Становление и развитие государственной и муниципальной службы в дореволюционной России
Цели, задачи и функции государственной службы, ее место и роль в системе публичного (государственного и муниципального) управления.
Проблемы становления и развития государственной и муниципальной службы России
в значительной степени обусловлены недостаточной научной проработкой сущности явле-
ний, происходящих в ней.
Профессор В.Д. Граждан отмечает: «В настоящее время исследования в области тео-рии государственной гражданской службы как за рубежом, так и у нас в стране группиру-ются вокруг четырех основных направлений: 1) деятельностно-функционального; 2) струк-турно-функционального; 3) кадроведческого; 4) государственного менеджмента. Каждое из этих направлений имеет многообразное содержание и может быть поделено на ряд под-направлений, у каждого из которых есть своя специфика»[9].
Государственная служба как учебная и научная дисциплина носит междисциплинар-ный характер и изучается многими науками: философскими, политическими, юридически-ми, экономическими, управленческими, социологическими, психологическими и др.
В соответствии с Федеральным государственным образовательным стандартом выс-шего профессионального образования по направлению подготовки 081100 «Государственное и муниципальное управление» (квалификация (степень) «бакалавр»), утвержденным прика-зом Министерства образования и науки Российской Федерации от 17.01.2011г. № 41, учеб-ный курс «Государственная и муниципальная служба», входит в базовую (обязательную) часть профессионального цикла основной образовательной программы.
Предмет курса – становление, основные принципы и закономерности организации, функционирования и развития государственной и муниципальной службы в России как подсистемы публичного (государственного и муниципального) управления страны.
Задача курса - получение студентами-бакалаврами базовых знаний по основным разделам учебной дисциплины «Государственная и муниципальная служба», в том числе:
- природа и сущность, место и роль государственной и муниципальной службы в
системе управления демократического государства;
- основные этапы становления и современное состояние государственной и
муниципальной службы в России;
- основы нормативно-правового регулирования государственной и муниципальной
службы;
- организация государственной и муниципальной службы в России;
- основы кадровой политики и кадровой работы в системе государственной и
муниципальной службы;
- зарубежный опыт организации государственной и муниципальной службы и его
адаптация к условиям России.
Важной задачей курса, кроме того, является овладение студентами навыками прак-тической работы с нормативными правовыми актами, аналитическими и иными докумен-тами по профилю изучаемой дисциплины, а также овладение ими определенными Государ-ственным образовательным стандартом (ГОС) общекультурными и профессиональными компетенциями, в том числе стремлением работать на благо общества (ОК-1) и др.
Такой подход - необходимое условие формирования высоких личностных профессио-нальных и нравственных качеств у будущих управленцев, их успешной профессиональной деятельности в будущем на благо России.
Становление и развитие государственной и муниципальной службы в дореволюционной России.
Государственная служба в России имеет глубокие исторические корни, уходящие в глубину веков более чем на тысячу лет. Закладывание основ государственного управления и государственной службы в Древней Руси первоначально было неразрывно связано с военной организацией и строилось на принципах вассалитета. Вассал (фр.-vassal) – феодал, зависи-мый от более крупного феодала и получивший от него земельное владение. Великий князь в решении вопросов государственного управления, защиты территории и др. опирался на дру-жину – вооруженный конный отряд, который постоянно находился при князе. Вся терри-тория княжества находилась под контролем дружинной «администрации», обязанной наряду с управлением защищать с оружием в руках интересы князя. В XI-XII вв. многие дружин-ники становились слугами при дворе и в княжеском хозяйстве (тиуны), а также сборщиками налогов (вирники), писцами. Таким образом, древние истоки слов «служба», «служилые люди» - собирательное значение лиц, находящихся в услужении своего князя.
Постоянное отслоение значительной части дружины, отход от практической управ-ленческой и военной деятельности вызвали потребность в формировании профессиональ-ного слоя вольных наемных слуг (служащих). В XII – XIII вв. произошел переход от «воен-ной демократии» к княжеской, дворцово-вотчинной системе управления. В состав княжеской и вотчинной администрации («княжий двор») входили военные, административные, финан-совые, судебные, хозяйственные, и другие служивые должностные лица (воеводы, намест-ники, посадники, тысяцкие и др.). Высшие, наиболее значимые, должности занимали бояре (земельная аристократия, крупнейшие феодалы; в XI – XIV вв. – ближайшие советники кня-зя; позже - в XV - XVII вв. боярство стало официальным званием вплоть до его отмены в XVIII в. Петром Первым). Другие должности занимали дворяне (люди княжеского двора)[10].
Как отмечает В.Д. Граждан, формирование относительно самостоятельной админи-стративной (аппаратной) власти в России восходит к XVI веку, ко времени правления Ивана IV по прозвищу Грозный (1547-1584гг.). В это время механизм центральных органов госу-дарственного управления эволюционировал из дворцово-вотчинного, ведавшего делами кня-жеских владений, в общегосударственный, охвативший всю территорию страны. В централь-ных органах появились первые общероссийские административные управленческие учреж-дения – приказы, которые стали курировать отдельные отрасли управления или порученные им территории. Окончательный переход к приказной системе государственного управления был связан с административной реформой Ивана IV во второй половине XVI в. Ее резуль-татом стало создание почти 20 функциональных и территориальных приказов. Порядок несе-ния воинской службы всеми землевладельцами (как боярами, так и дворянами) был опреде-лен Уложением о службе, принятым в 1555-1556 гг. На протяжении XVI - XVII вв. сущест-вовало около 100 приказов. Постоянно функционировали лишь 40-50 приказов, а остальные создавались и прекращали свою деятельность по мере надобности. Главной причиной фор-мирования приказов была необходимость усиления той или иной функции государственного управления. Стержнем системы государственного управления России на протяжении более чем 200 лет были три важнейших приказа: Посольский, Разрядный и Поместный.
Вся работа в приказах велась силами приказной бюрократии. Она принадлежала к правящим слоям общества и признавалась неподатным сословием. Внутри приказной бюро-кратии существовала своя иерархия, определявшая социальный статус и материальное обес-печение каждого из служащих. Высшим звеном приказной бюрократии были «думные дья-ки», которые являлись членами Боярской думы, присутствовали при «сидении» государя с боярами, имели право высказывать свое мнение. Под началом дьяков находились подъячие. Работа и поведение приказных служащих должны были соответствовать требованиям при-сяги, приносимой ими при вступлении в должность.
К середине XVII в. обязанности приказных служащих разделились на «государеву службу», которая проходила в полках и посольствах, и «приказную работу», т.е. текущую деятельность в приказах и приказных избах. Именно вокруг приказной работы и складыва-лась гражданская служба как отрасль государственной службы.
В период с середины XVII в. до начала XVIII в. на смену сословно-представительной монархии приходит абсолютная. Сенат в 1721 г. провозгласил Петра I императором, «Вели-ким», «отцом Отечества». В результате реформаторской деятельности царя Петра I (годы правления 1682-1721гг.) в России была проведена серьезная рационализация системы госу-дарственного управления и государственной службы. 18 декабря 1708 г. был издан царский указ об образовании губерний, который много раз корректировался и принял законченный вид только к 1719 г. Территория страны была разделена на 10 губерний. 22 февраля 1711 г. был издан Указ Петра I «Об учреждении правительствующего сената». В 1717-1721 гг. при-казы были заменены 12 коллегиями: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская и др.
Совершенствование государственного управления было напрямую связано также с созданием новой системы государственной службы, что было обусловлено притоком в орга-ны государственного и местного управления, в армию и флот массы дворян, претендовавших на различные должности. 24 января 1722 г. был установлен порядок прохождения службы, имеющий силу законодательного акта – Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных. Этот документ располагал всех чиновников управления по 14 классам и соот-ветствующим чинам, которые составляли их ранг. Табель о рангах на первое место поста-вила не знатность, а личные способности, образование и заслуги (знатность по годности счи-тать) и открыла доступ для представителей мелкого и среднего дворянства к высшим долж-ностям в государстве. Табель о рангах использовалась в качестве руководства вплоть до Октября 1917г. Каждый служащий был обязан пройти все 14 рангов снизу доверху, что обес-печивало, с одной стороны, замещение всех вакантных должностей, а с другой – приобрете-ние необходимых навыков военной или статской (гражданской) службы.
Как отмечает В.Д. Граждан, Петр I оставил после себя хорошо организованную госу-дарственную службу, составной частью которой была статская (гражданская) служба. Последняя продолжила ту деятельность, которая в XVI - XVII вв. рассматривалась как «при-казная работа», давшая начало гражданской службе как таковой. Если приказная работа в определенной степени рассматривалась как непрестижная, то статская служба как в петров-ские времена, так и позже, высоко ценилась[11].
Одной из специфических особенностей формирования слоя государственных слу-жащих, российской бюрократии в XVIII в. было то, что она имела ярко выраженный сослов-ный характер, значительная часть чиновников были дворянами или становились таковыми в результате государственной службы, получая вместе с должностями определенного класса, согласно табели о рангах, личное, а затем и потомственное дворянство. Состояние государ-ственного управления и службы определялось во многом качеством, ролью чиновной слу-жилой бюрократии. Вместе с тем в начале XIX в. сказались пагубные последствия осво-бождения дворян от обязательной государственной службы, жалованных им привилегий в период правления Петра III (1761-1762 гг.), Екатерины II (1762-1796 гг.) и Павла I (1796-1801гг.), а также отказа от петровского принципа повышения в чине при занятии соответ-ствующей должности.
При Александре I (1801-1825 гг.) в результате ряда глубоких реформ российская сис-тема государственного управления становится более четкой и разветвленной, усиливаются элементы законности. Создается система органов вертикального отраслевого управления – министерства заменяют коллегии (1802 г.). 1 января 1810 г. в России был учрежден новый Российский совещательный орган – Государственный совет. Важное значение для развития государственной службы в России имел Указ Александра I «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники» (1809 г.). Целевая направленность этого Указа – поднять образователь-ный уровень чиновничества, который был весьма низким, повысить профессионализм.
В 1832 г. при Николае I (1825-1855 гг.) многочисленные нормативные правовые акты
о службе гражданских чиновников, законодательство о государственной службе были коди-фицированы и объединены в «Устав о службе гражданской», который определял порядок по-ступления на службу, увольнения, права и обязанности чиновников и т.д.
Ряд серьезных реформ в сфере государственного управления были осуществлены императором Александром II (1855-1881 гг.), который освободил крестьян от крепостной зависимости (1861 г.). В период его правления были осуществлены земская (1864 г.), город-ская (1870 г.), судебная (1864 г.) и ряд других реформ, а также учреждены всесословные органы местного самоуправления – земства и городские органы управления. Эти нововведе-ния расширили круг должностных лиц, принимавших непосредственное участие в управле-нии российским обществом на том или ином уровне. Важное значение в этом отношении имело и создание органов управления крестьянами, отпущенными на волю[12].
Однако судьба реформ 60-70-х годов XIX в. в сфере государственного и обществен-ного управления оказалась трагичной при Александре III (1881-1894 гг.), предпринявшем ревизию отцовских реформ. В итоге была сужена социальная база управленцев, подготовле-на и проведена целая система мер по усилению влияния самодержавной власти на всех уров-нях государственного и, особенно, общественного управления[13].
При Николае II (1894-1917 гг.) в 1906 г. все подданные Российской империи были уравнены в правах при поступлении на государственную службу (сохранялось лишь требо-вание к соответствующему уровню образования). Однако и он не оправдал надежд на пово-рот в сторону реформ, проявил такой же консерватизм, как и его отец - Александр III, был уверен в незыблемости и вечности самодержавного управления, стремился укрепить само-державно-полицейскую систему государственной службы и государственного управления. В конце XIX – начале XX вв. государственное и общественное управление Российской импе-рии, сложившаяся в ней система государственной и общественной службы представляли собой огромную государственную, сословную, иерархизированную бюрократическую пира-миду с императором на вершине. В России в это время сложились самый многочисленный в мире административный аппарат (свыше 450 тыс. чиновников), жесткая и централизованная вертикаль исполнительных органов, подконтрольные и ограниченные элементы много-сословного земского и городского общественного управления.
Государственное управление и государственная служба в императорской России в на-чале XX в. не стали, в отличие от многих цивилизованных стран, ни конституционными, ни всесословно-представительными. Они имели сословную дворянскую основу, функцио-нально осуществляли деспотическую власть абсолютных монархов в рамках сохраненной ими феодальной системы. Неспособность монархов к качественным, радикальным рефор-мам управления и других сфер общества, нежелание поделиться властью с обществом, ухуд-шающееся положение трудящихся масс во многом способствовали вызреванию в общест-венном сознании идеи революционного способа преодоления нарастающего кризиса управ-ления, власти, общества, слома существующей государственной и политической системы.
4. Советская государственная служба: особенности организации и функционирования.
Октябрьская революция 1917 года стала поворотной вехой в развитии системы орга-нов государственной власти, возникших после падения монархии в России. II Всероссий-ский съезд Советов, открывшийся 25 октября 1917 г. в Петрограде, сформировал новые ор-ганы власти. Верховным органом власти был объявлен Всероссийский съезд Советов, между съездами – Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК). Съезд сформи-ровал правительство – Совет народных комиссаров (СНК). Новая власть, опиравшаяся на идеи марксизма о самоуправлении трудящихся, при котором исчезает понятие управления как профессиональной сферы, первоначально ориентировалась на отказ от услуг дореволю-ционной («старой») бюрократии и чиновников вообще, заменив их выборными от народа. В связи с этим Декретом ВЦИК и СНК от 11 (24) ноября 1917 года была ликвидирована преж-няя иерархия госслужащих и зафиксировано, что «все гражданские чины упраздняются» и «наименования гражданских чинов (тайные, статские и проч. советники) уничтожаются».
На VI Всероссийском съезде Советов(4-10 июля 1918 г.) была принята Конституция РСФСР, которая закрепила систему государственного управления, основой которой объявля-лись Советы рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов как форма дик-татуры пролетариата, а также принципы Советской Федерации, основы советской государст-венной службы. Структура власти в Республике Советов соединяла законодательные, испол-нительные и контрольные функции. Сама идея Советов изначально состояла в том, что объе-диненные в них трудящиеся самостоятельно принимают законы, самостоятельно их испол-няют и самостоятельно осуществляют контроль за исполнением.
Становление системы власти происходило на базе аппарата партии большевиков, вы-ступившей основой для формирования структур власти, кадровый корпус государственных служащих формировался прежде всего из членов РКП (б). В 1920 г. 53% коммунистов явля-лись служащими советских учреждений. Власть по форме оставалась советской, но посте-пенно происходит сращивание партийного и советского аппаратов с переходом прерогативы принятия государственных политических решений к партийным органам РКП (б). В связи с тем, что в большинстве новая правящая не имела соответствующего образования и практи-ческих навыков управленческой деятельности, в государственный аппарат была привлечена значительная часть старого чиновничества. В частности, среди руководящих сотрудников центральных государственных органов число служащих с дореволюционным стажем колеба-лось от 55,2% в Наркомвоене до 87,5% в Наркомфине. Наряду с этим, в стране была раз-вернута подготовка квалифицированных управленческих кадров. К началу 30-х годов необ-ходимость в старых «спецах» практически отпала и бюрократия стала единой[14].
Поскольку Коммунистическая партия оставалась ядром системы власти и инструмен-том государственного управления, то работа с кадрами всегда составляла центральное звено всей ее деятельности. XIV съезд партии ВКП (б), состоявшийся 18-31 декабря 1925 г. и во-шедший в историю как съезд индустриализации страны, выдвинул лозунг: «Кадры решают все!». К концу 30-х годов в СССР была ликвидирована неграмотность, развернута широкая сеть высших и средних специальных учебных заведений. Это в значительной степени спо-собствовало повышению образовательного уровня управленческих кадров, расширяло их со-циальную базу за счет привлечения рабочей и крестьянской молодежи. Основным принци-пом партийного руководства Советами и системой государственной службы, всеми сферами хозяйственной и общественной жизни страны была расстановка кадров и проверка исполне-ния. Постепенно был создан четкий механизм отбора, воспитания и проверки управленче-ских кадров. Для ответственных работников, занятых на разных этажах государственного уп-равления, была введена категория номенклатуры, представлявшая собой перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и общественных организациях, кандида-туры на которые рассматривались и утверждались партийными комитетами – от райкома до ЦК. Наряду с конкретизацией работы с резервом кадров для выдвижения на вышестоящие ответственные должности в государственном аппарате и иных сферах общественной жизни, номенклатурный принцип работы с кадрами имел серьезный недостаток – он способствовал формированию замкнутого социального слоя «вечных начальников» всех уровней. Номен-клатура не являлась классом, не имела собственности, но от имени народа распоряжалась значительной долей общественного достояния, сосредоточенного в руках государства.
Правовое положение государственных служащих в советский период российской ис-тории определялось, в основном, трудовым законодательством. Публично-правовая природа института госслужбы не признавалась. Государственными служащими признавались все лица, работающие в государственных органах, учреждениях, организациях и получающие заработную плату за счет бюджетных средств (в том числе врачи, учителя, работники почты и другие). Единственным нормативным правовым актом о государственной службе, дейст-вовавшим в общегосударственном масштабе фактически до распада СССР, были «Времен-ные правила о службе в государственных учреждениях и на предприятиях», утвержденные декретом ВЦИК РСФСР от 21 декабря 1922 г.[15]
Формирование командно-административной системы в СССР в значительной степени было обусловлено и фактически мобилизационным режимом функционирования системы государственной власти и управления страны в течение длительного времени – вплоть до конца 40-х годов: гражданская война и восстановление послевоенной разрухи, поднятие сельского хозяйства и индустриализация страны в условиях надвигающейся мировой войны, тяжелейшие годы Великой Отечественной войны и восстановления народного хозяйства в послевоенный период. В предвоенный период и в военные годы система управления СССР фактически приобрела характер военного управления. В.Г Игнатов отмечает, в связи с этим: «Уроки исторического опыта государственного управления 1941-1945 гг., мобилизация всех сил государственных служащих, усилий всех слоев населения на самоотверженном труде во имя решения жизненно важных для страны задач не теряют своей актуальности и в наши дни. Они учат, в частности, необходимости всестороннего учета всей совокупности объек-тивных и субъективных факторов, конкретно-исторической ситуации при обеспечении эф-фективности управления в интересах всего народа»[16].
Характеризуя сущностные особенности государственной службы в советский период, профессор А.И. Турчинов отмечает: «Практика показала, что успешные радикальные соци-ально-экономические преобразования невозможны без сильного государства с его властны-ми органами и профессиональным, постоянно действующим аппаратом. Низкий культурный
уровень трудящихся, нехватка политической грамотности, полное или частичное отсутствие квалифицированных кадров в среднем и низовом звеньях управления (самых многочислен-ных) заставляла делать ставку на аппарат управления в верхнем звене. Реализация избран-ного курса не могла иметь другого инструмента, кроме как усиления директивных начал, жесткой централизации управления, оперативного администрирования, жесткого контроля.
В аппарате основными методами достижения цели становились не квалификация, не профессионализм, а командно-административные приемы. Результатом был отрыв аппарата от народа, сращивание партийного аппарата с советским. Государство превращалось в сис-тему ведомств, в которых нет места самодеятельности, самоуправлению, творчеству. К кон-цу 30-х годов XX в. административно-командная система управления набрала такую устой-чивость и силу инерции, которые позволили ей прочно удерживать свои позиции до 90-х годов. Отвергая и осуждая связанные с присвоением партией государственной власти, объ-ективно нельзя не признать, что в стране был сформирован достаточно слаженный меха-низм работы с кадрами государственных органов, а кадровая политика обеспечивала функ-ционирование административно-командной системы управления и в целом решала сложные политические, хозяйственные и социально-культурные задачи того времени».
На рубеже 40-50-х годов явно обозначились кризисные явления в управлении и функ-ционировании аппарата партийно-государственной службы. Попытки реформирования системы управления в 60-70-е годы не дали должных результатов. В годы горбачевской «перестройки» (1985-1991 гг.) началась мощная управленческая реформа, означавшая демон-таж традиционной для СССР административно-командной системы управления. В 1990 году в стране начался новый этап глобального социально-политического кризиса, непосредствен-но приведший к распаду СССР.