Особенности федеративного устройства России
Основой обновленного федеративного устройства России стали Федеративный договор, заключенный субъектами Федерации 31 марта 1992 г. и Конституция РФ 1993 года. Принцип федерализма рассматривается Конституцией РФ как один из базовых для конституционного строя Российской Федерации. Принципиально новым для действующей Конституции является подход к федерализму не только как к форме обеспечения национального суверенитета, но и как к способу демократизации управления государством, децентрализации государственной власти соответственно ее функциям.
Основополагающим для федеративного устройства России является положение о том, что государственный суверенитет принадлежит Российской Федерации в целом (ст. 4 Конституции РФ). Правовым выражением суверенитета являются следующие конституционные принципы:
- верховенство федерального законодательства над законодательством субъектов Федерации (ст. 4);
- территориальная целостность и неприкосновенность (ст. 4) : Российская Федерация обладает высшей властью в пределах своей территории, складывающейся из территории ее субъектов;
- государственная целостность Российской Федерации: Россия – единое государство, обладающее всей полнотой государственной власти, источником которой является ее многонациональный народ (ст. 5);
- единство системы государственной власти, которая обеспечивает единство экономического и правового пространства на всей территории РФ;
- равноправие и самоопределение народов РФ (ст. 5).
- единое гражданство (ст. 6).
- разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами (ст. 71, 72, 73);
- разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ (ст. 5).
Конституция РФ определила три способа правового регулирования объема полномочий Федерации и ее субъектов – конституционный, законодательный и договорной (ч. 3 ст. 11).
Конституция РФ разграничила сферу исключительного ведения Федерации, сферу совместного ведения и сферу исключительного ведения субъектов РФ (ст. 71-73). Конституция исчерпывающе определила предметы исключительного ведения Федерации и совместного ведения РФ и ее субъектов. В то же время отсутствие четкого размежевания полномочий в сфере совместного ведения создало условия для расширения функциональной сферы Федерации за счет ее субъектов.
Федеральный закон от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установил, что субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.
Согласно Конституции РФ договор признан правовой формой регулирования федеративных отношений (ч. 3. ст. 11). На стадии становления демократической государственности в России договоры восполнили пробелы в федеральном законодательстве, определив полномочия органов государственной власти отдельных субъектов Федерации. Так, например, в 1994 г. были заключены договоры о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти республик Татарстан и Башкортостан. Однако использование договорных отношений в практике федеративного строительства имеет свои ограничения, т.к. договоры не носят учредительного характера и их заключение между Федерацией и ее субъектами как равноправными государствами невозможно. Поэтому в последнее время прослеживается тенденция преимущественно законодательного регулирования федеративных отношений, что не исключает использование договоров как дополнительного правового средства по отношению к Конституции и федеральному законодательству.
Специфика российского федерализма состоит в его «асимметричности». В составе Российской Федерации находятся 89 субъектов (ч. 1 ст. 65 Конституции РФ), среди которых 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов. Они выделяются на основе двух признаков: национального (республики, автономные области, автономные округа) и территориального (края, области, города федерального значения).
Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РФ» от 17 декабря 2001 г. предусмотрел возможность дальнейшего расширения Российской Федерации и закрепил порядок присоединения новых субъектов, обусловленный политической волей федеральных органов власти, субъектов Федерации, их населения.
Согласно Конституции РФ субъекты Федерации равноправны: права территориальных субъектов приравнены к национальным (ч. 1 ст. 5). Однако элементы правового положения субъектов Федерации существенно различаются.
Республики в составе РФ являются государствами, обладающими в пределах своей территории всей полнотой государственной власти в пределах своей компетенции, установленной соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Республики наделены правом принятия собственных конституций в порядке, определенном самими республиками. Они вправе устанавливать свои государственные языки (ст. 68), собственное гражданство.
Области, края и города федерального значения считаются государственноподобными образованиями и обладают некоторой учредительной властью. Они имеют свои уставы - учредительно-нормативные акты (ч. 2 ст. 5), которые принимаются законодательным органом субъекта Федерации (ст. 66).
Существенно сужен круг прав автономных округов, находящихся в составе краев или областей. Действующая Конституция не предоставляет им возможности самостоятельно решать вопрос о непосредственном вхождении в состав Федерации. Правовой статус данных субъектов может регулироваться федеральным законом или договором между органами государственной власти автономного округа и края (области).
Согласно Конституции РФ государственную власть в субъектах Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ч.2 ст. 11). Система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ (ст. 77) и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».
Модели организации государственной власти в субъектах разнообразны, они зависят от местных условий, исторических и национальных традиций, а также ряда других факторов. Большинство республик в составе РФ являются президентскими (Коми, Бурятия, Чувашия, Саха), но выделяются и парламентские (Карелия, Алтай, Хакасия, Марий Эл, Дагестан) и полупрезиденсткие республики (Адыгея, Северная Осетия, Карачаево-Черкессия, Татарстан, Мордовия). В иных субъектах РФ повторяется общефедеральная схема функционирования и взаимодействия органов государственной власти.
Процесс совершенствования федеративных отношений актуализировал проблемы взаимодействия органов государственной власти РФ и ее субъектов. В обеспечении принципа единства системы государственной власти (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ) ключевая роль принадлежит Президенту РФ как гаранту Конституции и арбитру при разрешении споров и разногласий между органами государственной власти РФ и ее субъектов (ст. 80, 85 Конституции РФ). В последние годы обозначилась тенденция укрепления вертикали исполнительной власти в Российской Федерации. Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. был учрежден институт полномочного представителя Президента в федеральном округе. На территории России условно образовано семь федеральных округов, в каждый из которых вошла группа субъектов РФ: Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный. Ранее полномочный представитель назначался в каждый субъект Федерации. Произошедшее укрупнение президентских структур позволяет федеральным органам государственной власти более эффективно взаимодействовать с регионами.
Основные задачи полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе связаны с контролем за исполнением решений федеральных органов государственной власти; информированием главы государства о социальном, политическом, экономическом положении в федеральном округе. Однако полномочный представитель не вправе вмешиваться в оперативную деятельность органов исполнительной власти, а также издавать решения, обязательные для исполнения в субъектах Федерации.