Правовой статус беженцев и переселенных лиц. Право политического убежища

Правовой статус беженцев и перемещен­ных лиц урегулирован в международном праве на универсальном уровне — Конвенция о статусе беженцев 1951 г., Протокол, касаю­щийся статуса беженцев, 1966 г., Соглашение о моряках-беженцах 1957 г. с Протоколом к нему 1973 г.

Беженцы — это лица, вынужденно покинувшие территорию госу­дарства своего гражданства или постоянного Места жительства по сле­дующим причинам:

1. Обоснованные опасения стать жертвами преследования по при­знаку расы, национальности, принадлежности к определенной соци­альной группе, политических или религиозных убеждений; отсутствие возможности и желания вернуться в соответствующее государство вследствие таких опасений.

2. Внешняя агрессия, оккупация, иностранное господство или со­бытия, серьезно изменившие публичный порядок в государстве или на определенной части его территории.

3. Явления природного характера (землетрясение, наводнение, за­суха и т.п.), подорвавшие материальные основы существования насе­ления.

В соответствии с Конвенцией 1951 г. беженцам предоставляется та­кой же режим, как и другим иностранным гражданам, если только специально для беженцев не предусмотрено более благоприятного правового статуса. В некоторых областях беженцы пользуются нацио­нальным режимом, т.е. уравниваются в правах с местным населением (начальное образование, размер вознаграждения за труд, медицин­ское обслуживание). Личным законом беженца является закон страны убежища, — ст. 12 Конвенции предусматривает, что личный статус бе­женца определяет закон государства его домицилия (юридически оформленного места проживания), а если такого нет, то закон страны его фактического пребывания.

В области имущественных отношений беженцам должен быть пре­доставлен режим наибольшего благоприятствования (как минимум). На территории всех государств — участников Конвенции 1951 г. (ст.16) беженцы имеют право свободного доступа в суды. Государства-участники взяли на себя обязательство по возможности обеспечить ассимиляцию беженцев и их натурализацию, т.е. способствовать полу­чению беженцами местного гражданства (ст. 34).

Конвенция 1951 г. запрещает высылку беженцев или их принуди­тельное возвращение в страну, из которой они прибыли. Государство убежища не облагает беженцев налогами, кроме тех, которые могутвзиматься с собственных граждан.

На региональном уровне проблема беженцев затрагивается во мно­гих международных соглашениях: например, Принципы обращения с беженцами 1966 г. (одобрены Афро-Азиатским юридическим консуль­тативным комитетом), Конвенция ОАЕ в отношении специфических аспектов проблемы беженцев в Африке 1969 г., Соглашение СНГ о по­мощи беженцам и вынужденным переселенцам 1995 г.

В современном мире существует немало международных организа­ций по делам беженцев. Одним из вспомогательных органов ООН яв­ляется Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, имеющее обеспечительные и контрольные функции. Устав Управле­ния утвержден в 1950 г. Проблемой беженцев на региональной основе в основном занимаются региональные организации по правам чело­века.

Верховный комиссар по делам беженцев избирается Генеральной Ассамблеей ООН на три года по представлению Генерального Секре­таря ООН. Верховный комиссар обеспечивает беженцам международ­ную защиту, содействует их добровольной репатриации в новые стра­ны и их ассимиляции. В конце XX в. в мире насчитывалось почти 30 млн. беженцев.

Во внутреннем законо­дательстве может быть закреплен иной подход: в Российской Федера­ции политическое убежище предоставляется по Указу Президента, а ^статус беженца — на ведомственном уровне. В Российской Федерации действует Федеральный закон «О беженцах» 1993 г. Беженцами считаются прибывшие или желающие прибыть на территорию Российской Федерации лица, не имеющие гражданства Российской Федерации, вынужденные вследствие насилия или преследований покинуть место своего постоянного жительства на территории другого государства. Лица, признанные беженцами, Поль­зуются всеми правами граждан Российской Федерации. Правовой статус беженцев гарантирован законом.

Закон о гражданстве РФ 2002 г. предусматривает упрощенную про­цедуру натурализации беженцев. Обычным условием приема в граж­данство Российской Федерации иностранных граждан и апатридовявляется проживание на территории Российской Федерации непре­рывно в течение пяти лет до обращения с заявлением о приеме в граж­данство Российской Федерации. Для беженцев, признанных таковы­ми законом или международными договорами Российской Федера­ции, этот срок сокращен до одного года.

Проблема беженцев тесно связана с проблемой мигрантов. Основ­ная сложность заключается в разграничении этих понятий. Фактиче­ски беженец — это тоже мигрант, поскольку и тот, и другой перемеща­ются из одного места в другое; однако мигрант — это лицо, которое по иным причинам, нежели беженец, добровольно покидает свою страну и переезжает в другое место.

Существует легальная и нелегальная миграция. Нелегальные им­мигранты — это лица, которые въехали в страну нелегально, либо на­ходятся в ней после истечения указанного в визе срока, либо устрои­лись на работу, имея только туристическую или гостевую визу. Тран­зитные мигранты пересекают территорию государства с намерением эмигрировать в третью страну. Трудовые мигранты меняют место жи­тельства в поисках трудоустройства. Этнические мигранты покидают страну места жительства с целью переезда в то государство, которое они воспринимают как родину. Этнические мигранты наиболее частоассоциируются с беженцами.

Статус беженца обладает серьезными преимуществами по сравне­нию со статусом мигрантов. Решение вопроса о том, какое правовое положение имеет соответствующее лицо — мигранта или беженца,принадлежит государству убежища.

Среди беженцев выделяется особая категория лиц — вынужденные переселенцы (внутренние беженцы). Это лица, недобровольно поки­нувшие какую-либо часть своей страны и вынужденные переселиться в другую ее часть. В Российской Федерации действует Федеральный закон «О вынужденных переселенцах» 1993 г. К категории вынужденных переселенцев отнесены граждане Российской Федерации, которые по тем же причинам, что и беженцы, вынуждены покинуть свое

постоянное место жительства на территории Российской Федерации за границей и переселиться в другую часть Российской Федера­ции или в другое государство. К категории вынужденных переселен­цев могут относиться иностранцы и апатриды, вынужденные поки­нуть место своего постоянного жительства на территории Российской Федерации и переселиться в другую часть Российской Федерации.

В соответствии с Соглашением СНГ 1995 г. вынужденными переселенцами признаются граждане страны убежища, которые были выну­ждены покинуть место своего постоянного жительства на территориидругой договаривающейся стороны вследствие совершения в отноше­нии них или их семей насилия или преследования, либо реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой илинациональной принадлежности, вероисповедания, языка, политиче­ских убеждений, принадлежности к определенной социальной группе в связи с вооруженными и межнациональными конфликтами (ст. 2).

Государства выезда обязались:

1. Осуществлять эвакуацию населения из зон вооруженных и меж­национальных конфликтов, предоставлять возможность для его бес­препятственного выезда на территорию одной из сторон Соглашения.

2. Обеспечивать личную и имущественную безопасность эвакуи­рующихся, добиваясь прекращения огня и соблюдения охраны обще­ственного порядка во время эвакуации.

3. Решать вопросы финансового, материально-технического, про­довольственного, медицинского и транспортного обеспечения эва­куирующихся.

4. Возмещать беженцам и вынужденным переселенцам стоимость оставленного или утраченного жилья и другого имущества, компенси­ровать ущерб здоровью и потерю заработка.

Государства въезда обеспечивают беженцам и вынужденным пере­селенцам в местах их временного размещения необходимые социаль­но-бытовые условия; оказывает содействие в трудоустройстве; в ис­требовании и получении необходимых документов.

Большинство государств придерживается мнения, что беженцы -это лица, которые пересекли государственную границу, а перемещенные лица — нет. Понятие «перемещенные лица» в основном отождеств­ляется с понятием внутренних беженцев (вынужденных переселенцев)

Право убежища представляет собой возможность индивида полу­чить разрешение на проживание в предоставившем убежище государ­стве; это предоставление государством какому-либо лицу возможно­сти укрыться на его территории от преследования по политическим мотивам в государстве своего гражданства или постоянного места жи­тельства. К политическим мотивам относятся не только собственнополитические убеждения, но и общественная деятельность, религиоз­ные убеждения, расовая или национальная принадлежность. Право на предоставление убежища является одним из суверенных прав государ­ства.

В соответствии с Положением о порядке предоставления Россий­ской Федерацией политического убежища 1997 г. такое убежище пре­доставляется лицам, ищущим убежище и защиту от преследованияили от реальной угрозы в стране своей гражданской принадлежности или обычного места жительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическимпринципам, признанным международным правом и мировым сооб­ществом.

В современном международном праве право убежища понимается в двух аспектах:

1. Право индивида на убежище, т.е. право личности искать и поль­зоваться убежищем. Такая позиция закреплена в ст. 14 Всеобщей Декларации прав человека 1948 г.

Право государства предоставлять убежище в осуществление своего суверенитета — ст. 1 Декларации о территориальном убежище 1967 г.

Убежище предоставляется только в экстренных случаях и только на период, необходимый для обеспечения безопасности лица. О предос­тавлении убежища уведомляется МИД государства, гражданином ко­торого является соответствующее лицо. Политическое убежище пре­вращается, если исчезли обстоятельства, вынудившие лицо искать убежище или если лицо натурализовалось в государстве убежища.

Институт убежища имеет межотраслевой характер: его нормы за­фиксированы и в дипломатическом, и в международном гуманитар­ном праве. В современном международном праве отсутствуют универ­сальные договорные нормы о праве убежища. Фундаментальные на­чала этого права закреплены в двух декларациях — рекомендациях Генеральной Ассамблеи ООН. Основные принципы права убежища:

1. Каждый человек имеет право искать убежище в другом государстве, спасаясь от преследований по политическим мотивам; государ­ство в силу своего суверенитета закрепляет в своем национальном за­конодательстве принципы и порядок предоставления убежища.

2. Право убежища не предоставляется лицам, обвиняемым в совер­шении международных преступлений (преступлений против челове­чества) и преступлений, влекущих выдачу в соответствии с междуна­родными соглашениями (преступлений международного характера).

3. Предоставление убежища означает разрешение въезда и поселе­ния, ограничение высылки и запрещение выдачи.

4. Предоставление убежища — это акт гуманизма, и другие госу­дарства не должны расценивать такое предоставление как недружест­венный акт.

Виды убежища — территориальное и дипломатическое. Террито­риальное убежище — это предоставление какому-либо липу возмож­ности укрыться от политических преследований на своей территории, использование лицом территории другого государства. Дипломатиче­ское убежище — это предоставление какому-либо лицу возможности Укрыться от политических преследований в дипломатическом, кон­сульском представительстве или на военном корабле другого государ­ства.