Конституційно-правові засоби обмеження держави і контролю над владою

Обмежуюча функція конституції. Конституція України, як і будь-яка інша демократична конституція, має велику кількість функ­цій: установчу і організуючу, програмну і стабілізуючу, політичну і ідеологічну, інформаційну і виховну, пізнавальну і комунікативну, пра-вонадільну функцію і функцію соціального партнерства, регулятивну і інтегративну тощо².

Однією з найбільш важливих функцій демократичної конституції є обмежуюча функція, яка полягає в обмеженні державної влади, встанов­ленні конституційних меж і визначенні основ діяльності (повноважень та процедурно-процесуальних форм) органів державної влади. Саме у цій функції, вважає більшість західних правознавців, і полягає сутність конституції.

Слід зазначити, що зведення функцій конституції до стримуючих, гальмівних і обмежуючих або уявлення про те, що конституція вороже спрямована проти держави, збіднює конституцію, а сама вона набуває відчужуючих рис щодо держави, як щось загрозливе³.

Перш ніж перейти до розкриття проявів обмежуючої функції кон­ституції, необхідно усвідомити, що завдання демократичного обмежен­ня влади конституція може виконати повною мірою лише у разі її пра­вового характеру. Антидемократична, антинародна конституція, як і конституція номіналістична, нездатні до виконання такого завдання: перша — в силу репресивної спрямованості (тобто чисто карального забарвлення конституційних директив щодо особи), друга — в силу безсилля її декларацій.

Хотілося б навести кілька міркувань з приводу висловленого Р. Лівшицем твердження про те, що конституція є основою легітимності, оскільки вона завідомо, a priori, на його думку, визнається правовою⁴.

¹ Opinion on the Konstitution of Ukraine, adopted by the Commission at its the 30^th
Plenary Meeting in Venice, on 7-8 March 1997 on the basis of the contributions submitted
by Mr, S. Bartole (Italy), Mr. Batliner (Liechtenstein), Mr. Klucka (Slovakia), Mrs. Milenk-
ova (Bulgatia), Mr. Steinberger (Germany), Mr. Delcamp (CLRAE) // Council of Europe /
European Commission for democracy through Law. - Strasbourg, 11 March 1997 (CDL -
INF (97)2. - P. 13.

² Див.: Румянцев О. Г. Основы конституционного строя России. - М., 1994.

³ Aubert G. F. La Constitution Son Continue, Son Usage; Eichenberger K. Sinn und be-
deutung einer Ferfassung. - Basel, 1991. - S. 166.

⁴ Лившиц P. 3. О легитимности закона // Теория права: новые идеи. -М., 1995. -
Вып. 4. - С. 20-21.

На наш погляд, конституція не може бути завжди правовою, не може завжди містити правові ідеї, які «поділяються суспільством на певному рівні політичної і правової культури», не може бути для суспільства такою, якої суспільство заслуговує¹. І теоретично, і практи­чно конституція може бути неправовою, фіктивною, такою, що не відповідає народному волевиявленню, суспільним уявленням про на­лежний правопорядок, нехай навіть вона й закріплюватиме нав'язані суспільству відносини, відносини насильства, несправедливості, які більшістю суспільства не сприйматимуться як правові. Конституція лише прикриватиме демократичними лозунгами насильство і неспра­ведливість, не зважаючи па суспільну мораль. Таким прикладом може слугувати сталінська Конституція 1936 p., що містила досить розгалу­жений і досконалий перелік прав і свобод громадян, які не могли бути реалізовані через антидемократичну, антиправову, репресивну сутність державної влади, а сама державна влада не була легітимована жодним відомим конституційно-правовій науці та практиці способом.

Які ж конкретні прояви обмежуючої функції конституції? Ю. Тодика зазначає, що обмежувальна роль конституції полягає «насамперед в тому, що ЇЇ норми виконують обмежувальну роль щодо безпідставного втру­чання держави в життя людини і суспільства, у функціонування гро­мадських об'єднань, у тому числі політичних партій», а також в тому, що вона повинна обмежити парламент у законотворчій діяльності, ор­гани державної влади в цілому, їх посадових осіб².

Погоджуючись з Ю. Тодикою, необхідно зазначити, що, по-перше, обмеження державної влади здійснюється не лише на основі правових норм; по-друге, конституція посилається не лише на право, визначаючи засади державності, умови її функціонування; по-третє, саме в консти­туції містяться вихідні правові чинники і принципи, на основі яких відбувається правове обмеження держави.

Справді, обмеження державної влади не меншою мірою, ніж за ра­хунок правових чинників, відбувається за рахунок суспільної ідеології та культурного рівня народу, історичних традицій, освоєння світового до­свіду, які формують стійкі уявлення про сутність і призначення держави, про ЇЇ устрій і функції, межі допустимого втручання держави в життя громадян. В. Чиркін, наприклад, вважає, що магістральний розвиток державної влади, її реальні можливості обмежені закономірностями роз­витку суспільства, відносинами, які природно складаються³. Вільний і освічений народ, який прагне жити за ідеалами свободи, та визнає право на таку свободу за кожною особою, неможливо тримати в рабстві за до­помогою держави. Він буде боротися з будь-якою тиранією чи авторита­ризмом. Хоча в цій боротьбі можливі тимчасові відступи і тимчасові по­разки, волелюбний народ завжди вийде з боротьби переможцем, а разом з перемогою прийде і вільний лад, і народний контроль за владою.

¹ Лившиц Р. 3. О легитимности закона. - С. 20-21.

² Тодика Ю. М. Функції Конституції України та їх загальна характеристика. - С. 27.

³ Чиркин В. Е. Основы государственной власти. - М., 1996. - С. 10.

Стримування держави, обмеження державної влади залежать і від рівня розвитку матеріальних відносин у суспільстві, які є економічною основою стримування. Історія свідчить, що існують певні закономірно­сті між заможною державою, заможними громадянами і вільним устро­єм. Економічна свобода, заможність особи сприяє ЇЇ політичній свободі, політична свобода веде до вільного устрою, а вільний устрій — до за­можної держави. І навпаки, економічне поневолення особи призводить до втрати політичних прав, до занепаду виробничих відносин, а з ними й до авторитаризму та тиранії. Держава, яка не визнає за громадянами економічних прав і не вважає необхідним зростання^ рівня їх добробу­ту, має за мету утримувати їх у поневоленому стані.|Ці істини підтвер­джуються історичними фактами давньосхідної тиранії, середньовічного феодалізму, численними різновидами новітнього тоталітаризму.

Навіть перед державами, які лише прагнуть позбавитись позаеко­номічного примусу і торують шлях до свободи, однак не мають доста­тньо розвинутих економік, постають проблеми обмеження як соціаль-но-економічних, так і політичних прав своїх громадян (найбільш яскравий приклад — Чилі), оскільки реалізація програм економічного розвитку вимагає гігантської концентрації зусиль усієї нації. Це той випадок, коли обмеження прав громадян відбувається з метою виходу з економічної кризи, виконання соціальних, ідеологічних та політичних завдань держави, що іманентно зумовлює необхідність використання адекватних механізмів впливу на економіку та виробничі відносини. Сприймаючи ці випадки як історичні факти, можна лише зазначити, що щасливий той народ, який в часи подібних суспільних потрясінь ыаь достойних правителів.

і Державна влада обмежується також умовами її легітимації, що не дозволяє в подальшому без загрози відмови від відновлення легітима­ції відступати від лозунгів та ідей, па яких відбувалась ця легітимація. Велику роль в обмеженні держави відіграють зовнішні фактори, на­самперед вплив інших держав та міждержавних інституцій на внутрі­шню політику і дії держави. Ось чому конституція, як політико-правовий документ, враховує чимало позаправових чинників обмежен­ня державної влади, не лише згадуючи про них, а й активно підсилю­ючи ними правові норми. Мова йде про такі чинники, як історичні традиції українського державотворення, необхідність формування української нації як політичного феномена, громадянська злагода, мо­ральні засади суспільства, етичні та духовні цінності особи. Вони на­повнюють морально-етичним змістом правову матерію конституції, стають базою для її правових норм.

Особливо важливими для розуміння природи української держави є її фундаментальні конституційно-правові чинники: державність, рес­публіканське правління, демократія, соціальна держава, правова держава. Вони формують основу конституційио-правового ладу, надають держа­ві організований вигляд, унормовують і обмежують її. Конституція України, як акт найвищої юридичної сили, закладаючи ці принципи в основу конституційного ладу, надає їм формоутворюючого і структу-ровизначаючого значення для держави та державної влади.

Конституція, насамперед, визначає державність України, побудо­вану на праві народу на самовизначення, національно-державну само-ідентифікацію, визначає найважливіші ознаки цієї державності, у тому числі суверенність, незалежність, територіальну цілісність, конститу­ційно-правову інституціоналізованість влади, а також мету і завдання української державності (зміцнення громадянської злагоди, прагнення до розвитку демократії, соціального характеру держави, розвитку української нації, її історичної свідомості, традицій, культури, етнічної, мовної та релігійної самобутності всіх корінних народів і національних меншин, забезпечення взаємовигідного співробітництва з членами між­народного співтовариства тощо). Найважливішим обов'язком держави визнається утвердження і забезпечення прав і свобод людини (ст. 3). Саме на визначення у Конституції сутності та характеру держави, її мети і завдань припадає найбільше ідеологічне навантаження. Багато цих положень має не просто ідеологічний, політичний, культурний, соціальний чи інший характер, а й правовий, тобто не лише проголо­шується як ідеологічне гасло, а викладається у вигляді загально­обов'язкових коиституційно-правових приписів, забезпечених необхід­ними правовими механізмами реалізації.

Республіканський характер Української держави, проголошений Конституцією (ст. 5), також знаходить свою конкретизацію у ряді по­ложень. Республіканський лад, який є, по суті, вільним устроєм, засно­ваний на порядку, пов'язаному насамперед з легітимацією влади на основі вільних виборів, що дозволяють відтворити вільний лад і зво­дять до мінімуму можливість авторитарного переродження держави. Конституція визначає такий спосіб легітимації влади, встановлюючи, що саме народ є джерелом влади в України і що відповідно до цього влада здійснюється народом безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Конституція, визнаючи народний суверенітет на владу, надає право змінювати конституційний лад держави виключно народові, забороняє узурпацію державної влади (ст. 5). Ідеолого-політичним підкріпленням цих положень слугують, з одного боку, відмова від обов'язкової державної ідеології та проголо­шення свободи політичної діяльності (ст. 15) і тим самим попереджен­ня спроб відмови від права і завоювання влади шляхом ідеологічної легітимації влади, а з іншого — визнання світського характеру держави, гарантування права на свободу світогляду та віросповідання (ст. 35) з метою унеможливлення будь-яких спроб релігійної легітимації влади.

Конституція запроваджує в цілому досить оптимальну структуру влади, засновану на принципі поділу влади, у моделі якого враховані існуючі теоретичні уявлення і весь історичний досвід функціонування держав (ст. 6), визначає статус, структуру, порядок формування і дія­льності вищих органів державної влади та всього державного механіз­му (розділи IV-XII Конституції України).

Риси республіканського устрою наповнюють положення Консти­туції глибоким раціональним змістом. Вони надають здійсненню влади конституційно організованого вигляду, такого порядку, який грунтує-

ться на тисячолітньому досвіді функціонування республік. Українська Конституція в цьому відношенні запозичує глибокі республіканські традиції, традиції вільного ладу, які беруть початок у Древньому Римі.

Принципи республіки полягають у відмові Конституції від будь-яких «кастових» привілеїв при визначенні обсягу прав особи та здійс­ненні політичної влади, тобто у проголошеному принципі рівних прав та рівності усіх громадян перед законом, у наданні широких прав і свобод усім громадянам на участь в управлінні державою, у визнанні факторів безпосередньої і представницької форм народовладдя (у тому числі вільні вибори, право громадян обирати і бути обраними до орга­нів державної влади та органів місцевого самоврядування) такими, що формують державу (ст. 5, 69, 71), у праві рівного доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування (ст. 38).

Республіканський устрій простежується у створенні конституцій­но-правових механізмів захисту громадян від неправомірних дій дер­жави, органів місцевого самоврядування та їх посадових і службових осіб (ст. 56).

Республіканський устрій органічно доповнюється принципом демо­кратії (ст. 1 Конституції), який ідентифікується, насамперед, з консти­туційним визнанням народного володіння владою і здійсненням ним влади на засадах свободи на всіх рівнях функціонування державного механізму. На цій основі створюються умови для вільного функціону­вання безпосередньої та представницької демократії (ст. 5 Конститу­ції). Влада народу стає при цьому захисним бар'єром від претензій будь-яких політичних сил на політичне панування, політичну владу.

В основі демократичного погляду па устрій держави і влади ле­жить якісно новий, у порівнянні з попередніми конституціями, погляд на людину. Людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторкан­ність і безпека визнаються на рівні Конституції України найвищою соціальною цінністю (ст. 3). З метою забезпечення такого ставлення до людини в основу змісту і спрямованості діяльності держави покладені права і свободи людини та їх гарантії, запроваджена відповідальність держави перед людиною за свою діяльність (ст. З Конституції).

Конституція визначає широкі межі свободи особи і громадянина, супроводжує їх конституційними гарантіями у сфері не лише здійс­нення державної влади і місцевого самоврядування, а й життєдіяльно­сті суспільства і прояву особи. Конституція проголошує природні пра­ва, гарантує вільність і рівність людей у своїй гідності та правах (ст. 21), рівність конституційних прав особи і громадянина (ст. 24), надає широкі громадянські, політичні, соціально-економічні права всім громадянам.

Конституція опікується не лише громадянськими, політичними та іншими немайновими правами, які є духовною основою свободи особи і громадянина: право на особисту свободу та недоторканність (ст. 29), право особи на невтручання в її особисте життя (ст. 32), право на сво­боду слова і думки (ст. 34), право на об'єднання (ст. 37) тощо, а й створює підґрунтя для економічної свободи, проголошуючи економіч­ний плюралізм (ст. 15), гарантуючи право кожного на власність

(ст. 41), на підприємницьку діяльність (ст. 42), на працю (ст. 43), на соціальний захист (ст. 46) тощо.

Демократичний зміст мають і засади правового порядку в Україні, згідно з яким жодна особа не може бути примушена до дій, не пере­дбачених законодавством, і кожний орган державної влади та місцево­го самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та зако­нами України (ст. 19).

Республіканський і демократичний принципи державності досить тісно взаємопов'язані між собою. Основне завдання республіки — за­безпечення державного устрою, заснованого на праві та порядку, а найважливіша турбота демократії — забезпечення народного правління, народного представництва і максимальної свободи. Досить точно спів­відношення республіканського та демократичного принципу визначаю­ться у книзі «Державне право Німеччини»: «Республіка — це, без сумні­ву, панування, здійснюване через державні установи, але демократична республіка як сучасна держава на відміну від аристократичних респуб­лік далекого минулого базується на принципі рівної для всіх свободи і разом з тим на переконанні, що одного братерства недостатньо, щоб зберегти цю рівність, що відмінності між людьми нездоланні, як і за­снована на них нерівність здібностей і сил, які не перешкоджають їх здійсненню, що свобода повинна забезпечуватись не відкиданням вла­ди, не реалізацією ефемерних ідей чи руйнуванням всіх перешкод на шляху до реалізації справжнього гуманізму, а лише правовою організа­цією сил, які претендують на урядову владу»¹.

Норми щодо республіканського і демократичного устрою держави не лише стають фундаментом для функціонування усіх гілок влади, визначаючи архітектоніку державної влади, повноваження відповідних органів, умови «відтворення» держави, а й визначають орієнтири для діяльності держави та її органів, унормовують та обмежують їх через запровадження вільного державного устрою, політичної відповідально­сті виборних органів перед народом, збалансування законодавчої, ви­конавчої і судової влади і їх взаємне стримування.

Конституційне закріплення фундаментальних засад держави, суб'єктів владних відносин у ній, політичного режиму, особливостей статусу та повноважень органів законодавчої, виконавчої та судової влади, основ організації і діяльності місцевого самоврядування створює передумови для унеможливления волюнтаристського підходу до фор­мування системи влади, перешкоджає утворенню органів, не передба­чених Конституцією України, виходу їх за межі конституційних пов­новажень.

Важливе значення для визначення природи української держави має визнання її соціальною державою (ст. 1 Конституції). Держава бе­ре на себе зобов'язання забезпечити кожному громадянину гідні умови життя (ст. 48 Конституції), соціальну рівність (ст. 24 Конституції), здійснювати соціальний захист і надавати соціальну допомогу. За ви-

конання цих зобов'язань держава відповідає і політично, і юридично. Виконання державою своєї соціальної функції є умовою легітимації влади, а реалізація багатьох соціально-економічних прав і свобод гро­мадян спирається на юридичні механізми і гарантії.

Оцінка конституційних принципів державності, республіканського правління, демократичного устрою, соціальної держави як чинників, що обмежують державну владу, залежить від наявності відповідних правових механізмів їх реалізації, повноти регулювання складових цьо­го ладу. Тобто всі вони набувають сили і дієвості лише при набутті юридичного виразу, юридичної форми. Конституція надає їм таку форму, наповнює правовим змістом, і тим самим створює умови для їх послідовної реалізації у чинному законодавстві. Конституція забезпе­чує етично-правове підґрунтя влади не лише обґрунтовуючи мораль­ними цінностями та етичними категоріями мотиви, якими керувалась Верховна Рада України при прийнятті Конституції (преамбула), а й використовуючи їх при визначенні особливостей конституційно-правового регулювання владних відносин.

Особливе місце в системі чинників унормовування держави, об­меження державної влади і забезпечення юридичних механізмів її функціонування посідає поняття «правова держава», якою Україна проголошується у ст. 1 Конституції.

Jlepm ніж перейти до характеристики правової держави, її консти­туційно-правових ознак слід зробити деякі застереження. Аналіз функ­ціонування правових держав Заходу свідчить, що це поняття має чітко виражений історичний характер, що досить рельєфно простежується на прикладі Німеччини, вчені-правознавці якої зробили вагомий вне­сок у розробку теорії правової держави. Виникнення систематизовано­го вчення про правову державу у цій країні тісно пов'язане з подолан­ням абсолютизму і відновленням ідеї природного права, що вимагало повернення до розуміння права як прояву здорового глузду і надання йому вищої легітимності. У другій половині XIX століття ідея легітим-ності права втратила своє значення, поняття правової держави набуло формального значення, тобто як держави, що визнає своїми неодмін­ними особливостями і інститутами поділ влади, незалежність суду, за­конність управління, правовий захист громадян від порушення держав­ною владою їх прав і відшкодування шкоди, завданої їм публічними установами¹.

Цілком зрозуміло, що видозмінення влади в результаті ослаблення ЇЇ легітимності, втрата ціннісних критеріїв права (дія його в ім'я суспіль­ного блага, яке відображає моральні засади відносин між людьми тощо) не могли не позначитись на понятті «правова держава». Тому німецька конституційно-правова наука повернулась до розуміння пра­вової держави не тільки з формальних, а й з матеріальних позицій. Таке усвідомлення правової держави зберігається донині.

Поняття «правова держава» змінюється разом з історичними умо­вами функціонування держави і залежить від розуміння сутності дер-

Государственное право Германии : В 2 т. - М, 1994. - Т. 1. - С. 29.

¹ Государственное право Германии. -Т. 1. - С. 57.

7 - 91308

жави, праворозуміння, історично здобутого розуміння природи прав і свобод громадян та рівня їх захисту, розвинутості механізмів реалізації державної влади. Якщо у XIX столітті поняття правової держави як ліберальної правової пов'язувалось із гарантуванням бюргерству лише політичної свободи і безперешкодної діяльності у сфері економіки, то на сучасному етапі це поняття пов'язується з необхідністю дотримання закону, проголошенням соціальної держави і рівноправ'я громадян, діяльністю незалежного суду по захисту прав громадян від зазіхань з боку держави та ін.

Поняття «правова держава», своєрідність її категоріального вира­зу, як свідчить світовий досвід, видозмінюється в залежності від право­вих традицій і правових орієнтацій, існуючих у різних правових систе­мах. Сьогодні поняття «правова держава» активно використовується у багатьох країнах, але, як і століття тому, було б перебільшенням гово­рити про єдність у поглядах на поняття і сутність правової держави. У Німеччині та Франції, Англії та Голландії, Росії та Угорщині ці понят­тя мають багато спільних ознак, але не співпадають не лише з огляду на практику функціонування держави, а й через своєрідне сприйняття цих категорій. Правова держава має органічний виток із культури на­роду, суспільних традицій, умов політичного розвитку.

У французькій правовій науці поняття «правова держава» ототож­нюється, насамперед, з принципом законності як обов'язком дотри­муватись закону. Цей принцип як обмежувач адміністративної влади є ліберальним чинником в адміністративних режимах, який вимагає по­ділу повноважень між законодавчими та адміністративними органами¹.

Більшість вчених на Заході вважає, що поняття «правова держа­ва» і «верховенство права» співпадають за базовими ознаками. Однак Н. Мак-Кормік зазначає, що якщо англійський термін «Rule of Law» не містить спеціально згадку про державу, то німецький термін «Rechtsstaat» передбачає специфічну характеристику держави².

У Великобританії поняття «правова держава» виражається верхо­венством права, що передбачає легітимну основу влади, та грунтується на наданих законом повноваженнях; закон має відповідати мінімаль­ним критеріям справедливості³.

Аналізуючи загальне для Заходу розуміння правової держави, Ж. Зіллер виділяє такі її елементи, як здійснення державної влади на основі чіткого надання компетенції, дотримання політичною владою та адміністрацією закону, обов'язкового для всіх, наявність у законі пев­ної кількості приписів справедливості⁴.

У російській літературі ознаками правової держави традиційно вважають юридичний захист особи, високу правову культуру громадян, дотримання законності, ефективно діючі правоохоронні органи, свобо-

¹ Зіллер Ж. Політико-адміністративні системи країн ЄС : Порівняльний аналіз. -
К, 1996. - С 231-232.

² MacCormick N. 'Rechtsstaat' and Rule of Law // The Rule of Law. - Sankt
Augustin, 1997. - P. 68.

³ Зіллер Ж. Політико-адміністративні системи країн ЄС. - С 233.

⁴ Там само.

ду і господарську самостійність у сфері виробництва і споживання, стабільність конституційного порядку, верховенство закону в ієрархії нормативних актів, юридичну рівність громадян, відлагоджений меха­нізм правового захисту особи, вищий контроль за дотриманням зако­нів, народовладдя, самоврядування, рівноправність, повагу до прав та гідності особи, єдність прав і обов'язків, верховенство законодавчої влади¹.

Сучасні українські дослідники правову державу за соціально-змістовними ознаками визначають як державу, у суспільному і держа­вному житті якої панують закони, що закріплюють основні права гро­мадян, виражають волю більшості або всього населення країни (наголошуючи при цьому на основних загальнолюдських цінностях та ідеалах), державу в якій встановлена взаємовідповідальність особи і держави, громадянам притаманна правова культура, а самі громадяни обізнані з життєво необхідними юридичними законами і вміють вико­ристовувати їх. Урегулювання відносин між особою і такою державою здійснюється за принципом: «Особі дозволено чинити все, що прямо не заборонено законом». За формальними ознаками правова держава характеризується принципом поділу влади, юридичною захищеністю особи, високозначущим становищем у суспільному житті судових ор­ганів, виконанням законів і підзаконних нормативних актів².

Можна говорити, таким чином, лише про певні загальні риси правової держави. Зокрема, у понятті правової держави простежую­ться кілька аспектів: обмежуючий і регулятивний, матеріальний і Формальний.

З одного боку, право обмежує, детермінує державу, зв'язує і конт­ролює її, а з іншого — упорядковує її діяльність через позитивне пра­вове регулювання форм, в яких ця діяльність має здійснюватись. Ці прояви впливу права досить тісно переплітаються, є взаємодоповнюю­чими. Право має щодо держави не лише обмежуючий вплив; воно зда­тне масштабно примножити її позитивні регулятивні функції. Держава, в свою чергу, спроможна не лише надати праву належної форми, а й наповнити його зміст етичними ідеалами, актуалізувати його суспільне призначення та зберегти суспільну цінність. Обмежуючий, детерміну­ючий аспект правової держави є надзвичайно важливим, І оскільки правова зв'язаність держави реалізується у відповідних правових фор­мах (правові форми діяльності держави, процедурно-процесуальна рег­ламентація діяльності органів державної влади, її посадових осіб зумо­влюються необхідністю контролю за владою та утримання її в рамках права), ці правові форми і процедури стали предметом вивчення.

¹ Тихонравов Ю. В. Основы философии права. - М., 19^7. - С. 325. Див. також:
Бляхман Б. Я. Правовое государство: история и проблемы построения. - Кемерово,
1995. - 246 с; Мартышкин О. В. Несколько тезисов о перспективах правового государ­
ства в России // Государство и право, - 1996. - № 5. - С. 3-13; Правовое государство,
личность, законность / В. С. Нерсесянц, Г. В. Мальцев, Е. А. Лукашева и др. - М, 1997. -
138 с.

² Рабгнович П. М. Сучасні концепції правової держави // Правова держава Украї­
на: проблеми, перспективи розвитку. - X., 1995. - С. 6-7.

Що стосується матеріального аспекту правової держави, то вона орієнтується на високі ідеали нормотворчості, зв'язуючи законодавство конституційними принципами і нормативно встановлюючи систему прав громадян¹, у тому числі таких «надпозитивних» прав, як людська гідність, свобода, справедливість². Саме ці цінності залишаються осно­вою змістовної визначеності та умовою реалізації вимог, пов'язаних з ідеалами і символами віри, які не можуть бути відкинуті. У такому контексті правової держави право розглядається як нерозривна єдність формальних і матеріальних елементів, як сукупність норм об'єктивного права і суб'єктивних прав, що поєднуються з обов'язками, породжуючи відповідальність. Таким чином соціальний лад перетворюється у пра­вопорядок, а відносини людей — у правовідносини³.

Особливо велике значення для розуміння природи і суті правової держави в Україні, інших посттоталітарних державах мають права і свободи громадян, необхідність їх всебічного гарантування. Більше то­го, тільки формальний підхід до розуміння правової держави не є при­датним (через тривале ототожнення закону і права, не підкріпленого легітимністю влади та відповідністю закону етичним категоріям суспі­льства, дотриманням прав і свобод громадян). «Синдром» повернення до авторитаризму, нетривкість демократичних форм здійснення влади створюють пересторогу проти виключно інструментального підходу до розуміння правової держави.

Таким чином, держава як публічно-правовий союз народу є право­вою за умови, коли основою її функціонування є право (як легітимовані суспільством норми, детерміновані досягнутим суспільством рівнем мо­ралі та етики), що гарантує права й свободи громадян, обмежує дер­жаву, а державна влада здійснюється на засадах верховенства права та поділу влади.х

Поняття правової держави є узагальненим теоретичним виразом, який грунтується на втіленій у Конституції та інших законодавчих актах моделі правової держави, на її елементах, відтворених у право­вому устрої окремої держави, в її конституційному ладі. Правова дер­жава має власний понятійний зміст (на це вказує ст. 1 Конституції України щодо визнання України правовою державою) і власну консти­туційну елементну базу (гарантування прав і свобод людини і грома­дянина, принцип поділу влади, принцип верховенства права, юридичні форми діяльності органів державної влади).

У той самий час, правові явища, які спостерігаються у суспільстві і пов'язані з державою, дуже різні. Чи є вони конкретними характерис­тиками правової держави, чи характеризують лише правову систему держави? Іншими словами, чи все, що лежить у площині права має бути віднесено до понятійного ряду правової держави? Відповіде на ці питання є негативною.

■ Т. 1. - С 58.

^v Государственное право Германии.

² Там само. - С. ЗО.

³ Там само.

Правова система держави, правові явища охоплюють усі можливі прояви права, в тому числі такі, що розглядаються безвідносно до їх етичних основ та змісту або поза системою стримування влади. Чима­ло елементів правової системи визначаються в чисто позитивістському контексті як явища позитивного юридичного регулювання суспільних відносин. Разом з тим правова держава передбачає також етико-правовий вимір, обгрунтування державної влади досягнутим рівнем соціальної етики (соціальною справедливістю, мораллю тощо). Це й характеристика державної влади як легітимної влади, яка здобувається через демократичні вибори, визнання детермінованості держави права­ми і свободами громадян, наявність механізмів взаємостримування ор­ганів влади через принцип поділу влади, обмеження правовими проце­дурами їх діяльності. Рамки цієї роботи дають можливість розглянути лише основні принципи правової держави і лише такою мірою, в якій інші правові явища пов'язуються з ознаками правової держави, вони є об'єктом аналізу. Останнє характерне для аналізу правових форм дія­льності та інституційного аспекту органів державної влади, які розгля­нуті у роботі через призму їх впливу на правову зв'язаність держави і державної влади.

Недостатньо, на наш погляд, обмежитись розглядом лише норма­тивної моделі правової держави в Україні, закріпленій у Конституції та інших нормативно-правових актах. Важливо проаналізувати рівень реа­лізації вимог правової держави в Україні, хоча цілком зрозуміло, що та­ка всеосяжна тема вимагає комплексного дослідження, зокрема з огля­ду на забезпечення прав і свобод громадян, принципу поділу влади, верховенства права тощо. А цс під силу лише всій правовій науці.

Одним з найважливіших принципів правової держави Конституція./
України визначає принцип верховенства права (ст. 8). Конституція не*
дає визначення цього принципу, переліку всіх його елементів, не ви­
значає співвідношення між принципом верховенства права і поняттям
правової держави, закріпленим у ст. 1, місце принципу верховенства
права у понятійному розумінні правової держави, а тому інтерпретація
конституційного принципу верховенства права вимагає встановлення
на понятійному та елементно-структурному рівні співвідношення між
цими двома поняттями. Саме тому визначення поняття та віднесення
тих чи інших положень Конституції до структурних елементів прин­
ципу верховенства права має, стати завданням теорії права. В ст. 8
Конституції України проголошується зазначений принцип, визнається
верховенство Конституції та принцип прямої дії її норм. Цілком зро­
зуміло, що вони не вичерпують принципу верховенства права і не є
самодостатніми для його розуміння. V

Важливими для тлумачення принципу верховенства права є як теоретичні уявлення про праворозуміння, про співвідношення права з іншими соціальними регуляторами (що дозволяє усвідомити достат-ніСТБПфавового регулювання у суспільстві), про морально-етичну ос­нову права, про вплив прав людини на державну владу, так і аналіз відповідних положень Конституції, що стосуються ідеологічного, полі­тичного та економічного плюралізму (ст. 15), конституційних прав

громадян та механізмів їх правового захисту (розділ II), конституцій­но-правових механізмів здійснення державної влади, правової основи діяльності громадських організацій, політичних партій тощо.

Аналіз цих положень дозволяє виділити ряд ознак, які, на наш по­гляд, мають бути віднесені до принципу верховенства права, у тому числі: мінімальна достатність правового регулювання суспільних відно­син та всезагальність права; позапартійність права, його відносна са­мостійність щодо політичних сил і деідеологізоваиість; відносна само­стійність щодо судової та виконавчої влади; принцип верховенства Конституції та законів України.

Принципом правової держави є принцип зв'язаності держави пра­вами й свободами людини і громадянина. Держава може претендувати на правовий характер, якщо вона не лише визнала природні права лю­дини, проголосила громадянські, соціальні та політичні права людини у своїй конституції чи законодавчих актах, а й забезпечила правовий режим неухильного дотримання прав і свобод людини й громадянина. Правова держава — це та держава, в якій реально функціонує режим зв'язаності влади правами та свободами, яка юридично зобов'язана за­хищати та гарантувати ці права й свободи.

Принцип зв'язаності держави правами й свободами людини і гро­мадянина є, таким чином, центральним сутнісним елементом у розу­мінні правової держави.

Зв'язаність держави правами і свободами означає обмежений дер­жави цими правами і свободами, правову і юридичну детермінованість. Саме в такому аспекті зв'язаність держави правами і свободами людн­іш і громадянина розглядається у нашій роботі.

Принципом правової держави, який дозволяє активно виконувати функцію обмеження влади, є закріплений у Конституції України прин­цип поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову (ст. 6) з консти­туційно-правовими важелями стримувань і противаг. Поділ влади за­безпечує оптимальну взаємодію окремих гілок влади, обмежує державну владу та ставить її під контроль через взаємне стримування гілок влади. В умовах поділу влади кожна гілка влади зобов'язана не лише дотримуватись конституційної тези про заборону узурпації влади (ст. 5), здійснювати владу у встановлених Конституцією межах і від­повідно до законів України (ст. 6), а її органи та посадові особи діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, які передбачені Конституцією України, а й відчувати, що необхідність дотримання Конституції і чинного законодавства є обмежуючим та стримуючим для них фактором.

В силу взаємного стримування і взаємного контролю окремі гілки влади не можуть узурпувати владу і тим самим відмовитись від демок­ратичних основ держави, зруйнувати систему захисту прав громадян.

Принципом правової держави і засобом утримання влади є юриди­чна форма діяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб.

Юридична форма діяльності органів державної влади та їх поса­дових осіб за своєю суттю іманентно характеризує правову державу,

оскільки вона є не просто надзвичайно важливим позитивним засобом упорядкування та регулювання суспільних відносин влади, організації та діяльності органів держави, державного механізму на засадах права, а й засобом контролю за владою, її обмеження.

Від рівня досконалості юридичних форм, в яких здійснюється дія­льність органів державної влади, їх посадових осіб, безпосередньо за­лежить дотримання і захист прав людини. Досконала юридична форма спроможна гарантувати захист прав особи від порушень з боку влад­них структур та посадових осіб, унеможливити волюнтаризм і зловжи­вання владою. Юридична форма забезпечує юридичні підстави для утримання і обмеження влади шляхом закріплення юридичних вимог до її здійснення органами державної влади та їх посадовими і службо­вими особами, в тому числі до процедури прийняття рішень, встанов­лення негативних наслідків та регламентації юридичної відповідальності за порушення цих вимог.

Юридичне закріплення форм діяльності органів державної влади і їх посадових осіб без визнання і нормативного закріплення принципу поділу влади, верховенства права, інших складових правової держави не є самодостатнім засобом стримування влади, але слугує йому як компонент такого стримування. Не випадково юридичні форми діяль­ності органів державної влади в радянській юридичній літературі вва­жалися найважливішою ланкою в концепції правової держави¹. Слід зазначити, що оскільки на час формування теорії юридичного процесу домінувало нормативістське розуміння права, це відповідно позначило­ся на понятійному апараті цієї теорії, згідно з якою поняття «правове» і «юридичне» ототожнювались.

Увага до юридичних форм діяльності знайшла свій вираз у теорії юридичного процесу, основоположником якої в радянській юридичній науці став професор В. Горшеньов². Традиційне уявлення про цей про­цес як виключно юрисдикційний було піддане критиці і обґрунтовува­лось розуміння юридичного процесу як комплексної системи, що інте­грує процедури усіх правових форм діяльності: як традиційних (у кримінальному, цивільному, арбітражному процесах тощо), так і не­традиційних (пов'язаних з будь-якою юридичною діяльністю)³.

В основі цієї теорії було уявлення про те, що правові форми діяль­ності — це організаційно-управлінські форми діяльності, які пов'язані з розглядом юридичної справи (правопорушення, спору про право, скарги тощо) і мають спільні ознаки:

проявляються у здійсненні операцій з нормами права у зв'язку з вирішенням певних юридичних справ;

¹ Фундаментальные проблемы концепции формирования советского правового го­
сударства /Г. А. Борисов, В. Л. Мусияка, И. В. Бенедик, В. М. Горшенев. - X., І990. - ^ч
С. 119.

² У Харківському юридичному інституті сформувалась відповідна школа, яку ре­
презентували І. В. Бенедик, В. Г. Крупін, С. М. Олєйніков, І. М. Погрібний, І. Б. Шахов
та інші науковці.

³ Фундаментальные проблемы концепции формирования советского правового го­
сударства. - С. 121-125.

здійснюються виключно уповноваженими на таку діяльність орга­нами держави, посадовими особами на користь заінтересованих суб'єктів права;

закріплюються у правових актах — офіційних документах;

регулюються процедурно-процесуальними нормами;

забезпечуються відповідними способами і прийомами юридичної техніки.

Ці властивості не визнані властивостями виключно класичних юри-сдикційних правових форм діяльності. Вони розглядаються як такі, що більшою чи меншою мірою властиві усім правовим формам діяльності¹.

Правові форми діяльності були узагальнені та класифіковані та­ким чином: установча діяльність (державно-владна діяльність по ви­значенню повноважень, ліквідації або перетворенню органів держави, їх структурних підрозділів і посадових осіб); правотворчість (державно-владна діяльність по розробці нових, зміні та відміні старих правових норм); правозастосування (державно-владна діяльність по реалізації нормативно-правових приписів шляхом наділення одних учасників правових відносин суб'єктивними правами і покладення на інших відповідних юридичних обов'язків або шляхом вирішення пра­вових спорів і притягнення винних до юридичної відповідальності за правопорушення), контрольна діяльність (державно-владна діяльність по нагляду і перевірці відповідності виконання і дотримання нормати­вно-правових приписів і припинення правопорушень)².

Запровадження такої наукової категорії, як юридичний процес, її всебічне обгрунтування сприяло посиленню уваги до процедури вирі­шення юридичних справ і розробки поняття «процесуальна форма» як порядок здійснення процесуальних дій і прийняття рішень³ та виді­лення елементів процесуальної форми (процесуального режиму, проце­суального провадження та процесуальних стадій), вдосконаленню про­цедури здійснення різноманітних видів діяльності органами державної влади та їх посадовими особами. Іншими словами, була усвідомлена необхідність забезпечення оптимального правового режиму при здійс­ненні процесуальних дій, гарантування правового статусу учасників юридичного процесу для досягнення найбільш ефективного результату, оптимізації порядку здійснення процесуальних дій органами державної влади на всіх стадіях вирішення правових питань.

Водночас слід зазначити, що в юридичній літературі висловлюва­лась думка, що ототожнення юридичної природи традиційних і нетра­диційних форм діяльності може призвести до процедурного переван­таження насамперед управлінської діяльності, зниження кількості варіантів правомірної поведінки громадян, погіршення можливостей для захисту прав громадян внаслідок громіздкості законодавства.

Юридичні форми діяльності — це визначені в чинному законодавст­ві форми, в яких органи держави, посадові та службові особи держави

¹ Фундаментальные проблемы концепции формирования советского правового го­
сударства. - С. 120.

² Там само. - С. 137-138.

³ Там само. - С. 140.

здійснюють свої повноваження, приймають та скасовують рішення. В юридичній формі діяльності можна виділити організаційно-правовий та процедурно-процесуальиий аспекти.

Організаційно-правовий аспект юридичної форми діяльності харак­теризує організаційну сторону діяльності органу державної влади, його посадових та службових осіб, форми, в яких здійснюється ця діяль­ність та приймаються рішення.

Процедурно-процесуальний аспект юридичної форми діяльності характеризує особливості процедур розгляду та вирішення питань, прийняття рішень вказаними суб'єктами.

Виходячи із запропонованої розробниками теорії юридичного про­цесу класифікації юридичних форм діяльності, можна говорити про юридичні форми установчої, правотворчої, правозастосовчої та контро­льної діяльності. Але, як правило, органи державної влади здійснюють не один вид діяльності. Так, Президент України згідно з Конституцією України утворює, реорганізує та ліквідує органи виконавчої влади та призначає посадових осіб (установча діяльність), видає укази і розпо­рядження (иравотворча діяльність), здійснює помилування, присвоює військові звання, приймає рішення про прийняття до громадянства України (правозастосовча діяльність), гарантує додержання Конститу­ції України (контрольна діяльність). Такий аналіз корисний і доціль­ний у порівняльному аспекті, коли ставиться мета вдосконалення окремих процедур на основі їх типових (чи тотожних) характеристик, поширення оптимальних процедур одного виду діяльності на інші.

Дослідження правових форм діяльності може здійснюватись і че­рез призму діяльності окремих органів державної шіади, адже кожний орган державної влади теж здійснює свою діяльність у певній юридич­ній формі, в якій можна виділити організаційно-правовий і процедур­но-процесуальиий аспекти. Так, організаційно-правовим аспектом за­конодавчої діяльності є визначення форм роботи Верховної Ради України, у тому числі у вигляді сесій і засідань, проведення їх у формі відкритих засідань, шляхом голосувань тощо.

Процедурно-процесуальним аспектом є, зокрема, регламентні про­цедури внесення і відкликання законодавчих пропозицій, голосування проектів у першому, другому та третьому читаннях, процедура підпи­сання законів Головою Верховної Ради України і Президентом Украї­ни (ст. 94 Конституції) тощо. Зазначені аспекти характерні для діяль­ності усіх органів державної влади, їх посадових та службових осіб.

Зважаючи на викладене, юридичні форми діяльності будуть розг­лядатися у даній роботі саме як фактори, що обмежують та стримують державну владу, тобто як елементи правової держави.

Принципом правової держави є інституціоналізованість державної влади. Правовий принцип інституціоналізованості державної влади і юридичне оформлення статусу, структури, повноважень органів дер­жавної в^ади відіграють велике значення у розумінні характеру право­вої держави.

Ііїституційиі особливості органів державної влади тісно пов'язані з юридичними формами діяльності органів державної влади, їх посадо-

вих і службових осіб, оскільки характеризують органи державної влади з точки зору структури, статусу, повноважень посадових та службових осіб, їх сутнісної установчої природи. Кожний орган державної влади, кожна посада державного службовця запроваджуються у відповідному порядку, з дотриманням певних юридичних форм. Нормативно визна­чений вигляд має правомочність названих суб'єктів, у певному порядку ці органи і посадові особи мають скасовуватись.

Іиституційно-правові особливості органів державної влади є додат­ковим критерієм визначення правочинності дій і рішень органів дер­жавної влади, їх посадових і службових осіб. Так, стосовно Верховної Ради України такими інституційними особливостями є конституційні положення про порядок формування парламенту (ст. 76, 77 Конститу­ції), статус Верховної Ради України (ст. 75), набуття і припинення пов­новажень народними депутатами України (ст. 79, 80, 81), перелік пов­новажень Верховної Ради тощо. Інституціймі особливості органів державної влади, їх посадових та службових осіб як факторів правової держави будуть розглядатися через призму стримування та обмеження влади при вирішенні питання про принцип поділу влади та визначенні взаємовідносин законодавчої, виконавчої та судової влади.

В рамках названих принципів правової держави здійснюється об­меження державної влади, її контроль. Ці принципи визначають вста­новлені Конституцією і чинним законодавством форми та порядок здійснення влади, політичну відповідальність влади перед народом; у визначених ними формах здійснюється контроль за владою та профе­сійним чиновництвом. Вони мають власні внутрішні закономірності, які вимагають від органів державної влади та їх посадових осіб здійс­нення певних конкретних дій з метою гарантування правової держави.