Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Субъекты Российской Федерации формируют свои системы органов в соответствии с нормативно-правовыми актами, устанав­ливающими общие принципы организации системы их органов го­сударственной власти. Установление таких принципов относится к совместному ведению РФ и ее субъектов. По этому предмету пре­дусматривается издание федеральных законов, в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Как уже сказано, 6 октября 1999 г. принят Федеральный за­кон "Об общих принципах организации системы органов государ­ственной власти субъектов РФ", определяющий, в частности, ос­новы формирования системы органов исполнительной власти субъ­ектов РФ. В целях приведения законодательства субъектов РФ в соответствие с указанным законом и обеспечения преемственности власти установлен переходный период в два календарных года со дня вступления его в силу, то есть до 19 октября 2002 г.

Принципиальные положения закона, определяющие основы организации системы органов исполнительной власти, можно свес­ти к следующим.

В субъекте РФ устанавливается система органов исполнитель­ной власти во главе с высшим исполнительным органом государ­ственной власти субъекта РФ. Он возглавляется руководителем данного органа либо высшим должностным лицом субъекта РФ в субъекте, в котором такая должность установлена его конституци­ей (уставом).

¹ См. главу 40.

² См. например, Положение о территориальном подразделении Государст­венной хлебной инспекции при Правительстве РФ. Утв. приказом Государствен­ной хлебной инспекции при Правительстве РФ от 14 мая 2001 г. // Россий­ская газета.

Глава 6. Органы исполнительной власти

В соответствии с Конституцией РФ в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъек­тов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы ис* полнительной власти субъекта РФ образуют единую систему испол~ нительной власти в РФ.

Закон специально выделяет особое положение высшего долж­ностного лица (руководителя высшего исполнительного органа го­сударственной власти субъекта РФ) (далее для краткости — руко­водитель), которое по своему содержанию является для них одина­ковым.

Высшее должностное лицо (руководитель) избирается на срок не более пяти лет и не может избираться на указанную должность более двух сроков.

Должностное лицо (руководитель) представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти других субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономичес­ких связей, при этом вправе подписывать соглашения и договоры от имени субъекта РФ. Оно обнародует законы, вправе участво­вать в работе законодательного (представительного) органа субъекта РФ, а также формирует высший исполнительный орган государ­ственной власти субъекта РФ в соответствии с его законодатель­ством и т. д.

Определены основания досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица (руководителя). Ими могут быть отстав­ка в связи с выражением недоверия законодательным (представи­тельным) органом; отставка по собственному желанию; утрата граж­данства РФ и др. (ст. 19 Закона).

Высший исполнительный орган государственной власти субъ­екта РФ — постоянно действующий. Он обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных пра­вовых актов РФ, конституции (устава), законов и иных норматив­ных правовых актов субъектов РФ на соответствующей терри­тории.

Наименование данного органа, структура и порядок его фор­мирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных тради­ций субъекта РФ.

К его основным полномочиям закон относит разработку и осу­ществление мер по обеспечению комплексного социально-экономи­ческого развития субъекта РФ, участие в проведении единой госу­дарственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии. Он призван осуществлять меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности, общественного порядка, борьбе с преступностью.

Раздел II. Субъекты административного права

На него возложены разработка проектов бюджета, программ социально-экономического развития, обеспечение их выполнения и подготовка отчетов о их исполнении. Он формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ и осуществляет иные полно­мочия, установленные федеральными законами, конституцией (ус­тавом) и законами субъекта РФ, а также соглашениями с федераль­ными органами исполнительной власти, предусмотренными ст. 78 Конституции РФ.

Таковы основные требования, которым впредь должна удовлет­ворять организация системы исполнительных органов государствен­ной власти субъектов РФ.

Вместе с тем представляет интерес организация исполнитель­ной власти в субъектах РФ, сложившаяся до издания вышеназван­ного закона, поскольку по некоторым позициям он сохраняет кон­цептуальную преемственность (о формах органов, их ключевых пол­номочиях и др.), а его реализация еще не завершена. В некоторых субъектах данный вопрос был решен следующим образом.

Система и формы органов исполнительной власти в республи­ках определяются их конституциями, законами и иными актами; других субъектов Российской Федерации — их уставами и иными правовыми актами, принимаемыми в соответствии с законами, ука­зами Президента РФ.

В системе государственной власти субъектов РФ выделяются президенты, главы субъектов РФ или главы их администрации. В конституциях республик и уставах других субъектов РФ их статус определяется различным образом, но все они обладают широкими полномочиями в сфере исполнительной власти.

Варианты установления изначального статуса президентов, глав субъектов и их администрации в основном сводятся к следу­ющему.

В республиках президенты являются:

а) главой государства и главой исполнительной власти (напри­мер, в Северной Осетии);

б) главой государства в республике (Республика Татарстан);

в) главой республики, ее исполнительной власти и Председа­телем Правительства (Республика Бурятия);

г) главой государства и его высшим должностным лицом (Рес­публика Ингушетия);

д) главой государства и исполнительной власти, высшим дол­жностным лицом (Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия).

В Республике Коми глава республики осуществляет исполни­тельную власть, является главой государства и возглавляет Пра­вительство. Главой исполнительной власти и высшим должностным лицом Республики Карелия является Председатель Правительства.

Глава 6. Органы исполнительной власти

Высшим должностным лицом Удмуртской Республики является Председатель Государственного Совета. По Конституции Республи­ки Дагестан Президент является главой государства. Исполнитель­ную власть здесь возглавляет Государственный Совет Республики.

Такого рода варианты обнаруживаются в определении стату­са глав (глав администрации) других субъектов РФ. При этом кон­кретные наименования их определяются уставами субъектов. Они именуются собственно главами администрации, губернаторами, мэ­рами и т. п.

Губернатор Ставропольского края является высшим должно­стным лицом и председателем правительства края. Губернатор Ир­кутской области является главой, высшим должностным лицом об­ласти; он возглавляет исполнительную власть и является главой администрации области. Глава (Губернатор) Курганской области является высшим должностным лицом области. Губернатор Ленин­градской области является высшим должностным лицом и возглав­ляет систему исполнительной власти области. В Липецкой области учреждена должность главы администрации, под руководством ко­торого осуществляет свою деятельность администрация области. Губернатор Пермской области является высшим должностным ли­цом области, обладающим полномочиями руководителя админист­рации области. В Пермской области действует глава администра­ции. В Москве и Санкт-Петербурге главы администрации именуются мэрами.

При всей значимости юридических различий и оттенков в оп­ределении исходных начал в правовом положении президентов, глав и т. п. в субъектах РФ все они обладают в сфере исполнительной власти компетенцией общего характера. С различной степенью де­тализации она обрисована в конституциях и уставах субъектов РФ. Системы органов исполнительной власти субъектов РФ имеют су­щественные различия в формах составляющих их органов. Однако организация исполнительной власти в субъектах РФ имеет свою логику, определенную сложившейся корпоративной структурой общественной жизни (здесь выделяются отрасли, их комплексы и т. д.). Поэтому в субъектах РФ действуют органы исполнительной власти общей, межотраслевой, отраслевой компетенции, имеющие различные организационные формы.

Органами общей компетенции являются:

Правительства (кабинеты министров) республик, образуе­мые либо представительными органами государственной власти, либо президентами, либо на основании сочетания выборности или утверждения представительными органами глав правительств и на­значения на должности других членов. В одних республиках они возглавляются председателями правительств (кабинетов министров), в других президенты являются одновременно главами правительств. Председатели правительств назначаются на должности представи-

Раздел П. Субъекты административного права

тельными органами государственной власти или президентами. В Республике Карелия предусматривается избрание главы Прави­тельства населением.

Например, Правительство Республики Дагестан образуется Государственным Советом Республики в составе Председателя Пра­вительства, его заместителей и министров. По предложению Пред­седателя Правительства Государственный Совет вправе ввести в состав Правительства руководителей других республиканских ор­ганов. Правительство Республики Коми формируется главой Рес­публики Коми. Председатель Республики Северная Осетия — Ала­ния назначается и освобождается от должности Президентом Рес­публики, а Председатель предлагает Президенту структуру и пер­сональный состав Правительства.

Однако в конституциях некоторых республик отсутствует не­обходимая четкость в регламентации формирования правительств этих республик. Иногда определяется состав правительства, но не определяются органы и лица, уполномоченные назначать и освобож­дать от должности председателя правительства, его заместителей, министров и других должностных лиц, входящих в его состав.

Администрация краев, областей, автономной области, авто­номных округов обеспечивает осуществление общих для данной территории задач социально-экономического развития, исполнение законов РФ, актов Президента и Правительства РФ, связь между органами государственной власти и органами местного самоуправ­ления.

Администрация является органом исполнительной власти об­щей компетенции. Это понятие является родовым, применяемым к органам этих субъектов, именуемым, правительством, а также к органам, образование которых предусматривается уставами субъек­тов РФ, именуемым администрацией в собственном смысле слова.

Структура администрации определяется уставом данного субъ­екта РФ или в установленном им порядке. Например, по Уставу Иркутской области администрация области состоит из Губернато­ра, первого заместителя и заместителей главы администрации (в данном случае главой администрации является Губернатор), струк­турных подразделений, осуществляющих полномочия исполнитель­ной власти в конкретных сферах управления. В соответствии с Ус­тавом Липецкой области структура администрации устанавливается областным Собранием и т. д.

Руководство деятельностью администрации края, области, го­рода федерального значения, автономной области, автономных ок­ругов осуществляет глава соответствующей администрации на принципе единоначалия и несет ответственность за надлежащее исполнение ею своих полномочий. Руководитель указанных субъек­тов (Губернатор и т. д.) — не всегда глава администрации. Напри­мер, руководитель (председатель) администрации (правительства)

Глава 6. Органы исполнительной власти

Курганской области назначается главой (Губернатором) области с согласия областной Думы.

Глава администрации является высшим должностным лицом субъекта РФ, входит в единую систему исполнительной власти в части осуществления полномочий по предметам совместного веде­ния РФ и ее субъектов, а также в части реализации полномочий, переданных федеральными органами исполнительной власти орга­нам исполнительной власти субъектов РФ.

В пределах установленной компетенции глава самостоятельно осуществляет деятельность по вопросам, связанным с отдельными полномочиями федеральных органов, делегированными субъекта­ми РФ, полномочиями органов исполнительной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъекта; полномочия­ми органов исполнительной власти субъекта РФ по вопросам его ведения.

Органы исполнительной власти субъектов РФ обладают раз­нообразными полномочиями в области формирования системы и структуры такого рода органов; бюджета, финансов и учета; управ­ления собственностью; взаимодействия с предприятиями, учрежде­ниями и организациями всех форм собственности, а также в конк­ретных отраслях и сферах экономического, социально-культурно­го развития (сельского хозяйства, строительства, транспорта, обра­зования, культуры и др.).

Органы исполнительной власти субъекта РФ разрабатывают и представляют на утверждение представительному органу по при­надлежности бюджет и обеспечивают его исполнение; распоряжа­ются и управляют имуществом, относящимся к собственности дан­ного субъекта РФ; разрабатывают и осуществляют программы в области управления экономикой, культурной, социальной полити­кой; осуществляют меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране общественного порядка, борьбе с преступностью; принимают в пределах своей компетенции правовые акты (поста­новления, распоряжения), осуществляют иные исполнительно-рас­порядительные функции и полномочия, возложенные на них Кон­ституцией РФ, законами и иными актами компетентных органов.

Органы исполнительной власти субъектов РФ общей компетен­ции осуществляют ряд полномочий внеотраслевого характера. Они разрабатывают проекты и обеспечивают выполнение планов и про­грамм социально-экономического развития, бюджета субъекта РФ; разрабатывают предложения к планам и программам, принимаемым федеральными органами и затрагивающим интересы субъектов РФ; решают вопросы по созданию, приобретению, использованию и от­чуждению объектов собственности субъекта РФ; организуют меро­приятия по приватизации имущества, находящегося в собственно­сти этих субъектов и др.

Раздел II. Субъекты административного права

Глава 6. Органы исполнительной власти

Большинство полномочий указанных органов увязано с кон­кретными отраслями и сферами деятельности.

В области экономики эти органы: разрабатывают и выполняют соответствующие региональные программы по рациональному ис­пользованию земель, повышению плодородия почв, обеспечивают планирование использования земель, контроль за их использовани­ем и охраной; руководят ветеринарной службой; обеспечивают про­ведение обязательных мероприятий по борьбе с вредителями, болез­нями растений и др. Важная часть их полномочий связана со стро­ительством. Они организуют подготовку проектов и титульных спис­ков по стройкам и объектам, находящимся в собственности субъекта РФ, и утверждают их. На них возложен контроль за соблюдением утвержденных проектов строительства. К их компетенции отнесе­на выдача разрешений на строительство на землях субъектов РФ. Им предоставлено право приостанавливать строительство, ведуще­еся с нарушением утвержденных проектов и планов застройки и др.

Органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют разнообразные полномочия в отношении коммуникаций: организу­ют транспортное обслуживание населения, контролируют работу железнодорожного, водного, воздушного, трубопроводного транспор­та; обеспечивают развитие на территории субъекта РФ сети авто­мобильных дорог; организуют работы по развитию средств связи. В компетенцию органов исполнительной власти субъектов РФ вхо­дят полномочия по вопросам коммунального и торгового обслужи­вания. Они организуют работы по развитию электрификации, газо­снабжения, канализации, водоснабжения районов и городов; способ­ствуют развитию межтерриториальных торговых связей и т. д.

В области социально-культурной деятельности: создают учреж­дения образования, культуры, здравоохранения, социального обес­печения, физкультуры и спорта; разрабатывают программы раз­вития этих сфер с учетом национально-культурных традиций на­селения; оказывают материально-финансовую и иную помощь указанным учреждениям. На них возложен контроль санитарно-эпидемиологического и радиационного состояния соответствующих территорий и т. д. Важным направлением их работы является раз­работка программ социальной защиты населения и организация их исполнения; создание фондов занятости населения и защиты от безработицы; руководство работой учреждений и организаций со­циального обеспечения и т. д.

В области административно-политической деятельности: орга­низуют выполнение законодательства и контролируют его соблю­дение на подведомственной территории; осуществляют меры, свя­занные со спасением жизни людей, защиты их здоровья и прав, охраной собственности; руководят подчиненными органами мили­ции, пожарной охраны; создают специализированные формирова-

ния по охране общественного порядка; руководят работой подчинен­ных органов записи актов гражданского состояния; обеспечивают выполнение законодательства о воинской обязанности всеми долж­ностными лицами и гражданами; организуют прием населения; рас­сматривают жалобы, заявления и предложения граждан и т. д.

Компетенция органов исполнительной власти общего характера устанавливается не только путем прямого закрепления их полно­мочий. Она определяется еще и в виде подчинения им системы от­раслевых и межотраслевых органов и возложения на них руковод­ства деятельностью этих органов.

Поэтому органы исполнительной власти общей компетенции осуществляют свои полномочия в зависимости от их характера не­посредственно и через подчиненные органы, призванные руководить , порученными им отраслями и сферами. Эти органы — вершины спе­циализированных систем управления соответствующими отрасля­ми и сферами деятельности, формируемых с учетом принципа фе­дерализма.

Органами отраслевой и межотраслевой компетенции в респуб- , ликах чаще всего являются министерства, государственные ко­митеты, комитеты, главные управления и др.

В других субъектах РФ наиболее распространенными органа­ми являются главные управления (управления), департаменты, комитеты, отделы. Создаются также органы иных форм.

Отраслевые и межотраслевые органы администрации края, области и т. д. подчинены ее главе. Их структура, порядок форми­рования, полномочия и организация работы определяются устава­ми соответствующих субъектов РФ.

Имеются особенности в организации исполнительной власти Москвы, предусмотренные Уставом г. Москвы, принятым Москов­ской городской Думой 28 июня 1995 г.

Территориальными единицами Москвы являются районы, тер­риториальные округа и другие части территории.города, имеющие наименования и границы, закрепленные городскими правовыми актами.

Исполнительную власть в Москве осуществляет городская ад­министрация (мэрия Москвы).

Высшим должностным лицом Москвы является мэр, который непосредственно или через органы городской администрации решает вопросы социально-экономической жизни города, осуществляет уп­равление городским хозяйством, выполняет другие исполнительно-распорядительные функции по вопросам своей компетенции.

Наиболее важные вопросы жизни города и управления город­ским хозяйством мэр выносит на рассмотрение Правительства Мос­квы. В его состав входит Премьер Правительства, его первые за­местители, управляющий делами мэрии Москвы, министры Пра-

Раздел II. Субъекты административного права

вительства Москвы из числа руководителей отраслевых, функци­ональных органов городской администрации и префекты админис­тративных округов.

Премьером Правительства является мэр или по его решению вице-мэр, а также иное лицо, назначенное мэром и утвержденное в должности постановлением Думы.

Отраслевые и функциональные органы городской администра­ции (департаменты) осуществляют исполнительно-распорядитель­ные функции в определенных отраслях и сферах.

Префекты административных округов являются должностными лицами городской администрации. Они в пределах своих полномо­чий осуществляют исполнительно-распорядительную, координиру­ющую и контрольную деятельность на территориях соответствую­щих округов.

Органом власти района города Москвы является районная Уп­рава. Она состоит из районного собрания и главы Управы, возглав­ляющего районное собрание и администрацию района.

Районная Управа обеспечивает решение вопросов местного значения, руководство хозяйственными и социальными службами района.

Глава Управы организует работу Управы на принципе едино­началия, он вправе решать вопросы, относящиеся к компетенции Управы, осуществляет правомочия Управы как юридического лица.

В Уставе Москвы разрешены многие конкретные вопросы, свя­занные с формированием органов власти Москвы, разграничени­ем их полномочий и взаимодействием между ними на различных уровнях.

Правовой статус структурныхподразделений органов испол­нительной власти и их аппаратов определяется положениями о них, утверждаемыми различными органами и должностными лицами в пределах их компетенции. Например, федеральные министры, пред­седатели государственных комитетов утверждают штатные распи­сания и положения о структурных подразделениях министерств, го­сударственных комитетов. Но, как показывает практика, положения об отдельных структурных подразделениях, специализированных на функциях общегосударственного значения, утверждаются Прези­дентом или Правительством РФ. Имеются также подразделения, которые по существу являются органами отраслевого или межотрас­левого управления, но формально введены в структуру министер­ства, государственного комитета (например, из подразделений цент­рального аппарата Министерства транспорта РФ, осуществляющих специальные функции отраслевого управления, сформированы ав­томобильно-дорожная служба, служба морского флота и служба речного флота, возглавляемые заместителями министра; функции упраздненного Государственного комитета санитарно-эпидемиоло-гического надзора РФ возложены на Департамент государственно-

Глава 6. Органы исполнительной власти

го санитарно-эпидемиологического надзора Министерства здравоох­ранения РФ. Это обстоятельство учитывается при определении их административно-правового статуса.

Формирование системы органов исполнительной власти не яв­ляется самоцелью. Они призваны оказывать позитивное влияние на развитие общества. Эту функцию они могут успешно выполнять при наличии необходимых условий. К числу общих условий нормальной работы органов исполнительной власти следует отнести:

а) наличие качественного и стабильного законодательства;

б) четкое определение правового статуса всех звеньев испол­нительной власти, их взаимодействия и отношений со структура­ми других ветвей государственной власти, а также объектами уп­равляющего воздействия;

в) стабильность, относительный консерватизм (в конструктив­ном смысле слова) систем субъектов исполнительной власти. Орга­низационные импровизации парализуют работу. На основе вычле­нения объективно необходимых функций государственного управ­ления должны создаваться органы исполнительной власти;

г) законодательное упорядочение службы в государственных органах;

д) установление реальной неотвратимой правовой ответствен­ности служащих государственных органов, в том числе повышен­ной для должностных лиц, за нарушение дисциплины и соверше­ние других правонарушений;

е) установление гарантий ограничения действия закона Пар-кинсона, препятствующих инерции разбухания управленческого аппарата, возникновению параллельно действующих управленчес­ких структур, расширению и углублению бюрократизма в системе исполнительной власти;

ж) необходим постоянный государственный и общественный контроль за действиями исполнительной власти на всех уровнях.