹ Вісник програми сприяння парламентові України. - 1995. - № 4. - С. 5. .

² Парламенты мира. - С. 317.

³ Регламент Государственной Думы Федерального Собрания - парламента Рос­
сийской Федерации. - М., 1994. - С. 22-24.

ся Президентом України. Президент України протягом п'ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює або повертає зі своїми вмотивованими і сфор­мульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторно­го розгляду. Президент може, таким чином, прийняти до виконання і оприлюднити закон (ця процедура відома у світі як промульгація, тобто як юридичний акт, який офіційно стверджує, оголошує і опри­люднює факт прийняття закону до виконання і забезпечення такого виконання) або застосувати так зване право відкладального вето. По­вторний розгляд цього закону здійснюється невідкладно, тобто у пер­шочерговому порядку.

Якщо Верховна Рада України погодилася з зауваженнями Прези­дента України, який повернув закон для повторного розгляду у парла­мент, до закону вносяться відповідні зміни і доповнення. Якщо Верховна Рада України не згодна з зауваженнями Президента і відхиляє їх, то для прийняття такого рішення потрібно не менше двох третин голосів від конституційного складу Верховної Ради.

Закон набирає чинності через десять днів з дня офіційного опри­люднення, яке здійснюється Президентом, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його офіційного опублікування. Це означає, що неопубліковані закони не можуть вводитись в дію, тобто породжувати, змінювати чи припиняти правові відносини. Така серйоз­на конституційна гарантія спрямована на захист прав фізичних і юри­дичних осіб і відповідає конституційно-правовим положенням, закріп­леним у ст. 57 Конституції, за якими кожному гарантується право зна­ти свої права і обов'язки, а закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, не доведені до відома насе­лення в порядку, встановленому законом, є нечинними.

Практика застосування вето відома багатьом країнам і є природ­ним поділом повноважень між парламентом і главою держави. Слід підкреслити, що не всі науковці згодні з такою думкою. Окремі з них вважають, що процедура вето Президента суттєво порушує процесу­альні права парламенту. Л. Кривенко, зокрема, вважає, що таким чи­ном «конституційно і фактично глава держави стає домінантною фігу­рою у сфері реалізації парламентської функції, піднімається над «єдиним органом законодавчої цлади» саме в тій сфері, яка, відповідно до принципу поділу влади, належить цьому органу. Вето Президента, заперечуючи закон, піднімається над законом, є перешкодою введення його в дію. Отже, відкладальне вето Президента стає вирішальним пов­новаженням у здійсненні законодавчої функції єдиної державної влади»¹.

На нашу думку, вето Президента не порушує суверенітету парла­менту та не ущемлює його права. Така практика є цивілізованим спо­собом збалансування впливу на законодавче регулювання суспільних відносин. Аналізуючи інститут права вето президента у США, професор

¹ Кривенко Л. Розподіл влад і процесуальні права парламенту // Віче. - 1998. -

№ 3. - С 17.

14*

В. Шаповал зазначає, що право вето, «це двосічна зброя, надмірне ви­користання якої може не тільки призвести до політичної кризи, а й порушити існуючий у державному механізмі баланс між його найваж­ливішими ланками. Тому вето намагаються насамперед розглядати як засіб компромісного узгодження позицій між цими ланками, як інст­румент не тиску, а впливу з боку виконавчої влади на законодавчий процес»¹.

У багатьох країнах світу оприлюднення і введення законів у дію є справою виконавчої гілки влади. Так, у монархіях (Канада, Велика Британія, Японія), закони підписує монарх або його представник, у всіх інших країнах — президент або формально (Німеччина), або з пра­вом вето (Франція, США, Італія). В останньому випадку вето долається простою більшістю (Італія) або двома третинами голосів (США). І на­віть після введення закону в дію він може бути скасований на рефе­рендумі громадян (Італія) або визнаний таким, що суперечить делегу­ванню повноважень (Франція), після чого він розглядатиметься Конституційним судом.

Конституційний порядок підписання законів в Україні і введення їх у дію викликав чимало непорозумінь при його реалізації, створив багато практичних і теоретичних проблем. В процесі реального засто­сування цих конституційних положень виявились серйозні протиріччя, які полягали у тому, що Президент України неодноразово повертав до Верховної Ради законопроекти мотивуючи це порушенням процедури прийняття законів, порушенням процедури подолання вето Президен­та. Тим самим законодавчий процес щодо окремих законів тривалий час не міг завершитися. Це було зумовлено, на нашу думку, спробою Президента «вольовими» методами вирішити проблеми, пов'язані з прийнятими Верховною Радою законами. Не погоджуючись з прийня­тими законами, Президент накладав на них вето і навіть коли вето дола­лось повертав їх до Верховної Ради повторно, користуючись статусом глави держави або обґрунтовуючи це порушеннями процедури прийнят­тя законів. Такі дії Президента є порушенням норм Конституції України, як в частині повноважень Президента, так і природи вето Президента, яке має застосовуватись у визначеному Конституцією порядку.

Спори з приводу порушення процедури прийняття закону має ви­рішувати Конституційний Суд України. Отже, після використання процедури вето, Президент, маючи сумніви щодо дотримання процеду­ри прийняття закону, повинен звертатися до Конституційного Суду з відповідним поданням про визнання конкретного закону неконститу­ційним.

Слід зазначити, що механізм вирішення спорів між Президентом і Верховною Радою України щодо прийняття законів і їх підписання, викладений у Конституції, недостатньо ефективно спрацьовував через відсутність сталої практики, традицій судового вирішення протиріч через Конституційний Суд.

Результатом спроб позасудового вирішення зазначених спорів ста­ло недодержання строків підписання Президентом законів, порушення процедури підписання законів, процедури розгляду повернутих Прези­дентом законів, а в кінцевому підсумку — ускладнення законодавчого процесу. Побічний результат такого становища — розробка квазіправо-вих пропозицій впровадження законів в умовах виникнення протиріч між Президентом і Верховною Радою. До них слід віднести спробу розмежування термінів оприлюднення і опублікування законів.

Згідно з проектом закону «Про закони і законодавчу діяльність в Україні», розробленим Інститутом законодавства Верховної Ради України і внесеним до Верховної Ради України народним депутатом України В. Стретовичем, передбачалось, що за Президентом залишає­ться право на оприлюднення законів через засоби масової інформації шляхом повідомлення про їх підписання, а право на опублікування законів, після підписання Президентом України, в офіційних виданнях надається Верховній Раді України (частина 3 ст. ЗО і частина 1 ст. 31 проекту).

Некоректним було і положення проекту про те, що повернення Президентом для повторного розгляду закону, прийнятого повторно не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України, не допускається (частина 8 ст. ЗО). Адже Конституцією України в ст. 94 чітка встановлюється зобов'язання Президента Украї­ни підписати в такому разі закон і оприлюднити його. І справа полягає не в тому, щоб вводити додаткові законодавчі заборони, а лише в до-тримашіі існуючого конституційного порядку.

Протиріччя, що виникають між Президентом і Верховною Радою, не можуть бути вирішені поза судовою владою, поза Конституційним Судом, оскільки ні Президент, ні Верховна Рада не мають особливих повноважень для вирішення спору на свою користь. І їм не залишаєть­ся нічого іншого, як узгоджувати свої позиції, домовлятись.

На нашу думку, з метою вдосконалення інституту вето Президен­та слід було б відмовитись від кваліфікованої більшості голосів, необ­хідної для його подолання. Політична неоднорідність Верховної Ради України настільки висока, що подолання будь-якого вето Президента виявляється надзвичайно проблематичним, а це блокує законодавчий процес. В результаті цього конче необхідні закони не будуть вводитися в дію. Натомість виникне спокуса підмінити акти законодавства різно­манітними підзаконними актами, що не може не позначитися на прин­ципі верховенства законів у системі нормативно-правових актів — од­ного з найважливіших принципів правової держави. Тому прийняття норми про подолання вето Президента простою більшістю голосів сприяло б оптимізації законодавчого процесу, а також узгоджувалось би з конституційною практикою більшості країн світу.

¹ Шаповал В. М. Конституційне право зарубіжних країн. - К., 1997, - С. 237.