Первым в нормах комментируемой статьи назван принцип признания приоритетности образования. 2 страница

10. Одним из принципов государственной политики в сфере образования комментируемая норма провозгласила принцип автономии образовательных организаций.

С точки зрения комментируемого Закона, автономность образовательной организации - это один из принципов управления ее деятельностью. Фактически автономность предполагает определенную степень независимости в ходе принятия объективно важных решений относительно организации образовательного процесса, а также возможность самостоятельно определять ход образовательного процесса и особенности участия в образовательных правоотношениях.

Как указывает ст. 28 комментируемого Закона, образовательная организация обладает автономией, под которой понимается самостоятельность в осуществлении образовательной, научной, административной, финансово-экономической деятельности, разработке и принятии локальных нормативных актов в соответствии с комментируемым Законом, иными нормативными правовыми актами РФ, а также уставом образовательной организации. При этом наиболее важной представляется норма, которая закрепляет, что образовательные организации свободны в определении содержания образования, выборе учебно-методического обеспечения, образовательных технологий по реализуемым ими образовательным программам.

Важно также отметить, что автономия образовательных организаций вместе с тем с точки зрения комментируемого Закона не превращается в самоуправство, так как наряду с автономией образовательной организации в рамках комментируемой нормы закреплены правила информационной открытости и публичной отчетности российских образовательных организаций. В частности, комментируемый Закон устанавливает, что образовательные организации формируют открытые и общедоступные информационные ресурсы, содержащие информацию об их деятельности, и обеспечивают доступ к таким ресурсам посредством размещения их в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе на официальном сайте образовательной организации в сети Интернет.

11. Также одним из принципов государственной политики в сфере образования комментируемая статья называет демократический характер управления образованием. По мысли законодателя, реализация данного принципа обеспечивается в том числе следующими способами (методами):

1) обеспечение прав педагогических работников: правам педагогических работников, под которыми комментируемый Закон понимает физических лиц, состоящих в трудовых, служебных отношениях с организацией, осуществляющей образовательную деятельность, и выполняющих обязанности по обучению, воспитанию обучающихся и (или) организации образовательной деятельности, посвящена глава 5 комментируемого Закона. Как указывает ст. 47 комментируемого Закона, в Российской Федерации признается особый статус педагогических работников в обществе и создаются условия для осуществления ими профессиональной деятельности. Для этого педагогическим работникам предоставляются права и свободы, меры социальной поддержки, направленные на обеспечение их высокого профессионального уровня, условий для эффективного выполнения профессиональных задач, повышение социальной значимости, престижа педагогического труда (см. также комментарий к ст. 47);

2) обеспечение прав обучающихся: под обучающимися комментируемый Закон понимает физических лиц, осваивающих образовательную программу. Статьей 34 комментируемого Закона предусмотрен широкий перечень прав и мер социальной поддержки, а также мер стимулирования обучающихся. Представляется, что закрепление данных прерогатив и преимуществ в отношении обучающихся является еще одной гарантией реализации конституционного права на образование;

3) обеспечение прав родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся: правам данных субъектов посвящена ст. 44 комментируемого Закона, которая закрепляет достаточно широкий перечень прав родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся, направленных на обеспечение возможности в рамках реализации родительских прав определять уровень и качество образования для несовершеннолетнего обучающегося (см. также комментарий к ст. 44).

Помимо названного, рассматриваемый принцип особо обеспечивается правом всех вышеперечисленных субъектов (педагогических работников, обучающихся и родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся) на участие в управлении образовательными организациями. С точки зрения комментируемого Закона, в этих целях, а также в целях учета мнения обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся и педагогических работников по вопросам управления образовательной организацией и при принятии образовательной организацией локальных нормативных актов, затрагивающих их права и законные интересы, по инициативе обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся и педагогических работников в образовательной организации:

1) создаются советы обучающихся (в профессиональной образовательной организации и образовательной организации высшего образования - студенческие советы), советы родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся или иные органы;

2) действуют профессиональные союзы обучающихся и (или) работников образовательной организации.

Представляется, что вышеназванные меры в действительности позволяют гарантировать реализацию принципа демократического характера управления образованием.

12. Также в качестве одного из принципов государственной политики в сфере образования комментируемая норма называет недопустимость ограничения или устранения конкуренции в сфере образования. В качестве гарантии практической реализации данного принципа выступает процесс децентрализации системы образования, а также управления этой системой.

В соответствии с Национальной доктриной образования в Российской Федерации, одной из публично-правовых задач государства в ходе реализации государственной образовательной политики является повышение уровня качества российского образования, с тем чтобы обеспечить конкурентоспособный уровень образования как по содержанию образовательных программ, так и по качеству образовательных услуг.

13. Сочетание государственного и договорного регулирования отношений в сфере образования - это последний из принципов, названных в рамках комментируемой статьи в качестве принципов государственной политики в сфере образования.

Представляется, что закрепление данного принципа в нормах комментируемого Закона особо подчеркивает позицию законодателя относительно места образования в общественной жизни и общественных отношениях. Причем представляется необходимым заметить, что в недавнем советском прошлом российской образовательной системы данный принцип как принцип государственной политики отсутствовал, очевидно, предполагалось, что управление образованием должно строиться исключительно на основе централизованного государственного управления.

В настоящее время уже общепризнано, что образовательные отношения являются, по своей сути, отношениями гражданско-правового характера, в связи с чем на них также распространяется принцип свободы договора и автономии воли сторон при его заключении. В рамках комментируемого Закона, а также иных нормативно-правовых актов в сфере образования особо подчеркивается значимость договора в образовательных отношениях, в силу которого обучающиеся и родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся также получают возможность участвовать в организации образовательного процесса и управлении им.

14. Часть вторая комментируемой статьи устанавливает обязанность Правительства РФ относительно информирования российского населения о порядке, процедурах и итогах осуществления государственной образовательной политики. Для этого Правительству РФ предписано ежегодно в рамках обеспечения проведения единой государственной политики в сфере образования представлять Федеральному Собранию РФ доклад о реализации государственной политики в сфере образования и опубликовывать его на официальном сайте Правительства РФ в сети Интернет.

Таким образом, данная норма фактически включает в себя две обязанности, установленные для российского Правительства:

1) представление ежегодного доклада о развитии российской системы образования и об итогах государственной политики в этой сфере в адрес Федерального Собрания РФ. Однако обращаем внимание на тот факт, что нормами действующего законодательства не определены форма и порядок представления такого отчета (доклада);

2) публикация подготовленного доклада на сайте в сети Интернет. Очевидно, что данная норма заслуживает особого поощрения, так как в эпоху современного информационного общества населению особо важно принимать участие в организационно-управленческих процессах, протекающих в обществе.

Кроме того, как представляется, данная норма прямо направлена на обеспечение открытости и доступности информации о системе образования, что в еще большей степени позволяет гарантировать справедливую и полноценную реализацию права каждого российского гражданина на полноценное и качественное образование.

Статья 4. Правовое регулирование отношений в сфере образования

Комментарий к статье 4

1. Данной статьей определены источники, цели, задачи и порядок правового регулирования отношений в сфере образования.

Здесь в первую очередь нужно учитывать, что ч. ч. 1, 2 ст. 43 Конституции РФ закреплено право каждого на образование, при этом государством гарантируются общедоступность и бесплатность:

- дошкольного образования, которое предполагает формирование общей культуры, а также развитие физических, интеллектуальных, нравственных, эстетических и личностных качеств, направлено на формирование предпосылок учебной деятельности, сохранение и укрепление здоровья детей дошкольного возраста (ч. 1 ст. 64 комментируемого Закона);

- основного общего образования, направленного на становление и формирование личности обучающегося, в том числе на овладение основами наук, русским языком, навыками умственного и физического труда, на развитие склонностей, интересов, способности к социальному самоопределению (ч. 2 ст. 66 комментируемого Закона), которое является обязательным (ч. 4 ст. 43 Конституции РФ);

- среднего профессионального образования, предусматривающего решение задач интеллектуального, культурного и профессионального развития человека, которое имеет целью подготовку квалифицированных рабочих или служащих и специалистов среднего звена по всем основным направлениям общественно полезной деятельности, равно как и удовлетворение потребностей личности в углублении и расширении образования (ч. 1 ст. 68 комментируемого Закона).

Получение образования в указанных случаях обусловливается деятельностью соответствующих государственных и муниципальных образовательных организаций.

Кроме того, каждый имеет право на бесплатное получение высшего образования на конкурсной основе (ч. 3 ст. 43 Конституции РФ).

Получение образования в указанных случаях обусловливается деятельностью соответствующих государственных и муниципальных образовательных организаций с применением федеральных государственных образовательных стандартов.

При этом закреплено, что Российская Федерация поддерживает различные формы образования и самообразования (ч. 5 ст. 43 Конституции РФ).

Также, говоря о правовом регулировании отношений в сфере образования, нужно отметить, что согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

В частности, ч. ч. 1, 2 ст. 28 Конвенции о правах ребенка, принятой резолюцией 44/25 Генеральной Ассамблеи ООН от 20 ноября 1989 г., предусматривают, что государства-участники, признавая право ребенка на образование, вводят бесплатное и обязательное начальное образование, обеспечивают доступность высшего образования для всех на основе способностей каждого с помощью всех необходимых средств, обеспечивают доступность информации и материалов в области образования и профессиональной подготовки для всех детей, принимают меры по содействию регулярному посещению школ и снижению числа учащихся, покинувших школу, а также меры для обеспечения того, чтобы школьная дисциплина поддерживалась с помощью методов, отражающих уважение человеческого достоинства ребенка.

Российской Федерацией заключены многочисленные международные договоры двустороннего характера правительственного уровня, касающиеся вопросов образования (Соглашение между Правительством РФ и Правительством Венгерской Республики о сотрудничестве в области культуры, науки и образования от 20 сентября 1993 г., Соглашение между Правительством РФ и Правительством Итальянской Республики о сотрудничестве в области культуры и образования от 10 февраля 1998 г., Соглашение между Правительством РФ и Правительством Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии о сотрудничестве в области образования, науки и культуры от 15 февраля 1994 г. и др.).

Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Данное положение продублировано в п. 6 комментируемой статьи.

2. Вышеуказанные конституционные положения находят свое развитие в федеральном законодательстве. В первую очередь это комментируемый Закон.

Также отношения в сфере образования регулируются:

- иными федеральными законами. Таких законов большое количество, в том числе сюда относятся кодифицированные акты. Например, ст. 5.57 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение права на образование и предусмотренных законодательством об образовании прав и свобод обучающихся образовательных организаций, в ст. 82 ЗК РФ идет речь о предоставлении земель сельскохозяйственного назначения образовательным организациям, ст. 17 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" регулирует приглашение на въезд в Российскую Федерацию иностранного гражданина в целях обучения в образовательной организации, ст. 13 Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" содержит положения о подготовке граждан по основам военной службы в образовательных организациях в рамках освоения образовательной программы среднего общего образования или среднего профессионального образования и в учебных пунктах организаций;

- подзаконными нормативными правовыми актами РФ. Данная категория представлена рядом указов Президента РФ (например, Указ Президента РФ от 12 апреля 1993 г. N 443 "О неотложных мерах государственной поддержки студентов и аспирантов образовательных учреждений высшего профессионального образования", Указ Президента РФ от 9 сентября 2008 г. N 1332 "Об утверждении перечня федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования, самостоятельно устанавливающих образовательные стандарты и требования для реализуемых ими образовательных программ высшего профессионального образования"), постановлений Правительства, утверждающих государственные и федеральные целевые программы в сфере образования, регулирующих иные вопросы (например, Постановление Правительства РФ от 28 октября 2013 г. N 966 "О лицензировании образовательной деятельности", Постановление Правительства РФ от 15 января 2014 г. N 26 "Об определении стоимости образовательных услуг в области дополнительного профессионального образования федеральных государственных гражданских служащих и размера ежегодных отчислений на его научно-методическое, учебно-методическое и информационно-аналитическое обеспечение").

Важнейшие вопросы в сфере образования решаются на уровне министерств и ведомств, прежде всего Министерства образования и науки РФ (Минобрнауки РФ), на которое возложены функции по нормативно-правовому регулированию в сфере образования (п. 1 Положения о Министерстве образования и науки РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 3 июня 2013 г. N 466). В том числе были приняты Приказ Минобрнауки РФ от 29 октября 2013 г. N 1199 "Об утверждении перечней профессий и специальностей среднего профессионального образования", Приказ Минобрнауки РФ от 30 октября 2013 г. N 1200 "Об утверждении Порядка отбора федеральных государственных образовательных организаций высшего образования, на подготовительных отделениях которых осуществляется обучение за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета", Приказ Минобрнауки РФ от 11 марта 2011 г. N 1350 "Об утверждении Положения об управлении реализацией Федеральной целевой программы развития образования на 2011 - 2015 годы" и др.;

- нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, содержащими нормы, регулирующие отношения в сфере образования. Например, действует Закон г. Москвы от 20 июня 2001 г. N 25 "О развитии образования в городе Москве", Постановление Правительства Москвы от 27 сентября 2011 г. N 447-ПП "Об утверждении Положения о Департаменте образования города Москвы".

В совокупности указанные нормативно-правовые акты представляют собой законодательство об образовании.

В целом можно говорить о том, что в правовом регулировании отношений в сфере образования преобладает публично-правовой элемент. Права и обязанности участников отношений в сфере образования, закрепленные государством и определенные условиями жизни общества, отличаются централизованным и императивным правовым регулированием. Многочисленные предписания не могут быть изменены по соглашению между частными лицами, и реализация их происходит в процессе государственно-властной деятельности. Это вполне объяснимо, поскольку образование воздействует на сферу общественных интересов.

Однако правовое регулирование таких отношений включает в себя и частноправовой аспект, в особенности применительно к платным образовательным услугам. Так, согласно ч. 1 ст. 54 комментируемого Закона между организацией, осуществляющей образовательную деятельность, лицом, зачисляемым на обучение, и физическим или юридическим лицом, обязующимся оплатить обучение лица, зачисляемого на обучение, заключается договор об образовании. Данный договор исходя из ст. 779 ГК РФ представляет собой договор возмездного оказания услуг, по которому исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность), а заказчик обязуется оплатить эти услуги. В данном случае имеют место гражданско-правовые отношения с элементами административных.

3. Также правовые акты в сфере образования могут приниматься органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в целях реализации ими своих полномочий (см. ст. 9 комментируемого Закона). Например, Постановлением администрации г. Долгопрудного Московской области от 24 декабря 2012 г. N 1185-ПА был утвержден Порядок назначения и выплаты компенсации части родительской платы отдельным категориям граждан за содержание детей (присмотр и уход за детьми) в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях г. Долгопрудного.

Это вытекает из ст. 7 Закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой по вопросам местного значения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, также могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Между тем Закон не приравнивает их к государственно-правовым нормативным актам, а требует соответствия местных актов законодательству Российской Федерации и ее субъектов.

Пример: из Апелляционного определения судебной коллегии по гражданским делам Свердловского областного суда от 10 сентября 2013 г. по делу N 33-11451/2013 следует, что нормативный акт органа местного самоуправления, устанавливающий право на преимущественное предоставление мест в муниципальных образовательных учреждениях муниципального образования, был признан недействующим в данной части. Суд посчитал, что нормативный акт был принят по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом муниципального уровня, притом связан с ущемлением прав и законных интересов граждан, что противоречит федеральным законам.

Иными словами, местное нормотворчество существует лишь в дополнение и развитие государственно-правового регулирования.

К целям правового регулирования рассматриваемых отношений отнесено:

- установление государственных гарантий, то есть обязательств государства, предполагающих предоставление гражданами и юридическим лицам определенных материальных и нематериальных благ в сфере образования;

- установление механизмов реализации (практического воплощения) прав и свобод человека в сфере образования;

- создание условий для дальнейшего развития системы образования;

- защита прав и интересов всех участников отношений в сфере образования.

Можно говорить о том, что общей целью правового регулирования отношений здесь выступает совершенствование образования в Российской Федерации.

В соответствии с поставленными целями правового регулирования отношений в сфере образования его задачами являются:

- обеспечение и защита права граждан Российской Федерации на образование, предоставленного им ст. 43 Конституции РФ;

- создание в целях свободного функционирования и развития системы образования России соответствующих правовых, экономических и финансовых условий. Последнее регулируется бюджетным законодательством;

- создание правовых гарантий, обеспечивающих согласование интересов участников отношений в сфере образования. К таким участникам согласно п. 32 ст. 2 комментируемого Закона относятся обучающиеся, родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся, педагогические работники и их представители, организации, осуществляющие образовательную деятельность, федеральные государственные органы, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, работодатели и их объединения (по существу, это все возможные субъекты, которые могут быть вовлечены в образовательную сферу).

Такого рода гарантия предусмотрена, в частности, п. 2 ч. 1 ст. 45 комментируемого Закона. Для обучающихся установлена возможность обращаться в комиссию по урегулированию споров между участниками образовательных отношений, включая вопросы о наличии или об отсутствии конфликта интересов педагогического работника;

- определение правового положения участников отношений в сфере образования (например, ст. 28 комментируемого Закона определены компетенция, права, обязанности и ответственность образовательной организации);

- создание условий для получения образования в Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства. Согласно ч. 1 ст. 78 комментируемого Закона такие граждане имеют право на получение образования в Российской Федерации в соответствии с международными договорами Российской Федерации и данным Законом. Здесь также действуют, в частности, Постановление Правительства РФ от 8 октября 2013 г. N 891 "Об установлении квоты на образование иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации", Постановление Правительства РФ от 14 февраля 2009 г. N 129 "О безвозмездной подготовке сотрудников органов внутренних дел (полиции) африканских государств в образовательных учреждениях высшего и дополнительного профессионального образования Министерства внутренних дел Российской Федерации";

- разграничение полномочий в сфере образования между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (см. приложение "Разграничение компетенции и полномочий в сфере образования в соответствии с Федеральным законом "Об образовании в Российской Федерации" к рекомендациям субъектам Российской Федерации по подготовке к реализации Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации (письмо Минобрнауки РФ от 1 апреля 2013 г. N ИР-170/17)).

4. Части 3, 4 данной статьи устанавливают приоритет установлений комментируемого Закона относительно тех норм, которые регулируют отношения в сфере образования и устанавливаются:

- другими федеральными законами и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации;

- законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;

- правовыми актами органов местного самоуправления.

Указанные нормы должны соответствовать комментируемому Закону, в том числе не допускается какое-либо ограничение и/или снижение уровня предусмотренных им прав и гарантий.

В случае если обнаруживается любое несоответствие правовых актов (исключая Конституцию РФ и международные договоры) нормам комментируемого Закона, подлежат применению нормы данного Закона (в том случае, если иное не установлено в нем самом).

Определено также, что действие законодательства об образовании распространяется на все организации, которые осуществляют образовательную деятельность на территории России, то есть применительно к реализации основных образовательных программ - на дошкольные образовательные организации, общеобразовательные организации, профессиональные образовательные организации, образовательные организации высшего образования, а в части дополнительных образовательных программ - на все организации дополнительного образования и организации дополнительного профессионального образования (ч. 2 ст. 23 комментируемого Закона).

Исключения предусмотрены лишь для:

- ФГОУ ВПО "Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова" и ФГОУ ВПО "Санкт-Петербургский государственный университет" как уникальных научно-образовательных комплексов, включающих в себя структурные подразделения без прав юридического лица и юридические лица, старейших образовательных организаций высшего образования страны, имеющих огромное значение для развития российского общества;

- организаций, расположенных на территории инновационного центра территориально обособленного комплекса "Сколково" и осуществляющих образовательную деятельность.

В данном случае комментируемый Закон применяется с учетом особенностей, установленных соответственно Федеральным законом от 10 ноября 2009 г. N 259-ФЗ "О Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном университете" и Федеральным законом от 28 сентября 2010 г. N 244-ФЗ "Об инновационном центре "Сколково".

Например, если ч. 4 ст. 60 комментируемого Закона устанавливает, что образцы документов об образовании, документов об образовании и о квалификации устанавливаются Минобрнауки РФ, образец диплома об окончании ординатуры - Минздравом РФ, то Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургский государственный университет самостоятельно утверждают формы документов об образовании и (или) о квалификации (ч. 5 ст. 4 Федерального закона от 10 ноября 2009 г. N 259-ФЗ). В свою очередь, ч. 2 ст. 17 Федерального закона от 28 сентября 2010 г. N 244-ФЗ устанавливает, что образовательная деятельность на территории Центра осуществляется частными образовательными организациями без получения ими лицензий на осуществление образовательной деятельности и без получения государственной аккредитации образовательной деятельности, в то время как ч. 2 ст. 90 комментируемого Закона предусматривает лицензирование и государственную аккредитацию образовательной деятельности.

Также ч. 9 комментируемой статьи содержит указание на то, что законодательство об образовании применяется с учетом особенностей, которые установлены федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации о государственной службе. В данном случае идет речь о гражданских служащих, то есть гражданах Российской Федерации, взявших на себя обязательства по прохождению гражданской службы (ст. 13 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"). К ним в данном случае относятся:

- граждане, проходящие федеральную государственную службу на должностях педагогических и научно-педагогических работников;

- граждане, проходящие федеральную государственную службу и являющиеся обучающимися.

Государственная гражданская служба отличается значительной спецификой. Например, установлено, что для направления гражданского служащего на получение дополнительного профессионального образования после проведения аттестации по ее результатам в течение одного месяца должен быть издан соответствующий правовой акт государственного органа (ч. 16 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации").