I. правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев
ВВЕДЕНИЕ……………..……………………………………………………….……...3
I. ПРАВОВОЙ СТАТУС БЕЖЕНЦЕВ И ВЫНУЖДЕННЫХ ПЕРЕСЕЛЕНЦЕВ……………………………………………………….…………….6
1.1 Понятие и общая характеристика правового статуса беженца.…………..6
1.2 Понятие и общая характеристика правового статуса вынужденного переселенца………………………………………………………………….………....21
II. ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ БЕЖЕНЦЕВ И ВЫНУЖДЕННЫХ ПЕРЕСЕЛЕНЦЕВ…….…..…………………………………………………..……...33
2.1 Политические и экономические права и обязанности беженцев и вынужденных переселенцев .……………………………………………...………….33
2.2 Социальные права и обязанности беженцев и вынужденных переселенцев ……………………………………………………………………………….………38
III. ПРАВОВЫЕ РАЗЛИЧИЯ В СТАТУСАХ БЕЖЕНЦЕВ И ВЫНУЖДЕННЫХ ПЕРЕСЕЛЕНЦЕ……………………………………………...45
ЗАКЛЮЧЕНИЕ…..…………………………..…..……………………………..……51
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК…………………………………………….55
ВВЕДЕНИЕ
Раскроем актуальность темы выпускной квалификационной работы «Правовое регулирование статуса беженцев и вынужденных переселенцев».
Проблема вынужденных мигрантов на территории России в настоящее время является одной из наиболее острых в сфере регулирования правового статуса личности.
В соответствии с действующими в России международно-правовыми актами и нормами внутреннего законодательства РФ предоставляет право находиться на своей территории следующим категориям лиц: беженцам и лицам, ищущим убежища, из стран дальнего и ближнего зарубежья; вынужденным переселенцам и лицам, ходатайствующим о предоставлении убежища; экономическим мигрантам, трудящимся мигрантам; лицам без гражданства и лицам, ищущим политического убежища; сотрудникам дипломатических и иных миссий иностранных государств, международных организаций, а также туристам и лицам, осуществляющим транзитный проезд через территорию РФ[1].
Востребованность в изучении проблемы беженцев и их правового статуса связана с тем, что неурегулированная должным образом миграция беженцев не только может оказывать негативное воздействие на внутриполитическую и экономическую обстановку в стране, приводя к непредсказуемым социальным последствиям, но и способна повлечь за собой серьезные осложнения в межгосударственных отношениях, представлять собой угрозу национальной безопасности любого государства.
В мире происходит переоценка и переосмысление вопросов, связанных с правовым урегулированием проблем беженцев. В частности, мировое сообщество в настоящее время стоит перед дилеммой выбора между безопасностью государства и его граждан (национальной безопасностью), с одной стороны, и соблюдением прав и свобод человека - с другой[2].
Анализ принимаемых в различных государствах законодательных мер явно показывает, что выбор падает на обеспечение национальной безопасности. Это, в свою очередь, свидетельствует о том, что для мирового сообщества в целом и для каждого государства в отдельности становится очевидной практическая значимость международно-правового урегулирования проблемы беженцев в новом контексте. Тем не менее в современной международной правовой литературе эта тема остается по-прежнему мало раскрытой, так как не получила пока необходимой научной проработки.
Объектом выпускной квалификационной работы являются общественные отношения, в сфере правового регулирования статуса беженца и вынужденного переселенца.
Предмет выпускной квалификационной работы составляют правовые нормы, судебная практика и труды специалистов в области гражданского и международного права, посвященные анализу особенностей правового института беженца (вынужденного переселенца) по законодательству РФ.
Методологическую основу выпускной квалификационной работы составили современные общенаучные и специальные методы познания, в частности, диалектический, исторический, системно-структурный, формально-логический, историко-юридический.
Целью выпускной квалификационной работы является исследование правовых статусов беженца и вынужденного переселенца.
Для достижения цели предстоит решить следующие задачи:
- раскрыть понятие и дать общую характеристику правового статуса беженца;
- раскрыть понятие и дать общую характеристику правового статуса вынужденного переселенца;
- выявить и перечислить права и обязанности беженцев и вынужденных переселенцев (в том числе политические, экономические и социальные права и обязанности);
- проанализировать правовые различия в статусах беженцев и вынужденных переселенцев.
Теоретической основой выпускной квалификационной работы послужили работы Н.Н. Анисимовой, Л.В. Андриченко, Н.А. Жильцова, Д.В. Иванова, Е.Н. Изотова, Р.Р. Искандерова, Л.Л. Рыбаковского, Т.Я. Хабриевой.
Нормативно правовой основой работы явились: Конституция РФ, действующее гражданское законодательство, международные правовые акты, имеющие отношение к предмету настоящей выпускной квалификационной работы, а также подзаконные нормативные акты и судебная практика.
Структура работы определена ее целью и задачами и состоит из введения, трех глав, четырех параграфов, заключения и библиографического списка.
I. ПРАВОВОЙ СТАТУС БЕЖЕНЦЕВ И ВЫНУЖДЕННЫХ ПЕРЕСЕЛЕНЦЕВ
1.1 Понятие и общая характеристика правового статуса беженца
Статус беженца был разработан одним из первых по отношению к другим видам мигрантов, причем как на международном уровне, так и в Российской Федерации.
Характеризуя правовой статус беженцев, Н.Н. Анисимова отмечает, что его специфика заключается прежде всего в том, что беженцы, с одной стороны, обладают основными правами человека, которые применимы ко всем категориям лиц и носят универсальный характер, а с другой стороны, пользуются правами и привилегиями, присущими только им и которыми они обладают на основе универсальных и региональных международных актов, касающихся правового статуса беженцев[3]. Аналогичной точки зрения в отношении особенностей правового статуса беженцев придерживается Р.Р. Искандеров[4].
Беженцы, действительно, имеют ряд специфических прав и привилегий, однако выделение в качестве обособляющего признака обладания основными правами человека представляется спорным.
Основные права распространяются на любого человека, а не только на беженцев, в этом состоит смысл их универсального характера.
Например, в Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г[5]. сказано, что договаривающиеся стороны обеспечивают каждому, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы, указанные в данной Конвенции. Права и свободы, закрепленные во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., также распространяются на любого человека, без каких-либо ограничений[6].
Говоря об особенностях правового статуса беженцев, необходимо отметить следующее. Правовой статус гражданина (постоянно проживающего для лица без гражданства), предоставленный беженцу в государстве гражданской принадлежности, из которого он был вынужден уехать, носит формальный характер: он практически не может реализовать свои права и свободы в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. Более того, беженец в отличие от большинства других категорий мигрантов не может или не желает в силу указанных опасений воспользоваться защитой "своего" государства, связь с ним фактически утрачена. Как отмечает Т.В. Кочуков, беженцы, в отличие от обычных иностранцев, не пользуются дипломатической защитой собственного государства и не связаны с ним какими-либо обязательствами, хотя формально и считаются его гражданами (подданными)[7].
В соответствии со ст. 12 Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г. личный статус беженца определяется законами страны его домициля или, если у него такового не имеется, законами страны его проживания. При этом "ранее приобретенные беженцами права, связанные с его личным статусом, и, в частности, права, вытекающие из брака, должны соблюдаться по выполнении, в случае надобности, формальностей, предписанных законами данного государства, при условии, что соответствующее право является одним из тех прав, которые были бы признаны законами данного государства, если бы это лицо не стало беженцем". Таким образом, в итоге правовой статус беженца регулируется преимущественно нормами международного права, а также нормами законодательства страны пребывания.
При определении содержания правового статуса беженца необходимо учитывать, кто именно признал лицо беженцем: Управление Верховного комиссара ООН (УВКБ ООН), государство, являющееся участником упомянутой выше Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г., касающегося статуса беженцев, или государство, не являющееся участником этой Конвенции и не имеющее отношения к УВКБ ООН. Действие Устава УВКБ ООН распространяется на более широкое количество лиц, чем Конвенция 1951 г. и Протокол 1967 г., поскольку исключается географический и временной фактор при определении беженцев. Тем не менее статус конвенционного (признанного) беженца представляется более широким, поскольку в этом случае лицо получает ряд социальных и экономических прав.
По общему правилу вынужденный переселенец является гражданином государства, предоставившего убежище, и обладает соответствующим комплексом прав и обязанностей.
Обязанности государства, - как отмечает М.Д. Оздоев, - перед вынужденным переселенцем - своим гражданином неизмеримо шире, чем обязанности государства перед лицом, признанным беженцем[8]. Правовой статус вынужденных переселенцев - иностранных граждан и лиц без гражданства также будет относительно широким, поскольку они уже обладали в установленном порядке правом постоянного проживания на территории данного государства и, соответственно, пользовались рядом дополнительных прав и обязанностей как постоянно проживающие.
На специфику правового статуса вынужденных переселенцев указал в 2002 г. КС РФ[9]. В частности, Конституционный Суд отметил, что статус вынужденного переселенца предоставляется гражданину на пять лет, однако при наличии обстоятельств, препятствующих ему в обустройстве на новом месте жительства, срок действия статуса продлевается органом миграционной службы на каждый последующий год по заявлению вынужденного переселенца. Следовательно, данный статус имеет специальный, целевой и срочный характер. По мере исполнения государством своих обязанностей по восстановлению нарушенных конституционных прав вынужденного переселенца объем дополнительных прав и гарантий, обусловленных его статусом, сокращается. С истечением же установленного срока и при отсутствии оснований для его продления действие статуса вынужденного переселенца прекращается.
Существует точка зрения, согласно которой приобретение статуса беженца или вынужденного переселенца влечет прекращение правоотношений миграции, а в основе новых правоотношений лежит фактор оседлости[10]. Однако здесь следует учесть концепцию трехстадийности миграционного процесса. Как отмечает Л.Л. Рыбаковский, любой завершенный миграционный процесс состоит из трех стадий: исходной, или подготовительной стадии, представляющей процесс формирования территориальной подвижности населения; основной стадии, или собственно переселения населения, миграционных потоков; заключительной, или завершающей стадии, выступающей как приживаемость мигрантов на новом месте[11]. Стадия приживаемости мигрантов как последняя стадия миграционного процесса не является одномоментной, она проходит в течение определенного периода времени. В этом смысле по отношению к беженцам и вынужденным переселенцам стадия приживаемости (адаптации) формально будет длиться до момента получения статуса гражданина государства пребывания, статуса постоянно проживающего в нем лица и т.д.
Принимающее государство предоставляет соответствующий правовой статус на определенное время.
Так, по российскому законодательству лицо признается беженцем на срок до трех лет с возможным последующим ежегодным продлением, статус вынужденного переселенца предоставляется на пять лет также с возможным ежегодным продлением
Весьма распространенной точкой зрения является отнесение правового статуса отдельных категорий мигрантов к специальным. Так, например, М.Д. Оздоев предлагает рассматривать статус беженца и вынужденного переселенца как специальные виды конституционно-правового статуса человека и гражданина.
Международно-правовое определение "беженец" содержится в Конвенции 1951 г. о статусе беженца и включает в себя следующие признаки:
- лицо находится вне пределов своей страны;
- оно не может или не желает прибегнуть к защите со стороны своего государства;
- лицо обоснованно опасается за свою жизнь, свободу и безопасность;
- оно может преследоваться по признаку расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политическим убеждениям;
- такое лицо не может или не желает, вследствие указанных причин, вернуться в свою страну[12].
Российский Федеральный закон «О беженцах» включил в свое содержание перечисленные элементы этого определения. Пункт 2 ст. 2 Закона специально оговаривает, что в сферу его действия не попадают лица, покинувшие свою страну по экономическим причинам или вследствие чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Изначально законодательство о беженцах создавалось для защиты граждан стран дальнего зарубежья, оказавшихся на территории РФ (Ирак, Афганистан, Конго, Эфиопия, Шри-Ланка и др.). К настоящему моменту правоприменительная практика признания статуса беженца распространена и на граждан стран СНГ и ближнего зарубежья (Грузия, Киргизия, Таджикистан). Однако общее число заявителей, признанных в РФ беженцами, крайне незначительно. Так, согласно официальной статистике ФМС, за 2013 г. с таким ходатайством в ФМС обратились в целом 2334 мигранта, из них 180 человек были признаны беженцами (большинство составили граждане Афганистана и Грузии). За период 2008 - 2013 гг. с таким ходатайством обратились 11514 иностранных граждан и лиц без гражданства из стран ближнего и дальнего зарубежья, из них получили статус беженца 855 человек[13]. Эти цифры говорят о необходимости отдельно рассмотреть вопрос об исполнении международно-правовых обязательств РФ по Конвенции 1951 г. и активно учитывать в концепции ее миграционной политики такую составляющую, как вынужденная миграция[14].
В процессе признания за человеком статуса беженца международно-правовые нормы направлены на установление причин его исхода из своей страны (ст. 1 Конвенции 1951 г.). Лицо не становится беженцем в силу того, что получило соответствующий правовой статус. Напротив, оно должно быть признано беженцем потому, что действительно является таковым. Отрицательное решение какого-либо государства о признании человека беженцем не означает автоматического отказа другого государства, к которому он обращается, от принятия его ходатайства о статусе. Это и есть существо международно-правовой защиты беженцев.
Термины "беженец" и "лицо, ищущее убежище" (Asylum-Seekers) не являются идентичными. Международная практика чаще идет по пути обозначения в качестве лиц, ищущих убежище, тех людей, которые еще не приобрели статус беженца, но ясно выражают свое намерение сделать это в принимающем государстве. Заключение УВКБ N 22 (XXXII) 1981 г. предлагает следующее определение: "Ищущие убежище лица... включают в себя лиц, которые являются беженцами по смыслу Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г. о статусе беженцев, или, которые, вследствие внешней агрессии, оккупации, иностранного господства или событий, серьезно нарушающих общественный порядок в какой-либо части или на всей территории страны их происхождения или гражданства, вынуждены искать убежище за пределами своей страны".
Кроме того, вынужденным мигрантам может быть предоставлено временное убежище.
Так, согласно п. 2 ст. 12 Федерального закона о беженцах, этот институт защиты применяется, если заявитель имеет основания для признания его беженцем, но ограничивается просьбой о предоставлении возможности временно пребывать на территории РФ, или же не имеет таких оснований, но из гуманных побуждений не может быть выдворен за ее пределы.
Что касается политического убежища в РФ, то оно регламентируется соответствующим Положением о порядке его предоставления, утвержденным Указом Президента от 21 июля 1997 г. N 746 (с дополнениями 2003 г. и 2007 г.).
Положение действует вместе с Административным регламентом Федеральной миграционной службы по исполнению законодательства РФ по предоставлению политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства, который утвержден Приказом ФМС от 5 декабря 2007 г. N 451[15].
Правом на политическое убежище пользуются лица, ищущие защиту от преследования или его реальной угрозы в своей стране за их общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам и нормам международного права (ст. 2 Положения).
Признание лица беженцем предусматривает:
1) обращение с ходатайством о признании беженцем (далее - ходатайство);
2) предварительное рассмотрение ходатайства;
3) принятие решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу (далее - свидетельство) либо об отказе в рассмотрении ходатайства по существу;
4) выдачу свидетельства либо уведомления об отказе в рассмотрении ходатайства по существу;
5) рассмотрение ходатайства по существу;
6) принятие решения о признании беженцем либо об отказе в признании;
7) выдачу удостоверения беженца либо уведомления об отказе в признании беженцем.
Решение о выдаче свидетельства или о признании беженцем либо решение об отказе в рассмотрении ходатайства по существу или об отказе в признании беженцем принимается по итогам анкетирования лица, оформления опросного листа на основе проведения индивидуальных собеседований, а также по результатам проверки достоверности полученных сведений о данном лице и прибывших с ним членах семьи, проверки обстоятельств их прибытия на территорию Российской Федерации и оснований для их нахождения на территории Российской Федерации, после всестороннего изучения причин и обстоятельств, изложенных в ходатайстве. В целях уточнения сообщенных лицом фактов допускается проведение дополнительных собеседований.
Лицо, ходатайствующее о признании беженцем и находящееся на территории Российской Федерации, в соответствии с законодательством Российской Федерации проходит процедуру идентификации личности, включая обязательную государственную дактилоскопическую регистрацию, по месту подачи ходатайства.
Признание беженцами лиц, являющихся членами одной семьи, осуществляется в отношении каждого члена семьи, достигшего возраста восемнадцати лет
Признание беженцем лица, не достигшего возраста восемнадцати лет и прибывшего на территорию Российской Федерации без сопровождения родителей или опекунов, либо определение его иного правового положения на территории Российской Федерации осуществляется с учетом интересов лица в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации после получения сведений о родителях или об опекунах данного лица.
В случае, если у лица, признанного беженцем, рождается ребенок, правовое положение ребенка определяется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Правовое положение лица, прибывшего на территорию Российской Федерации с намерением ходатайствовать о признании беженцем и признанного недееспособным, определяется в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Лицо, заявившее о желании быть признанным беженцем и достигшее возраста восемнадцати лет, обязано лично или через уполномоченного на то представителя обратиться с ходатайством в письменной форме:
1) в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации вне государства своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного местожительства), если данное лицо еще не прибыло на территорию Российской Федерации (далее - дипломатическое представительство или консульское учреждение);
2) в орган пограничного контроля федерального органа исполнительной власти по безопасности в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации при пересечении данным лицом Государственной границы Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации.
Если лицо по состоянию здоровья не может лично обратиться с ходатайством, оно подает ходатайство и соответствующий медицинский документ через уполномоченного на то представителя;
3) в орган пограничного контроля федерального органа исполнительной власти по безопасности, или в территориальный орган федерального органа исполнительной власти по внутренним делам, или в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, при вынужденном незаконном пересечении Государственной границы Российской Федерации в пункте пропуска либо вне пункта пропуска через Государственную границу Российской Федерации в течение суток со дня пересечения данным лицом Государственной границы Российской Федерации.
При наличии обстоятельств, не зависящих от данного лица и препятствующих его своевременному обращению с ходатайством, срок обращения может превышать одни сутки, но не более чем на период действия возникших обстоятельств;
4) в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, по месту своего пребывания на законном основании на территории Российской Федерации.
Сведения о прибывших вместе с лицом членах его семьи, не достигших возраста восемнадцати лет, заносятся в ходатайство одного из родителей.
При отсутствии родителей в ходатайство опекуна либо в ходатайство одного из членов семьи, достигшего возраста восемнадцати лет и добровольно взявшего на себя ответственность за поведение, воспитание и содержание членов семьи, не достигших возраста восемнадцати лет.
Ходатайство лица, поданное в орган пограничного контроля или территориальный орган федерального органа исполнительной власти по внутренним делам при вынужденном незаконном пересечении Государственной границы Российской Федерации, передается данными органами в установленном порядке в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, в течение трех рабочих дней со дня поступления ходатайства.
Предварительное рассмотрение ходатайства осуществляется в следующем порядке:
1) ходатайство лица, находящегося вне пределов территории Российской Федерации, предварительно рассматривается дипломатическим представительством или консульским учреждением в течение одного месяца со дня поступления ходатайства;
2) ходатайство лица, находящегося в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации или на территории Российской Федерации, предварительно рассматривается территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, в течение пяти рабочих дней со дня поступления ходатайства.
Решение о выдаче свидетельства принимается дипломатическим представительством или консульским учреждением по месту подачи ходатайства либо территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции.
Решение дипломатического представительства или консульского учреждения о выдаче свидетельства и материалы предварительного рассмотрения ходатайства в течение пяти рабочих дней направляются в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, для выдачи свидетельства и рассмотрения ходатайства по существу.
Решение о выдаче свидетельства является основанием для предоставления лицу и членам его семьи прав и возложения на них обязанностей, предусмотренных статьей 6 настоящего Федерального закона, в части, не противоречащей настоящему правовому положению данных лиц.
Свидетельство является документом, удостоверяющим личность лица, ходатайствующего о признании беженцем.
Свидетельство является основанием для регистрации в установленном порядке лица, ходатайствующего о признании беженцем, и членов его семьи в территориальном органе федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, на срок рассмотрения ходатайства по существу.
Свидетельство является также основанием для получения лицом и членами его семьи направления в центр временного размещения.
Лицо, находящееся на территории Российской Федерации, при получении свидетельства передает свой национальный (гражданский) паспорт и (или) другие документы, удостоверяющие его личность, на хранение в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, на период рассмотрения ходатайства по существу.
ФЗ «О беженцах» предусмотрен исчерпывающий перечень оснований утраты статуса беженца:
1) после получения разрешения на постоянное проживание на территории Российской Федерации либо при приобретении гражданства Российской Федерации;
2) если снова добровольно воспользовалось защитой государства своей гражданской принадлежности;
3) если, лишившись гражданства, снова его добровольно приобрело;
4) если приобрело гражданство иностранного государства и пользуется защитой государства своей новой гражданской принадлежности;
5) если добровольно вновь обосновалось в государстве, которое покинуло или вне пределов которого пребывало вследствие опасений преследований (в случае, если в отношении него имеются серьезные основания предполагать, что оно совершило преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества в определении, данном этим деяниям в международных актах, составленных в целях принятия мер в отношении подобных преступлений);
6) если не может более отказываться от пользования защитой государства своей гражданской принадлежности, территорию которого вынуждено было покинуть по тем же самым вышеназванным обстоятельствам, в связи с тем, что данные обстоятельства более не существуют;
7) если не имеет определенного гражданства и может вернуться в государство своего прежнего обычного местожительства в связи с тем, что вышеназванные обстоятельства в данном государстве более не существуют[16].
С получением гражданства РФ связано резкое сокращение количества беженцев.
Лишение статуса беженца можно рассматривать как применение санкции по отношению к лицу, совершившему определенные в ст. 9 ФЗ «О беженцах» деяния[17].
Так, лицо лишается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, либо его территориальным органом статуса беженца, если оно:
1) осуждено по вступившему в силу приговору суда за совершение преступления на территории Российской Федерации;
2) сообщило заведомо ложные сведения, либо предъявило фальшивые документы, послужившие основанием для признания беженцем, либо допустило иное нарушение положений настоящего Федерального закона;
3) привлечено к административной ответственности за совершение административного правонарушения, связанного с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, а также их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры.
Уведомление об утрате лицом статуса беженца или о лишении лица статуса беженца с указанием причин принятого решения об утрате статуса беженца или о лишении статуса беженца и порядка его обжалования вручается или направляется данному лицу федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, либо его территориальным органом в течение трех рабочих дней со дня принятия решения[18].
Только в 2001 г., когда исполнилось 50 лет с момента принятия Конвенции, предметом заботы Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) стали более 21 млн. человек, находящиеся в различных странах мира под его мандатом[19]. В 2004 г. УВКБ определило число беженцев, нуждающихся в заботе международного сообщества, как 10,4 млн. человек[20]. Говоря об особенностях миграционных правоотношений, Т.Я. Хабриева справедливо замечает, что "признанию и предоставлению статуса беженца всегда предшествует то обстоятельство, что человек уже фактически превратился в вынужденного мигранта. Вся дальнейшая процедура признания и предоставления ему статуса беженца есть лишь юридическое подтверждение объективно существующего факта"[21]. Представляется, что национальные правовые системы должны учитывать специфику обращения с людьми, которые в любом случае уже находятся на территории государства и отказываются ее покидать по объективным причинам.
Отличительной особенностью статуса беженца является право ходатайствовать о получении гражданства РФ. В случае положительного решения статус беженца автоматически утрачивается, после чего заявитель вправе претендовать на получение статуса вынужденного переселенца и пользование всеми вытекающими из него правами.
Однако в данном случае возникают проблемы. Беженцы из стран бывшего СССР, получив гражданство, автоматически не приобретают статус вынужденного переселенца. Это обусловлено тем, что в пп. 2 п. 1 ст. 2 Закона "О вынужденных переселенцах" установлен срок в один месяц на обращение с ходатайством. На подачу документов месяца, как правило, не хватает, и, получая гражданство России, беженцы теряют свои немногие преимущества. По нашему мнению, установление данного срока не вполне оправданно и он (срок) подлежит увеличению до 12 месяцев.
1.2 Понятие и общая характеристика правового статуса вынужденного переселенца
Вынужденный переселенец - гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка, согласно п. 1 ст. 1 Закона РФ «О вынужденных переселенцах».
По обстоятельствам, предусмотренным п. 1 ст. 1 Закона РФ «О вынужденных переселенцах», вынужденным переселенцем признается:
1) гражданин Российской Федерации, вынужденный покинуть место жительства на территории иностранного государства и прибывший на территорию Российской Федерации;
2) гражданин Российской Федерации, вынужденный покинуть место жительства на территории одного субъекта Российской Федерации и прибывший на территорию другого субъекта Российской Федерации.
Вынужденным переселенцем также признается иностранный гражданин или лицо без гражданства, постоянно проживающие на законных основаниях на территории Российской Федерации и изменившие место жительства в пределах территории Российской Федерации.
Вынужденным переселенцем признается также гражданин бывшего СССР, постоянно проживавший на территории республики, входившей в состав СССР, получивший статус беженца в Российской Федерации и утративший этот статус в связи с приобретением гражданства Российской Федерации, при наличии обстоятельств, препятствовавших данному лицу в период действия статуса беженца в обустройстве на территории Российской Федерации.
Лицо, покинувшее место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка, и претендующее на признание его вынужденным переселенцем, должно лично или через уполномоченного представителя обратиться с ходатайством о признании его вынужденным переселенцем (далее - ходатайство) в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, по месту своего нового пребывания.
Лицо, претендующее на признание его вынужденным переселенцем, вправе до оставления места жительства обратиться с ходатайством в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, или его территориальный орган по месту предполагаемого переселения либо в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации в государстве своего пребывания для направления данного ходатайства в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, или его территориальный орган по месту предполагаемого переселения.
Решение о регистрации ходатайства принимается территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, в течение трех дней со дня поступления ходатайства.
В случае, если лицу, претендующему на признание его вынужденным переселенцем, отказано в регистрации ходатайства, в течение пяти дней со дня принятия решения ему выдается или направляется уведомление в письменной форме с указанием причин отказа и порядка обжалования принятого решения.
В рамках СНГ было принято в сентябре 1993 г. специальное Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам[22]. В данном документе впервые дано разграничение между понятиями "беженец" и "вынужденный переселенец".
Соглашение 1993 года предусматривало создание межгосударственного Фонда по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам. Однако полноценное функционирование данного Фонда на практике так и не было реализовано. Причиной этого, прежде всего, является неурегулированность региональных этнополитических конфликтов на постсоветском пространстве, что создает серьезные препятствия для добровольного возвращения беженцев, а также то, что многие страны СНГ предпочитают двухстороннее сотрудничество, нежели сотрудничество на многосторонней основе. Региональное сотрудничество в рамках СНГ не поощряется. Хотя идея регионального сотрудничества прямо и не отвергается странами СНГ, на Женевской конференции 1996 года только Беларусь указала в качестве приоритетных направлений осуществление ряда мероприятий в рамках Содружества.
Вместе с тем не следует забывать, что одним из важных аспектов сотрудничества стран СНГ является их совместное усилие, направленное на регулирование положения вынужденных мигрантов. А для этого требуется создание специальной комиссии при межгосударственном Фонде по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам в целях изучения нынешнего положения вынужденных мигрантов в каждой из стран - членов СНГ с представлением соответствующего отчета Совету глав государств, а также проведение согласованной политики (с участием всех стран СНГ) в отношении данной категории лиц[23].
В дальнейшем развитии нуждается регулирование правового положения вынужденных переселенцев. Основы правового положения этой категории мигрантов определены Законом «О вынужденных переселенцах», а также принятыми в его развитие нормативными правовыми актами.
В соответствии с этим Законом государственная поддержка оказывается гражданам РФ, покинувшим место жительства вследствие совершенного в отношении них или членов их семей насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка (ст. 1).
Лицо, получившее свидетельство о регистрации ходатайства, и прибывшие с ним члены семьи, не достигшие возраста восемнадцати лет, имеют право на:
1) получение единовременного денежного пособия на каждого члена семьи в порядке и в размерах, которые определяются Правительством Российской Федерации, но не ниже 100 рублей;
2) получение направления территориального органа федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, на проживание в центре временного размещения вынужденных переселенцев при отсутствии возможности самостоятельного определения места жительства или места пребывания на территории Российской Федерации;
3) содействие в обеспечении их проезда и провоза багажа к месту временного поселения в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. При этом малообеспеченные лица (одинокий пенсионер, одинокий инвалид, семья, состоящая только из пенсионеров и (или) инвалидов, одинокий родитель (заменяющее его лицо) с ребенком или детьми в возрасте до восемнадцати лет, многодетная семья с тремя и более детьми в возрасте до восемнадцати лет), получившие свидетельства о регистрации ходатайства, имеют право на компенсацию расходов на проезд и провоз багажа от места регистрации ходатайства к месту временного поселения на территории Российской Федерации в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации;
4) проживание в центре временного размещения вынужденных переселенцев, получение питания по установленным нормам и пользование коммунальными услугами в соответствии с порядком, определяемым Правительством Российской Федерации, до решения вопроса о признании их вынужденными переселенцами;
5) медицинскую помощь и обеспечение лекарственными препаратами для медицинского применения в медицинских организациях в соответствии с законодательством в сфере охраны здоровья.
Лицо, получившее свидетельство о регистрации ходатайства, и прибывшие с ним члены семьи, не достигшие возраста восемнадцати лет, обязаны:
1) при нахождении в центре временного размещения вынужденных переселенцев соблюдать установленный порядок проживания в нем;
2) проходить обязательный медицинский осмотр в соответствии с законодательством Российской Федерации;
3) сообщать федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и его территориальному органу достоверные сведения, необходимые для принятия решения о предоставлении им статуса вынужденного переселенца[24].
С начала официального признания лиц вынужденными переселенцами (то есть с середины 1993 г. по 2013год) в стране было выдано более 1,2 млн. удостоверений вынужденных переселенцев[25]. Действие Закона о вынужденных переселенцах распространяется в основном на граждан РФ, вынужденных покинуть место своего постоянного проживания. Вместе с тем согласно ст. 1 Закона иностранные граждане или лица без гражданства, постоянно проживающие на территории РФ и вынужденные сменить место жительства по указанным в определении причинам, также могут получить статус вынужденных переселенцев. Такое положение создает двойственную ситуацию, поскольку иностранные граждане или лица без гражданства, несмотря на их постоянное проживание на территории РФ, могут в связи с указанными причинами подпадать и под действие Закона «О беженцах». В законодательстве, однако, нет ответа на вопрос, за кем должен оставаться выбор признания указанных лиц беженцами или вынужденными переселенцами - за должностными лицами миграционных служб или за самими иностранными гражданами или лицами без гражданства, подпадающими в данном случае под защиту российского законодательства, направленного прежде всего на защиту российских граждан. Следует, кроме всего прочего, учитывать, что социально-экономическая защита вынужденных переселенцев в Российской Федерации существенно сильнее, чем беженцев. Очевидно, что в целях обеспечения защиты указанных лиц, оказавшихся в вынужденной ситуации, необходимо, чтобы выбор соответствующего статуса оставался за данными лицами, что следует отразить в Законе «О вынужденных переселенцах».
Закон «О вынужденных переселенцах», принятый в 1993 г., уже после начала "чеченского кризиса" в нашей стране, фактически не распространяется на тех граждан РФ, которые, будучи жителями Чеченской Республики, выехали из нее в 1992 г. из-за вполне обоснованных опасений подвергнуться преследованию по признакам национальной принадлежности, вероисповедания, языка.
Проблема распространения положений указанного Закона на данную категорию лиц - одна из существенных проблем гуманитарного свойства в области совершенствования законодательства РФ о статусе вынужденных переселенцев, реализации установленных гарантий защиты их социальных прав.
Как и Закон «О беженцах», Закон о вынужденных переселенцах не содержит конкретных положений об ответственности должностных лиц за нарушение Закона.
Отсылочная норма ст. 15, которая гласит, что лица, виновные в нарушении данного Закона, несут ответственность, предусмотренную законодательством РФ, не подкреплена соответствующими нормами других федеральных законов.
Кроме того, в Законе «О вынужденных переселенцах» не предусмотрены механизмы контроля деятельности должностных лиц органов государственной власти по предоставлению соответствующего статуса и меры защиты, связанные с данным статусом прав лиц.
Нет норм информирования лиц об имеющихся у них правах, норм о публичной отчетности органов и должностных лиц миграционных служб[26].
В качестве гарантий прав лица, ходатайствующего о признании его вынужденным переселенцем, и вынужденного переселенца установлены следующие:
Вынужденный переселенец не может быть возвращен против его воли на территорию (в населенный пункт), которую он покинул по указанным обстоятельствам.
Вынужденный переселенец не может быть переселен без его согласия в другой населенный пункт.
Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий:
1) предоставляют вынужденному переселенцу полный перечень населенных пунктов, рекомендуемых для постоянного проживания, и информацию об условиях проживания и о возможности трудоустройства в этих населенных пунктах;
2) включают вынужденного переселенца в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации в список граждан на получение жилья независимо от срока проживания в данной местности;
3) оказывают вынужденному переселенцу помощь при вступлении в жилищный кооператив, помощь в индивидуальном жилищном строительстве, включая предоставление (приобретение) земельного участка и приобретение строительных материалов в установленном порядке;
4) предоставляют вынужденным переселенцам, нуждающимся в получении жилых помещений, социальные выплаты на их приобретение. Указанные социальные выплаты за счет средств федерального бюджета предоставляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
5) содействуют вынужденным переселенцам в организации компактных поселений на территории Российской Федерации, в строительстве жилья, создании инженерной, социальной инфраструктуры и рабочих мест в местах компактных поселений;
6) предоставляют в первоочередном порядке одинокому вынужденному переселенцу (престарелому или инвалиду), нуждающемуся в постоянном уходе, место в учреждении социальной защиты населения;
7) оказывают содействие в устройстве детей вынужденного переселенца в государственные или муниципальные дошкольные образовательные организации и общеобразовательные организации, профессиональные образовательные организации и образовательные организации высшего образования, а также в переводе их в первоочередном порядке в соответствующие профессиональные образовательные организации и образовательные организации высшего образования;
8) рассматривают обращения в письменной форме вынужденного переселенца и дают на них ответы в письменной форме в порядке и в сроки, которые определяются законодательством Российской Федерации.
Лицо утрачивает статус вынужденного переселенца:
- при прекращении гражданства РФ;
- при выезде для постоянного проживания за пределы территории РФ;
- в связи с истечением 5 лет;
- в случае умышленного сообщения ложных сведений или предъявления заведомо фальшивых документов, послуживших основанием для признания его вынужденным переселенцем[27].
Рассмотрим пример из судебной практики относительно утраты статуса вынужденного переселенца, где в удовлетворении иска о признании незаконным отказа в продлении статуса вынужденного переселенца, возложении обязанности по его продлению отказано:
Г.Г.Б. прибыла на территорию РФ из республики Азербайджан в 1992 году, 29 сентября 1992 года Управлением Федеральной миграционной службы по Красноярскому краю ей предоставлен статус вынужденного переселенца, срок действия которого был продлен до 29 сентября 2010 года (л.д. 8, 11).
Со 2 февраля 1993 года Г.Г.Б. была зарегистрирована и проживала со своими детьми в домовладении мужа по адресу: ..., однако брак был расторгнут, а Г.Г.Б. - снята с регистрационного учета по указанному адресу и со 2 октября 2010 года зарегистрирована по месту жительства по адресу: ... (л.д. 7).
30 сентября 2010 года между Администрацией городского поселения город Минусинск Минусинского района и К.Л.К. был заключен договор социального найма жилого помещения, расположенного по адресу: .... В соответствии с п. 1.2 указанного договора, совместно с нанимателем в жилое помещение вселяются: Г.Г.Б. и П.И.Б. (л.д. 13 - 14).
Приказом УФМС по Красноярскому краю от 26 октября 2010 года N 148 Г.Г.Б. утратила статус вынужденного переселенца на основании п. 4 ст. 5 и пп. 2 п. 2 ст. 9 Закона РФ "О вынужденных переселенцах" N 4530-1 от 19 февраля 1993 года. (л.д. 12).
Вступившим 23 августа 2011 года в законную силу решением Минусинского районного суда Красноярского края от 10 августа 2011 года вышеуказанный договор социального найма признан недействительным (ничтожным) (л.д. 15).
В соответствии с п. 4 ст. 5 Закона РФ от 19.02.1993 г. "О вынужденных переселенцах, статус вынужденного переселенца предоставляется на пять лет. Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий принимают меры, предусмотренные статьей 7 указанного Закона, по обеспечению обустройства вынужденного переселенца и членов его семьи на новом месте жительства на территории Российской Федерации. При наличии обстоятельств, препятствующих вынужденному переселенцу в обустройстве на новом месте жительства, срок действия его статуса продлевается территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, на каждый последующий год по заявлению вынужденного переселенца.
Согласно пп. 4 п. 2 ст. 6 Закона РФ от 19.02.1993 г. "О вынужденных переселенцах вынужденный переселенец обязан проходить ежегодный переучет в сроки, устанавливаемые территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции.
В соответствии с пп. 2 п. 2 ст. 9 Закона РФ от 19.02.1993 г. "О вынужденных переселенцах лицо утрачивает статус вынужденного переселенца в связи с истечением срока предоставления статуса в соответствии с пунктом 4 статьи 5 указанного Закона.
Согласно пп. "б" п. 40 Положения о жилищном обустройстве вынужденных переселенцев в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 08 ноября 2000 года N 845[28], территориальный орган Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации на основании сведений органов местного самоуправления о постановке вынужденных переселенцев на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий (постоянном жилье), в порядке, определяемом указанным Министерством, вносит в орган местного самоуправления предложения о распределении среди состоящих на учете вынужденных переселенцев жилых помещений для постоянного проживания, в финансировании строительства (приобретения) которых участвовал этот территориальный орган, за исключением вынужденных переселенцев, в том числе проживающих в жилых помещениях, предоставленных членам семьи для постоянного проживания по договору найма; постоянно проживающих в жилом помещении, принадлежащем одному из членов семьи на праве собственности или находящемся в общей собственности нескольких членов семьи.
На момент вынесения приказа об утрате срока действия такого статуса договор социального найма жилого помещения отменен не был, что дало основание УФМС по Красноярскому краю сделать вывод о жилищной обустроенности Г.Г.Б. на территории Российской Федерации.
Как верно указано в обжалуемом судебном решении, органы миграционной службы не могли и не должны были предвидеть того обстоятельства, что договор социального найма будет признан недействительным, действовали в пределах своей компетенции[29].
Данный пример свидетельствует о том, что отказ в продлении статуса вынужденного переселенца следует, если на момент вынесения приказа об утрате срока действия статуса договор социального найма жилого помещения отменен не был, что дало основание ответчику сделать вывод о жилищной обустроенности истца на территории Российской Федерации. С требованиями о восстановлении статуса истец не обращался, данного права он не лишен.
Как замечает С.А. Ганнушкина, число беженцев и вынужденных переселенцев сокращается в первую очередь в результате лишения или утраты статуса[30]. Во многих случаях по истечении срока действия статус не продлевается, причем без рассмотрения конкретных обстоятельств и ситуации, и государство, таким образом, снимает с себя обязанность по оказанию помощи мигранту, не выполнив ее.