Глава 12. Управление системой образования. Государственная регламентация образовательной деятельности 3 страница

объективизация оценки качества российского образования;

повышение уровня информированности потребителей образовательных услуг о качестве предоставляемого образования;

формирование общероссийской системы оценки качества образования.

Формами независимой оценки качества образования могут являться:

1) аккредитация образовательных программ и образовательных организаций их предоставляющих;

2) сертификация выпускников;

3) составление рейтингов образовательных программ или образовательных организаций;

4) мониторинг деятельности образовательных организаций.

Часть 2 комментируемой статьи определяет субъектов независимой оценки качества образования - юридическое лицо или индивидуальный предприниматель.

Каких-либо требований к субъекту независимой оценки качества образования (кроме установления организационно-правового статуса) законодатель не предъявляет. Однако на подзаконном уровне они могут предъявляться, например, организации, претендующие на проведение независимой оценки качества образования, должны обладать такими признаками, как:

компетентность - перечень основных (внутренних и приглашенных) экспертов организации с приложением подробных данных на каждого из них, содержащих сведения о научных интересах и достижениях экспертов, их опыте образовательной или иной профессиональной деятельности (для представителей рынка труда), свидетельствующие о наличии у экспертов необходимой квалификации и профессионально-личностных данных.

репутация - их официальное признание компетентными органами в общеевропейском, российском пространстве высшего (или другого вида) образования как структур, ответственных за независимую оценку качества;

независимость - от образовательных организаций, органов управления образованием и других заинтересованных сторон в своей деятельности, суждениях и рекомендациях;

информационная открытость - процессы, процедуры и критерии, используемые организациями, должны быть заранее определены и опубликованы;

иные требования.

Часть 3 комментируемой статьи устанавливает право субъекта независимой оценки качества образования устанавливать виды образования, группы организаций, осуществляющих образовательную деятельность, и реализуемых ими образовательных программ, в отношении которых проводится независимая оценка качества образования, а также условия, формы и методы проведения независимой оценки качества образования и порядок ее оплаты.

Субъекты независимой оценки качества образования вначале определяются с формой независимой оценки (аккредитация, сертификация, составление рейтинга, мониторинг). Далее, пользуясь предоставленным правом, организации, осуществляющие независимую оценку качества образования, устанавливают собственную систему критериев ее оценки. При оценке качества образования проводятся специализированные экспертизы, при которых используются результаты независимой внешней оценки качества профессионального образования.

Однако для этого необходимы:

формирование единого концептуально-методологического понимания проблем качества образования и подходов к его измерению;

разработка стандартизированного, апробированного инструментария;

координация деятельности различных организаций, занимающихся проблемами качества образования:

разработка необходимого научно-методического обеспечения для объективного и надежного сбора информации;

подготовка квалифицированных кадров для проведения независимых экспертиз и др.

Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2012 года "О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки" Правительству Российской Федерации совместно с общероссийскими объединениями работодателей и ведущими университетами с привлечением учёных Российской академии наук и международных экспертов поручено к декабрю 2014 года подготовить предложения по проведению общественно-профессиональной аккредитации образовательных программ высшего профессионального образования, в первую очередь по направлениям подготовки (специальностям) в области экономики, юриспруденции, управления и социологии.

В части 4 комментируемой статьи установлено, что независимая оценка качества образования осуществляется по инициативе юридических лиц или физических лиц. При осуществлении независимой оценки качества образования используется общедоступная информация об организациях, осуществляющих образовательную деятельность, и о реализуемых ими образовательных программах.

Инициатором проведения независимой оценки качества образования может выступать как сама образовательная организация, так любое лицо, интересующееся качеством образовательных услуг конкретной образовательной организации.

Основным источником информации для независимой оценки качества образования являются открытые и общедоступные информационные ресурсы, содержащие информацию о деятельности образовательных организаций. Доступность к таким ресурсам обеспечивается образовательными организациями в силу статьи 29 Закон N 273-ФЗ посредством размещения их в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе на официальном сайте образовательной организации в сети "Интернет".

Услуги экспертов при проведении независимой оценки качества образования предоставляются на возмездной основе в соответствии с заключенным гражданско-правовым договором.

Часть 5 комментируемой статьи устанавливает, что независимая оценка качества образования может осуществляться также в рамках международных сопоставительных исследований в сфере образования.

Международные сопоставительные исследования проводятся, как правило, в сфере высшего профессионального образования.

Основными формами оценки высшего образования применяемыми в мировой практике являются аудит, оценка, аккредитация.

Аудит качества устанавливает степень достижения собственных целей. В российской оценочной практике по назначению совпадает с самообследованием образовательных организаций.

Оценка - процесс проверки образовательной организации высшего образования, результаты которой определяются либо в количественных величинах или обозначаются буквами алфавита в национальной системе оценки качества, принятой в той или иной стране. Однако все большее значение приобретают международные критерии и показатели, которые должны использоваться при проверке образовательных организаций.

Аккредитация - это оценка подтверждения соответствия учреждения высшего образования определенному статусу. В результате специализированной или профессиональной аккредитации образовательных программ выявляется и подтверждается, что после изучения учебной программы слушатели получают необходимую квалификацию для практической деятельности.

В настоящее время сложилась международная инфраструктура по оценке качества высшего образования, которая включает в себя:

международную сеть агентств, гарантирующих качество высшего образования (International Network for Quality Assurance Agencies in Higher Education - INQAAHE), главная цель которой - сбор, анализ и распространение информации о современных теориях и практике оценки качества высшего образования;

европейскую сеть гарантии качества высшего образования (European Network for Quality Assurance in Higher Education - ENQA), цель которой - европейское сотрудничество в области гарантии качества в высшем образовании и соответствующих положений Болонской декларации;

международный альянс по транснациональному образованию (Global Alliance for Transnational Education - GATE), основная цель деятельности которого - содействие в получении и совершенствовании высшего образования вне рамок каких-либо государств. В целях глобального управления транснациональным образованием GATE для административно-правового регулирования данного вида высшего образования разработал "Принципы транснационального образования", являющиеся сводом международных норм-принципов, регулирующих развитие нового вида высшего образования. GATE разработал и внедрил сертификацию альянса в зоне транснационального образования как процедуру международного обеспечения качества высшего образования и профессиональной подготовки вне государственных границ;

ассоциация европейских университетов: Конференция ректоров университетов (Association of European Universities - CRE), которая не сама осуществляет оценку, аккредитацию учреждений высшего образования и подтверждение результатов их собственной самооценки, а использует экспертов из зарубежных университетов, назначенных Ассоциацией*(157).

Последняя, 6 часть комментируемой статьи устанавливает, что результаты независимой оценки качества образования не влекут за собой приостановление или аннулирование лицензии на осуществление образовательной деятельности, приостановление государственной аккредитации или лишение государственной аккредитации в отношении организаций, осуществляющих образовательную деятельность.

Указанная часть подчеркивает добровольный (необязательный) характер независимой оценки качества образования. Оценка качества образования, выраженная в какой-либо форме (рейтинг, профессиональная аккредитация и др.), оказывает определенное влияние (положительное или негативное) на престиж образовательной организации, ее конкурентоспособность, но не влечет каких-либо неблагоприятных правовых последствий.

Реальные правовые последствия несут только государственные разрешительные процедуры - лицензирование образовательных организаций и аккредитация образовательных программ. Сущность процедур лицензирования и аккредитации состоит в санкционировании, официальном признании за конкретными субъектами возможности заниматься образовательной деятельностью, требующими профессионального выполнения специальных правил, а также в контроле за фактически осуществляемыми действиями. При проведении государственной аккредитации образовательные организации согласно части восьмой статьи 96 Закона N 273-ФЗ представляют сведения об имеющейся у их общественной (общественно-профессиональной) аккредитации, которая рассматривается при госаккредитации. Для осуществления независимой оценки качества образования наличие лицензии и госаккредитации не имеют никакого влияния на результат общественной экспертизы.

Результат независимой экспертизы, который зафиксировал низкое качество образования, отражается только на репутации образовательной организации, ее конкурентоспособности, но правовых последствий для образовательной организации не повлечет.

Статья 96. Общественная аккредитация организаций, осуществляющих образовательную деятельность. Профессионально-общественная аккредитация образовательных программ

Комментируемая статья является новацией образовательного законодательства. Отметим, что ранее законодательство упоминало об общественной аккредитации и право образовательных организаций на ее получение, но дальнейшего развития соответствующие нормы в образовательном законодательстве не находили. Помимо этого, рассматриваемая статья отдельно регулирует вопросы профессионально-общественной аккредитации образовательных программ.

Эффективным инструментом повышения качества образования является общественная аккредитация образовательных организаций и профессионально-общественная аккредитация образовательных программ. Попытки сформировать систему независимой оценки качества образования с помощью общественности и объединений работодателей уже предпринимались. Так, в 2009 году Министерством образования и науки Российской Федерации и Общероссийским объединением работодателей - РСПП утверждено Положение о формировании системы независимой оценки качества профессионального образования*(158).

Процесс внедрения в жизнь этой формы повышения качества образования продолжились с принятием Указа Президента РФ от 26.05.2009 г. N 599 "О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки". Правительству Российской Федерации дано поручение оказать содействие Общероссийской общественной организации "Ассоциация юристов России" в разработке и внедрении в практику механизма общественной аккредитации федеральных государственных и негосударственных образовательных учреждений высшего профессионального образования, осуществляющих подготовку юридических кадров.

В 2010 году Закон N 3266-1 дополнен пунктом 41 статьи 33.2, которым образовательным учреждениям и научным организациям предоставлено право получать общественную (общественно-профессиональную) аккредитацию в российских, иностранных и международных образовательных, научных, общественных и иных организациях. Кроме того, сведения о результатах общественной (общественно-профессиональной) аккредитации могут рассматриваться при проведении аккредитационной экспертизы при государственной аккредитации*(159).

В комплекс мероприятий Федеральной целевой программы "Развитие образования на 2011-2015 годы" включены мероприятия по созданию условий для развития государственной и общественной оценки деятельности образовательных учреждений, общественно-профессиональной аккредитации образовательных программ.

Анализ действующего образовательного законодательства показал, что в нем содержится только упоминание об общественной (общественно-профессиональной) аккредитации, а также о праве образовательных организаций заказать ее проведение как в рамках всего учреждения, так и аккредитовать отдельные образовательные программы. Поэтому с уверенностью можно утверждать, что комментируемая статья является новеллой образовательного законодательства.

Частью 1 комментируемой статьи закреплено право образовательных организаций получать общественную аккредитацию в различных российских, иностранных и международных организациях.

Общественная аккредитация - это система общественного признания уровня деятельности образовательных организаций. Этот вид аккредитации является добровольным, значительно повышает престиж образовательной организации.

Общественная аккредитация позволяет образовательной организации:

продемонстрировать качество образовательных услуг и подготовки специалистов;

получить независимую оценку качества образовательных программ;

получить рекомендации по совершенствованию образовательных программ;

повысить конкурентоспособность на российском рынке образовательных услуг;

завоевать и укрепить свои позиции на международном рынке образовательных услуг.

Достаточно важным моментом является закрепленное в данной части право образовательной организации на общественную аккредитацию, которое подкреплено принципом добровольности в части девятой настоящей статьи. Это означает, что общественная аккредитация может проводится только по инициативе самой образовательной организации. Даже если инициатором является другой субъект (например, при обоснованных жалобах на качество образования в образовательной организации, сведения из средств массовой информации и т.д.), без письменного согласия самой образовательной организации общественная аккредитация проводиться не может.

Часть 2 комментируемой статьи содержит понятие общественной аккредитации, под которой понимается признание уровня деятельности организации, осуществляющей образовательную деятельность, соответствующим критериям и требованиям российских, иностранных и международных организаций.

Общественная организация, которая проводит общественную аккредитацию, обязана установить порядок проведения общественной аккредитации, формы и методы оценки при ее проведении, а также права, предоставляемые аккредитованной образовательной организации.

Задачами общественной аккредитации, как правило, являются: оценка качества образовательной и научной деятельности в образовательной организации; информирование граждан и работодателей о качестве подготовки специалистов; повышение ответственности субъектов образовательной деятельности; создание информационной среды для определения рейтинга образовательных организаций.

Общественная аккредитация может включать в себя такие последовательные мероприятия, как: экспертная оценка качества образования в образовательной организации; обсуждение полученных результатов и принятие решения о прохождении или отказе образовательной организации в общественной аккредитации; занесение образовательной организации в реестр образовательных организаций, прошедших общественную аккредитацию; письменное уведомление органа управления образованием соответствующего уровня об итогах общественной аккредитации образовательной организации; размещение в прессе и свободном доступе на официальных сайтах результатов общественной аккредитации.

Часть 3 комментируемой статьи закрепляет право работодателей (их объединений), а также уполномоченные ими организации проводить профессионально-общественную аккредитацию профессиональных образовательных программ, реализуемых организацией, осуществляющей образовательную деятельность.

Правовым основанием деятельности работодателей и их объединений в сфере образования явилось постановление Правительства Российской Федерации от 24.12.2008 г. N 1015, которым определены "Правила участия объединений работодателей в разработке и реализации государственной политики в области профессионального образования"*(160). Согласно этому документу участие в разработке и реализации государственной политики в области профессионального образования вправе осуществлять все виды объединений работодателей, перечисленные в Федеральном законе от 27.11.2002 года N 156-ФЗ "Об объединениях работодателей".

Вышеуказанным постановлением Правительства определены основные формы участия объединения работодателей в сфере образования. Так, объединения работодателей:

вносят в Министерство образования и науки Российской Федерации предложения по вопросам совершенствования законодательной базы и нормативно-правового обеспечения развития профессионального образования;

представляют по запросу Министерства образования и науки Российской Федерации, других федеральных органов исполнительной власти экспертные заключения на проекты документов, определяющих государственную политику в области профессионального образования;

участвуют в мониторинге и прогнозировании потребностей экономики в квалифицированных кадрах путем представления в Минобрнауки России, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие управление в сфере образования, предложений по объему и структуре приема граждан в образовательные учреждения профессионального образования;

вносят в федеральные органы исполнительной власти, имеющие в своем ведении образовательные учреждения профессионального образования, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие управление в сфере образования, предложения по оптимизации сети образовательных учреждений профессионального образования с учетом уровня развития техники и технологии, науки, культуры, экономики и социальной сферы;

вносят в Министерство образования и науки РФ предложения по формированию перечней направлений подготовки (специальностей) высшего профессионального образования, специальностей среднего профессионального образования и профессий начального профессионального образования исходя из перспектив развития техники и технологии, науки, культуры, экономики и социальной сферы;

формируют совместно с Минобрнауки России и Рособрнадзором систему независимой оценки качества профессионального образования;

участвуют в независимой экспертизе качества учебников и учебных пособий, используемых в образовательном процессе образовательными учреждениями профессионального образования по дисциплинам, формирующим профессиональные компетенции выпускника;

участвуют в государственной (итоговой) аттестации выпускников образовательных учреждений через своих представителей в государственных аттестационных комиссиях образовательных учреждений профессионального образования;

участвуют в государственной аккредитации образовательных учреждений профессионального образования в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования и науки;

участвуют в разработке проектов федеральных государственных образовательных стандартов, федеральных государственных требований к минимуму содержания дополнительных профессиональных образовательных программ и уровню профессиональной переподготовки в порядке, определяемом Министерством образования и науки РФ, а также в работе государственно-общественных объединений, действующих в системе профессионального образования по вопросам разработки содержания профессионального образования различного уровня и направленности;

участвуют по запросу образовательных учреждений профессионального образования в формировании и экспертизе их основных и дополнительных образовательных программ.

В части 4 комментируемой статьи содержится понятие профессионально-общественной аккредитации профессиональных образовательных программ. Итак, законодатель установил, что профессионально-общественная аккредитация образовательных программ представляет собой признание качества и уровня подготовки выпускников, освоивших такую образовательную программу в конкретной организации, осуществляющей образовательную деятельность, отвечающими требованиям профессиональных стандартов, требованиям рынка труда к специалистам, рабочим и служащим соответствующего профиля.

Объектом профессионально-общественной аккредитации выступают знания, умения и навыки выпускника образовательной организации, уровень его профессионализма. Образовательный процесс как таковой не оценивается при аккредитации. Таким образом, при общественно-профессиональной аккредитации оценивается качество не образовательного процесса, а качество образования.

Попытка сформировать систему независимой оценки качества профессионального образования была предпринята в 2009 году. Министерство образования и науки Российской Федерации совместно с Общероссийским объединением работодателей - РСПП утвердили положение о формировании системы независимой оценки качества профессионального образования*(161). Эта система создавалась в целях:

повышения уровня развития конкурентоспособности и мобильности рабочей силы Российской Федерации путем обеспечения участия объединений работодателей в оценке качества профессионального образования;

объективизации оценки качества профессионального образования;

повышения уровня информированности потребителей образовательных услуг о качестве профессионального образования;

повышения обоснованности управленческих решений в сфере профессионального образования;

формирования элементов общероссийской системы оценки качества образования.

Субъектами системы являются работодатели (их объединения и профессиональные сообщества, саморегулируемые организации), граждане, образовательные учреждения и органы управления образованием.

Принципами функционирования системы независимой оценки качества профессионального образования являются:

открытость информации о механизмах и процедурах оценки, доступность ее результатов в рамках законодательства Российской Федерации;

открытость системы для ее субъектов и возможность участия в проведении оценки любых организаций, отвечающих ее требованиям;

исключение дискриминации и принятия пристрастных решений;

компетентность системы, обеспечиваемая привлечением квалифицированных экспертов, использованием стандартизированного и технологичного инструментария оценки.

Основными направлениями деятельности системы являются:

оценка качества образовательных программ профессионального образования;

оценка деятельности организаций, в том числе структурных подразделений, в части реализации программ профессионального образования;

оценка и сертификация квалификаций выпускников образовательных учреждений профессионального образования, других категорий граждан, прошедших профессиональное обучение в различных формах.

Часть 5 комментируемого закона закрепляет право работодателей (их объединений) формировать рейтинги аккредитованных ими профессиональных образовательных программ и соответственно образовательных организаций, их реализующих.

Рейтинг как способ систематизации данных является инструментом ранжирования образовательных программ и учреждений. Профессиональные сообщества при формировании рейтинга осуществляют ранжирование образовательных программ и учреждений по собственным оценочным методикам. Поэтому существует большое количество рейтингов в сфере профессионального образования. После подписания Россией Болонской Декларации рейтинг образовательных организаций (особенно высшего образования) приобретает все большую популярность, на что есть несколько причин. Во-первых, это связано с планами Правительства Российской Федерации реформировать национальную систему высшего образования и необходимостью ранжировать вузы для принятия решений об отнесении их к различным категориям*(162).

Во-вторых, наличие спроса на квалифицированное профессиональное образование вызывают интерес, как личности, так и общества к доступной и достоверной информации о качестве образования в различных образовательных учреждениях.

В-третьих, заинтересованность инвесторов, готовых кредитовать студентов для получения высококвалифицированных специалистов, в объективных данных о качестве образовательных услуг и т.д. перечень можно продолжать.

Впервые формирование институционального рейтинга*(163) российских высших учебных заведений началось еще в конце 60-х - начале 70-х годов прошлого века Министерством высшего образования Российской Федерации. Созданная система начала применяться в 1972 году. В 1990 году она была существенно изменена вследствие изменившихся социально-экономических условий. Через десять лет Министерство образования Российской Федерации приказом N 631 от 26.02.2001 г. "О рейтинге высших учебных заведений" утвердило методику сбора и обработки информации для официального рейтинга российских вузов.

Рейтинг российских вузов начал формироваться по группам: классические университеты, технические, медицинские, педагогические вузы. Модель официального рейтинга российских вузов основана на статистике и количественных показателях и, если предположить, что вузы предоставляют достоверную информацию, его можно назвать достаточно объективным и информативным.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года*(164) установлены следующие целевые ориентиры развития системы образования к 2012 году:

создание системы независимой общественно-профессиональной аккредитации программ обучения, распространение практики общественно-профессиональной сертификации выпускников образовательных программ, вхождение в международные ассоциации по аккредитации образовательных программ и учреждений;

создание системы общественных рейтингов образовательных учреждений, программ непрерывного профессионального образования;

Частью 6 комментируемой статьи установлено право работодателей, их объединений или уполномоченной ими организации самостоятельно устанавливать порядок профессионально-общественной аккредитации профессиональных образовательных программ, формы и методы оценки при проведении указанной аккредитации, а также права, предоставляемые реализующей аккредитованные профессиональные образовательные программы образовательной организации.

Пользуясь предоставленным правом, профессиональные сообщества, как правило, устанавливают более развернутую систему критериев оценки профессионализма выпускников образовательных организаций. При оценке качества программ профессионального образования проводятся специализированные экспертизы при проведении которых используются результаты независимой внешней оценки качества профессионального образования. Независимость - главное достоинство внешней профессиональной оценки, которая выражается в том, что профессиональные сообщества или уполномоченные ими специализированные организации по оценке качества образования несут автономную ответственность за свои действия и обеспечивают независимость заключений и рекомендаций, содержащихся в отчетах, от влияния третьих сторон.

Показателями эффективности профессиональной оценки качества программ профессионального образования являются:

повышение доли работодателей и студентов, удовлетворенных качеством образовательных услуг образовательного учреждения;

повышение доли программ профессионального образования, уровень подготовки специалистов по которым соответствует требованиям и стандартам объединений работодателей и профессионального сообщества.

Необходимо отметить явно выраженную государственную заинтересованность в проведении общественно-профессиональной аккредитации образовательных программ, которая отражена в Указе Президента от 07.05.2012 г. "О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки". Этим документом Правительству Российской Федерации совместно с общероссийскими объединениями работодателей и ведущими университетами с привлечением учёных Российской академии наук и международных экспертов поручено к декабрю 2014 года подготовить предложения по проведению общественно-профессиональной аккредитации образовательных программ высшего профессионального образования, в первую очередь по направлениям подготовки (специальностям) в области экономики, юриспруденции, управления и социологии.

Часть 7 комментируемой статьи посвящена обеспечению открытости и доступности информации о порядке проведения общественной (профессиональной) аккредитации. Обеспечить доступность информации обязаны организации, которые проводят общественную, профессионально-общественную аккредитацию.