Глава 1 предмет

ББК 65.9920 326

ПРЕДИСЛОВИЕ

Рецензенты:

доктор экономических наук, профессор В.Н. Овчинников, доктор юридических наук, профессор Ю.М. Прусаков

Зеркин Д.П., Игнатов В.Г.

Основы теории государственного управления: Курс лек­ций. Изд. 2-е, доп. и перераб. — Москва: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Д: издательский центр «МарТ», 2005. — 512 с. (Серия «Учебный курс»)

В курсе лекций профессоров Северо-Кавказской академии го­сударственной службы рассматриваются актуальные аспекты ста­новления и развития теории государственного управления и про­блемы ее реализации в современной России.

Особое внимание уделено объективным законам, принципам и механизму действия государственного управления, его взаимо­действию с местным самоуправлением, развитию российского фе­дерализма.

Курс лекций предназначен для студентов, слушателей, аспи­рантов и преподавателей системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, экономистов и юристов.

ББК 65.9920

18ВК 5-241-00534-Х

Зеркин Д.П., Игнатов В.Г., 2005

Оформление:

издательский центр «МарТ», 2005

Оформление: ИКЦ «МарТ», 2005

Предисловие

Государственное управление — наука и искусство. Эта истина — дитя ушедшего XX в., одним из крупнейших достижений которо­го явилось создание науки управления. Искусство управления людьми, считавшееся веками даром божьим, ниспосланным пра­вителям — великим личностям, обрело рациональную основу. Оно переплелось с целенаправленным процессом политическо­го руководства и государственного администрирования, став­шим профессиональной деятельностью наиболее активной груп­пы людей.

Современная теория государственного управления вобрала в себя политические идеи великих древних мыслителей Платона и Аристотеля, политических философов эпохи Возрождения и но­вого времени итальянца Н. Макиавелли, англичан Т. Гоббса и Дж. Локка, французов Ш. Монтескье и Ж. Ж. Руссо, основопо­ложника американской демократии Т. Джефферсона и «отцов-основателей» — участников создания американской конституции — Дж. Вашингтона, Д. Медисона, А. Гамильтона и др., знаменитого исследователя американской демократии А. Токвиля, немецких философов И. Канта, Г. Гегеля и К. Маркса, выдающихся россий­ских политических теоретиков и ученых-юристов М.М. Сперанс­кого, Б.Н. Чичерина, Н.М. Коркунова, И.А. Ильина, С.Ю. Вит­те, П.А. Столыпина, В.И. Ленина и др.

Выдающийся вклад в создание теории и практики современно­го управления, в том числе государственного, внесли современ­ные американские ученые и организаторы производства, в их числе крупнейший государственный деятель США Ф. Рузвельт. Американские авторы считают, что Соединенные Штаты создали искусство и науку управления большими организациями и экс­портировали свой опыт во все страны земного шара. Американ­ская система управления является эталоном для всего мира [1]. Возможно, и так, и, скорее всего, именно так, если речь идет о менеджменте — теории и практике управления производственны­ми организациями, трудовыми коллективами и другими формами совместной деятельности людей. Что же касается государственно­го управления, то в этой сфере человеческой культуры эталонов быть не может, ибо каждой политической системе и различным политическим режимам свойственны многочисленные переменные, обусловливающие специфические принципы, формы организации и методы государственного регулирования и управления обще­ственными процессами. Общие объективные закономерности по­литической и административной деятельности государства не яв­ляются специфическими, но и не определяют типы конкретных моделей систем управления. Последние формируются на основе обобщения разнохарактерного национального и международного опыта и рациональных инноваций действующих управляющих субъектов. Теория государственного управления, как и другие социально-политические науки, интернациональна; она — син­тез знаний, накопленных отечественными и зарубежными иссле­дователями и политиками-практиками. Доминирующим же ас­пектом в нем, конечно, является анализ проблем организации и функционирования государственного управления в данной стра­не, в частности в России.

Значение теории государственного управления для российской аудитории переоценить трудно. Государство и общество пережи­вают переходный период своего развития; разрушена советская система государственной власти и управления, и пока построен лишь каркас либерально-демократической системы, причем за­полняется он и авторитарно-бюрократическими механизмами и технологиями властвования и управленческих действий. Былая традиция видения и решения любых проблем государственного управления через идеологические противоположности (коммуни­стическое — антикоммунистическое) остается парадигмой поли­тического мышления власть имущих. Безграмотность в государ­ственных органах — явление не редкое. В числе причин систем­ного кризиса, охватившего государство и общество, — отсутствие у административно-политической элиты четких теоретических ориентиров и ценностных установок в ответственной государствен­ной деятельности.

Теория государственного управления в ее российском вариан­те — на этапе формирования. Советский опыт отвергнут; марк­систско-ленинские идеи, на основе которых разрабатывались кон­цепции государственного управления, большинством современных российских авторов, занятых этими проблемами, отброшены. Идет поиск иной, отличной от материалистической, методологии исследования политических и управленческих процессов. Во мно­гих случаях он ограничивается пока критикой вульгаризирован­ного марксизма и заимствованием нынешних модных зарубеж­ных концепций. Словом, кризис в теории государственного уп­равления — бесспорный факт. Достаточно сказать, что в офици­альных государственных актах и документах отсутствует поня­тие «государственное управление» и используется только поня­тие «государственное регулирование». К примеру, в тексте Феде­рального закона «О принципах и порядке разграничения предме­тов ведения и полномочий между органами государственной вла­сти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (принятого в июне 1999 г.) основные понятия, используемые для целей закона, — «предмет ведения», «предмет совместного ведения», «предмет ведения субъектов Российской Федерации» — раскрываются через поня­тие «сфера общественных отношений», регулирование (курсив наш. — Авт.) которых отнесено Конституцией «к компетенции федеральных или региональных органов государственной влас­ти». Во многих новейших публикациях, в том числе в учебниках по теории государства и права, административному праву, уп­равление зачастую не относится к числу функций государства, а является, по мнению авторов, одной из форм осуществления фун­кций — это управленческая или исполнительская деятельность органов исполнительной власти [2]. Между прочим, русский уче­ный, юрист В.М. Хвостов в 1914 г. писал о таких функциях «верховной власти», как «местное и центральное управление», что объективно отражало традиционную роль Российского госу­дарства [3].

Мы, как и некоторые другие современные авторы, рассматри­ваем в данной работе управление как одну из основных функций государства, а категорию «государственное управление» — как основное понятие соответствующей теории.

Концепция государственного управления, развиваемая в рабо­те, включает методологическое требование разграничения функ­ций рационального, целенаправленного воздействия органов го­сударства на общество и самоорганизации социальных субъектов, выражающейся в различных формах общественного самоуправ­ления. Современная политическая теория отвергает известное представление о государстве как «ночном стороже» (сформулированное некогда немецким социалистом Ф. Лассалем) и этатист­скую позицию, согласно которой государство управляет всеми про­явлениями общественной жизни. Сфера вмешательства государ­ства в общественные дела ограничивается гражданским обществом, составляющим социальную базу бытия государства как полити­ко-правового института.

Между тем уместно подчеркнуть истинность мысли, высказан­ной еще молодым социологом П.А. Сорокиным в 1919 г., об ус­ловиях, определяющих масштаб вмешательства государства в об­щественную жизнь. «Чем культурнее и солидарнее общество, тем менее оно нуждается в государственном вмешательстве. И чем оно невежественнее и морально невоспитанней, тем больше мо­жет быть пользы от вмешательства разумной государственной власти»[4]. Актуальность ее сохраняется и поныне.

Различие уровней общности социальных потребностей, инте­ресов и целей общественных субъектов определяет многообразие целей и видов государственного воздействия на общественные про­цессы: политическое руководство, административное управление, нормативно-правовое регулирование, военное вмешательство с целью подавления конфликтов, угрожающих безопасности госу­дарства и общества. Высшим уровнем управления является по­литическое руководство, объектом которого выступает социальная система в целом и само государство как политическое сообщество граждан. Повседневная оперативно-исполнительская деятельность государственных органов — это административно-государствен­ное управление. Категория государственного управления в широ­ком ее толковании не сводится ни к одному политическому руко­водству (как это трактовалось в советской литературе), ни толь­ко к административно-государственной деятельности. В структу­ре государственных институтов развитых стран, включая Рос­сию, высшие органы власти являются и органами политического руководства и административного управления (органы исполни­тельной власти). Попытки отделить органы государственного уп­равления от политического руководства не имеют объективной основы. Они построены на «политико-административной дихото­мии», характерной для некоторых современных зарубежных школ управления. Проявление «политико-административной дихото­мии» в теоретических работах российских авторов и в практи­ческой деятельности государственных органов объясняется стремлением уйти от тотальной политизации государственного управ­ления, что было типичным для советской системы. Не следует, однако, отождествлять государственное управление с менеджмен­том, для которого политика — вне управленческого процесса.

Уходя от вульгаризированной политизации управленческого процесса, не следует впадать в другую крайность: сводить госу­дарственное управление к административно-исполнительской де­ятельности, оставляя за «бортом» политическое руководство.

Приоритет политики как стратегического целеполагания в го­сударственном управлении — это один из его принципов. Адми­нистративно-государственные решения любого уровня разраба­тываются, принимаются и реализуются в рамках тех или иных политических стратегий. В том числе решения, связанные с регу­лированием негосударственного сектора экономики. Роль госу­дарственной политики в управлении велика в условиях переход­ного периода развития страны.

Теория государственного управления, как и любая иная соци­ально-политическая наука, выявляет и объясняет объективные законы управленческого процесса; формулирует идеальные моде­ли способов управленческих воздействий государственных субъектов на управляемые объекты, т.е. принципы управления. Последние объективно обусловливаются как содержанием законов управле­ния, так и типом государственного строя и уровнем социально-экономического, политического и культурного развития обще­ства. Для России такими факторами являются: переходное состо­яние политической, экономической систем и социальной структу­ры общества, а также политической и правовой культуры правя­щего слоя и населения.

В современной теории управления доминирует концепция де­мократизации управленческого процесса, акцентируется перспекти­ва перехода от традиционных бюрократических стилей админи­стрирования к антибюрократическим, предполагающим нараста­ющее участие в управлении управляемых. Для России эта про­блема приобретает особо важное значение, так как вызвана необ­ходимостью решения задачи построения демократического пра­вового государства. Сложность же проблемы объясняется тем объективным противоречием, с которым сталкиваются государ­ственные органы при создании новой общегосударственной систе­мы управления. Восстановление управляемости общественными процессами предполагает широкое применение административно-правовых методов и создание достаточно жесткой единой верти­кали государственной власти. Вместе с тем эффективная управ­ляемость формируется на демократической основе, сочетающей централизацию власти с децентрализацией. Отсюда — особо важ­ная роль для нашего многонационального и многоконфессиональ­ного общества создания эффективной системы федерализма: и как формы государственного устройства, и как принципа государствен­ного управления.

В условиях, когда государственный сектор в экономике и дру­гих сферах жизни перестал быть единственным и нарастает влия­ние частного (негосударственного) сектора, когда постепенно ук­репляются институты гражданского общества (самоуправления), на первый план объективно выдвигается проблема эффективно­сти государственного управления. Это, по сути дела, проблема его конкурентоспособности. В США, например, она теоретически осознана и практически решается с обоюдополезными результа­тами [5]. В нашей стране на уровне государства она еще в полной мере не осознана, хотя и находит все большее понимание. Имен­но на повышение эффективности государственного и муниципаль­ного управления, государственной и муниципальной службы на­правлены реализуемые сейчас в России административная рефор­ма, реформы государственной службы, местного самоуправления, судебная реформа.

Острота проблемы эффективности государственного управле­ния продиктована всем комплексом составляющих системного кризиса в стране. Преодоление его возможно лишь путем повы­шения эффективности государственного управления. Решение всех других проблем — политических, социально-экономических и прочих — объективно связано с эффективностью управляющей деятельности органов государственной власти. Такой подход на­ходит все большее понимание у авторов учебников и монографий последних лет [6].

Предлагаемая читателю книга не претендует на освещение всех многочисленных проблем, относящихся к теории государствен­ного управления. Авторы испытывали некоторые трудности при написании данной работы, в частности:

а) отсутствие устоявшегося объекта исследования — конст­рукции новой системы государственного управления российским обществом, переходный характер политической, экономической систем, социальной структуры общества, его идеологии и культу­ры;

б) смена теоретико-методологических парадигм в российском обществознании.

Мы посвятили свою книгу анализу прежде всего теоретически и методологически значимых, с нашей точки зрения, проблем теории государственного управления, составляющих ее основу.

Книга написана на основе лекций, прочитанных в Северо-Кав­казской академии государственной службы [7], и других научно-исследовательских разработок. Авторами использованы материа­лы научных конференций по проблемам государственного и му­ниципального управления, проводившихся в СКАГС в последние годы [8].

2-е издание подготовлено к выпуску В.Г. Игнатовым.

литература

1.Современное управление. Т. 1. — М., 1997. С. 13.

2. Мату зов Н.И., Малъко А.В. Теория государства и права. —М., 1997. С. 75.

3. Хвостов В.М. Верховная власть государства. Теория госу­дарства и права: Хрестоматия. — М., 1998. С. 344-345.

4. Сорокин П.А. Эффективность деятельности государства. Те­ория государства и права: Хрестоматия. — М., 1998. С. 342.

5. См.: Эффективность государственного управления. — М.,1998.

6. См., например: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е, дополн. — М., 2004; Глазу­нова Н.И. Система государственного управления: Учебник. — М.: ЮНИТИ, 2002; Глазунова Н.И. Государственное управле­ ние: Учебник. — М.: Муниципальный мир, 2004; Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под ред. В.А. Козбаненко. — М.: Статут, 2002; Пикулъкин А.В. Сис­тема государственного управления: Учебник. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001; Шамхалов Ф.И. Теория государственного управле­ния. — М.: Экономика, 2002.

См.:3еркин Д.П.Основы политологии. — Ростов н/Д, 1997; Зеркин Д.П. Основы конфликтологии. — Ростов н/Д, 1998; Игна­ тов В.Г. Становление государственного и муниципального управления в современной России (1990-е годы). — Ростов н/Д, 1998; Ашин А.К., Понеделков А.В., Игнатов В.Г„ Старостин А.М. Ос­новы политической элитологии. — М., 1999; Игнатов В.Г. Ста­новление государственного управления и местного самоуправле­ния в современной России. — Ростов н/Д, 2001; Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управление: Введение в специ­альность. — Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2004; Вертикаль влас­ти: проблемы укрепления российской государственности в совре­менных условиях. — Ростов н/Д, 2001; Государственная служба современной России: проблемы реформирования и эффективного функционирования. — Ростов н/Д, 2003; Государственная служ­ба. Учебник / Под ред. В.Г. Игнатова. — М. — Ростов н/Д: ИКЦ «МарТ», 2004; Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное управление в России и его реформирование: история и современность. — Рос­тов н/Д, 2004; Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправле­ние. Изд 2-е, доп. и перераб. Учеб. пособие. — Ростов н/Д, 2003 и др.

8. См.: Кризис власти / Материалы симпозиума. — Ростов н/ Д: СКАГС, 1994; Рациональность и государственное управление /Тез. докл. и сообщ. — Ростов н/Д: СКАГС, 1995; Политико-административная элита и государственная служба в системе вла­стных отношений. Вып. 1—3 / Тез. докл. и сообщ. — Ростов н/Д: СКАГС, 1996; Проблемы легитимации власти и социальное уп­равление / Тез. докл. и сообщ. — Ростов н/Д: СКАГС, 1996; Власть и управление. Вып. 1—4 / Тез. докл. и сообщ. — Ростов н/Д: СКАГС, 1997; Эффективные технологии в системе государ­ственного и муниципального управления / Тез. докл. и сообщ. — Ростов н/Д: СКАГС, 1999; Партии и партийные системы в совре­менной России и послевоенной Германии. — М. — Ростов н/Д, 2004; Властные элиты современной России в процессе политичес­кой трансформации. — Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2004, и др.

Глава 1 ПРЕДМЕТ