Глава 12. Управление системой образования. Государственная регламентация образовательной деятельности 2 страница

Характерной особенностью правового положения этих органов является то, что на соответствующей территории субъекта они - единственные специализированные государственные органы, комплексно реализующие государственную политику в области образования. Органы управления образованием в субъектах Российской Федерации контролируют исполнение законодательства в области образования и реализацию прав обучающихся, осуществляют межведомственную координацию по вопросам образования, осуществляют управление государственными образовательными учреждениями данного субъекта Российской Федерации, разрабатывают национально-региональный компонент государственных образовательных стандартов, разрабатывают и реализуют региональные программы развития образования с учетом национальных и региональных особенностей; осуществляют лицензирование образовательных учреждений и т.д.

В муниципальных районах и городских округах управление в сфере образования осуществляется соответствующими органами местного самоуправления. Так, в структуре местной администрации могут создаваться органы управления образованием (управления, департаменты или отделы образования). Такие органы осуществляют управление муниципальными образовательными учреждениями, формируют различные экспертные и аттестационные комиссии, организуют предоставление дополнительного образования детям и т.д.

Федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в сфере образования, являются федеральный орган исполнительной власти, выполняющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, федеральный орган исполнительной власти, исполняющий функции по контролю и надзору в сфере образования, а также федеральные государственные органы, имеющие в своем ведении образовательные организации.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, является Министерство образования и науки Российской Федерации.

Положение о Министерстве образования и науки РФ было утверждено Постановлением Правительства РФ от 15.05.2010 г. N 337. В соответствии с которым Минобрнауки России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической деятельности и инновационной деятельности в научно-технической сфере, нанотехнологий, развития федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров и наукоградов, интеллектуальной собственности (за исключением нормативно-правового регулирования вопросов, касающихся контроля, надзора и оказания государственных услуг в сфере правовой охраны изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, программ для электронно-вычислительных машин, баз данных и топологий интегральных микросхем, в том числе входящих в состав единой технологии, товарных знаков, знаков обслуживания, наименований мест происхождения товаров), а также в сфере воспитания, опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений, а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере образования, воспитания, научной, научно-технической и инновационной деятельности, включая деятельность федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров, уникальных научных стендов и установок, федеральных центров коллективного пользования, ведущих научных школ, национальной исследовательской компьютерной сети нового поколения и информационное обеспечение научной, научно-технической и инновационной деятельности.

Полномочия Министерства образования в сфере очень обширны. Одним из главных является нормативно-правовое регулирование. При выполнении этой функции Министерство имеет право: разрабатывать и вносить в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения Министерства; и самостоятельно принимать свыше 80 подзаконных нормативных актов по вопросам в установленной сфере деятельности Министерства и подведомственной Министерству федеральной службы регулирующих важнейшие вопросы функционирования российской системы образования.

Минобрнауки России формирует сеть федеральных университетов; осуществляет открытие в установленном порядке аспирантур и докторантур, выдачу дипломов о присуждении предусмотренных государственной системой аттестации ученых степеней и выдачу аттестатов, присвоение ученых званий, признание и установление эквивалентности документов иностранных государств об ученых степенях и ученых званиях на территории Российской Федерации, выдачу свидетельств о признании и об установлении эквивалентности документов иностранных государств об ученых степенях и ученых званиях на территории Российской Федерации.

У Министерства обширные полномочия в сфере развития науки. Так, Минобрнауки России осуществляет: формирование национальной нанотехнологической сети; координацию исследований и разработок в сфере нанотехнологий; мониторинг научно-технического и производственного потенциала в сфере нанотехнологий; формирование приборно-инструментальной, технологической и информационной базы для развития наноиндустрии; организует разработку прогнозов развития научной, научно-технической и инновационной сферы, рынков наукоемкой продукции и услуг и т.д.

К полномочиям Министерства относятся вопросы согласования назначения на должность руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих полномочия Российской Федерации в области образования, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Также на Министерство возложены полномочия как субъекта гражданско-правовых отношений (договоры на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, полномочия собственника подведомственных учреждений и т.д.), главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета.

Перечень полномочий Министерства образования и науки, приведенный в положении о нем, не исчерпывающий.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области образования и науки, является Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор). Положение о Рособрнадзоре было утверждено постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 г. N 300, в соответствии с которым Рособрнадзор выполняет свои полномочия.

Основными тремя генеральными направлениями деятельности Рособрнадзора при осуществлении контроля и надзора в области образования и науки является:

государственный надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования всеми образовательными учреждениями, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими управление в сфере образования, а также принятие мер по устранению нарушений законодательства Российской Федерации в области образования, в том числе путем выдачи предписаний об устранении выявленных нарушений указанным образовательным учреждениям и научным организациям, их учредителям и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и контроль за исполнением таких предписаний, а также государственный надзор за соблюдением указанными образовательными учреждениями и научными организациями требований законодательства Российской Федерации в сфере защиты детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию, к используемой в образовательном процессе информационной продукции;

контроль и надзор за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации в области образования с правом проведения проверок соответствующих органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также образовательных учреждений, расположенных на территории субъектов Российской Федерации;

осуществление лицензирования образовательной деятельности, в том числе контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий при осуществлении образовательной деятельности, и проведение государственной аккредитации образовательных учреждений высшего профессионального образования, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, российских образовательных учреждений, расположенных за пределами территории Российской Федерации.

В рамках указанных направлений Рособрнадзором осуществляются следующие функции:

1) нормотворческие:

издание методических рекомендаций и обязательных для исполнения инструктивных материалов по вопросам осуществления органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации в области образования;

установление требований к содержанию и формам отчетности, а также порядка представления отчетности об осуществлении переданных полномочий Российской Федерации в области образования;

научно-методическое обеспечение контроля качества подготовки обучающихся и выпускников в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, в том числе государственной (итоговой) аттестации выпускников, освоивших образовательные программы основного общего и среднего (полного) общего образования, а также инструктивно-методическое обеспечение проведения проверок при осуществлении контроля и надзора в сфере образования;

установление порядка разработки, использования и хранения контрольных измерительных материалов (включая требования к режиму их защиты, порядку и условиям размещения сведений, содержащихся в контрольных измерительных материалах, в сети Интернет);

2) в отношении субъектов Российской Федерации:

надзор за нормативно-правовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам переданных полномочий Российской Федерации в области образования, с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене нормативных правовых актов или о внесении в них изменений;

контроль за расходованием субъектами Российской Федерации субвенций на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области образования в пределах своей компетенции;

контроль за расходованием субвенций, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на выплату единовременных пособий при всех формах устройства детей, лишенных родительского попечения, в семью в части, касающейся назначения и выплаты единовременного пособия при передаче ребенка на воспитание в семью; согласование структуры органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия Российской Федерации в области образования;

анализ причин выявленных нарушений при осуществлении переданных полномочий Российской Федерации в области образования, принимает меры по их устранению;

представление в Министерство образования и науки Российской Федерации ежегодного доклада об осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации в области образования;

3) государственный контроль качества образования в образовательных учреждениях высшего профессионального образования, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, российских образовательных учреждениях, расположенных за пределами территории Российской Федерации, в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, федеральными государственными требованиями, а также принятие мер по устранению нарушений этих стандартов и требований, в том числе путем выдачи предписаний об устранении выявленных нарушений указанным образовательным учреждениям и научным организациям, их учредителям, и контроль за исполнением таких предписаний;

признание и установление в Российской Федерации эквивалентности документов иностранных государств об образовании;

организация проведения единого государственного экзамена на территории Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими управление в сфере образования, а за пределами территории Российской Федерации - совместно с учредителями российских образовательных учреждений, расположенных за пределами территории Российской Федерации,

организация контроля качества подготовки выпускников (государственной (итоговой) аттестации) по образовательным программам основного общего и среднего (полного) общего образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами;

организация и осуществление, в том числе в соответствии с международными договорами Российской Федерации, экспертизы содержания и качества подготовки выпускников иностранных образовательных учреждений, реализующих образовательные программы, соответствующие требованиям установленных в Российской Федерации федеральных государственных образовательных стандартов;

ведение реестра лицензий на право ведения образовательной деятельности, выданных Рособрнадзором, а также реестры свидетельств о государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций, аккредитованных Службой;

осуществление контроля за деятельностью органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан;

осуществление иных функций в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

К федеральным ведомственным органам относятся федеральные органы исполнительной власти в определенной отрасли, наделенные управленческими полномочиями в области образования.

В России очень много образовательных учреждений находятся в ведении федеральных отраслевых министерств и ведомств. Например, в ведении Министерства иностранных дел Российской Федерации находится Московский государственный институт международных отношений - Университет; в ведении Минэкономразвития России находятся такие образовательные организации, как: Всероссийская академия внешней торговли, Московский институт международного бизнеса при Всероссийской академии внешней торговли, Высшая коммерческая школа при Всероссийской академии внешней торговли и др. При Министерстве обороны Российской Федерации созданы 15 учреждений среднего общего образования (суворовские военные, нахимовские военно-морские, военно-музыкальное училища и кадетские (морские кадетские) корпуса) и 15 учреждений высшего профессионального образования. При Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации - 47 учреждений высшего профессионального образования. Также ведомственные образовательные учреждения созданы при Министерстве внутренних дел Российской Федерации, Министерстве культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации, Министерстве транспорта Российской Федерации, Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, других федеральных органах.

Каждое "отраслевое" министерство осуществляет определенные управленческие функции по отношению к находящимся в их ведении образовательным учреждениям. Однако управлением занимаются не сами федеральные органы исполнительной власти, а их структурные подразделения (департаменты, отделы).

Частью 5 комментируемой статьи подчеркнута роль Министерства образования и науки Российской Федерации, осуществляющего координацию деятельности в сфере образования федеральных государственных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и иных субъектов системы образования.

Координирующая функция Министерства образования и науки Российской Федерации заключается в согласовании действий органов управления всех уровней и иных субъектов системы образования для достижения целей, намеченных концептуальными документами, устанавливающими приоритет образования в государственной политике Российской Федерации, - Национальной доктриной образования в Российской Федерации, Федеральной целевой программой развития образования на 2011-2015 годы, государственной программой Российской Федерации "Развитие образования на 2013-2020 годы".

Координация деятельности органов управления призвана обеспечить единство действий всех управленческих подразделений, работников управления и специалистов в целях наиболее эффективного решения поставленных задач.

Статья 90. Государственная регламентация образовательной деятельности

Комментируемая статья является новацией образовательного законодательства и раскрывает элементы (направления) государственной регламентации образовательной деятельности.

Целью государственной регламентации образовательной деятельности является унификация требований к организации образовательного процесса в рамках реализации образовательными организациями образовательных программ, а также обеспечение единого механизма проверки соблюдения указанных требований.

Государственная регламентация образовательной деятельности реализуется непосредственно по трем самостоятельным направлениям, представляющим одновременно инструменты регламентации: лицензирование образовательной деятельности (см. комментарий к ст. 95 Закона), государственную аккредитацию образовательной деятельности (см. комментарий к ст. 96 Закона) и государственный контроль (надзор) в области образования (см. комментарий к ст. 97 Закона).

Статья 91. Лицензирование образовательной деятельности

Положения комментируемой статьи в целом не являются новыми для отечественного образовательного законодательства, поскольку вопросы лицензирования образовательной деятельности в свое время нашли отражение в самостоятельной статье 33.1 "Лицензирование образовательной деятельности" Закона N 3266-1. Также отдельные нормы о лицензировании в сфере высшего профессионального образования были представлены в Законе N 125-ФЗ.

Между тем в рамках рассматриваемой статьи нормативные положения о лицензировании значительным образом переработаны и адаптированы под современную практику механизма лицензирования образовательной деятельности, осуществляемой на различных образовательных уровнях.

Как и ранее, лицензирование образовательной деятельности осуществляется Рособрнадзором на основании заявлений соискателей лицензии (образовательных организаций), а также представления необходимых сопутствующих документов.

Более подробное регулирование получили вопросы порядка внесения изменений в лицензию, случаев необходимости переоформления лицензии, получения временной лицензии. Помимо общих причин, установленных законодательством о лицензировании отдельных видов деятельности, регламентированы специальные основания для возврата соискателю лицензии или лицензиату за явления и прилагаемых к нему документов с мотивированным обоснованием причин возврата.

Закреплена практика реализации механизма лицензирования религиозных образовательных организаций, загранучреждений, осуществляющих образовательную деятельность за рубежом, а также образовательных организаций, реализующих образовательные программы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну.

В настоящее время механизм лицензирования образовательной деятельности урегулирован рядом документов, к которым можно отнести:

Положение о лицензировании образовательной деятельности (утв. постановлением Правительства РФ от 16.03.2011 г. N 174 (ред. от 24.09.2012 г.));

Положение о лицензировании образовательной деятельности образовательных учреждений, находящихся в ведении Федеральной службы безопасности Российской Федерации и Федеральной службы охраны Российской Федерации и реализующих образовательные программы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну" (утв. постановлением Правительства РФ от 17.10.2009 г. N 837 (ред. от 24.09.2010 г.));

Положение о лицензировании образовательной деятельности образовательных учреждений органа внешней разведки Министерства обороны Российской Федерации, реализующих военные профессиональные образовательные программы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну (утв. Постановлением Правительства РФ от 03.02.2010 г. N 49));

Положение о лицензировании образовательной деятельности федеральных университетов, университетов, в отношении которых установлена категория "национальный исследовательский университет", других федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования, реализующих образовательные программы высшего профессионального и послевузовского профессионального образования на основе образовательных стандартов и требований, устанавливаемых ими самостоятельно (утв. постановлением Правительства РФ от 28.07.2011 г. N 626 (ред. от 24.09.2012 г.));

Положение о лицензировании образовательной деятельности федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова" и федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Санкт-Петербургский государственный университет" и Положения о государственной аккредитации федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова" и федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Санкт-Петербургский государственный университет (утв. Постановлением Правительства РФ от 16.02.2011 г. N 87 (ред. от 24.09.2012 г.)).

Статья 92. Государственная аккредитация образовательной деятельности

Положения комментируемой статьи в целом не являются новыми, поскольку аналогичные нормы, посвященные государственным аккредитационным процедурам, содержала ст. 33.2. Закона N 3266-1.

Законодатель воспроизвел ранее установленные инструменты процедуры государственной аккредитации, включая привлечение экспертов, проведение экспертизы и т.п.

Статья сохраняет процедурный характер норм о государственной аккредитации, используя при этом более грамотную техническую систематизацию соответствующего правового материала.

Впервые нашли отражение элементы государственной аккредитации духовных образовательных организаций.

Механизм проведения государственной аккредитации раскрывается более подробно в соответствующем Положении о государственной аккредитации, которое в настоящий момент утверждено Постановлением Правительства РФ от 21.03.2011 г. N 184.

Кроме того, отдельными документами предусмотрены особенности проведения государственной аккредитации в отношении некоторых образовательных организаций. В настоящий момент к таким документам можно отнести:

Положение о государственной аккредитации образовательных учреждений Федеральной службы безопасности Российской Федерации и Федеральной службы охраны Российской Федерации, реализующих образовательные программы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну (утв. постановлением Правительства РФ от 18.05.2009 г. N 414 (ред. от 21.03.2011 г.));

Положение о государственной аккредитации федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова" и федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Санкт-Петербургский государственный университет" (утв. постановлением Правительства РФ от 16.02.2011 г. N 87 (ред. от 24.09.2012 г.)).

Статья 93. Государственный контроль (надзор) в сфере образования

Комментируемая статья не является новой для отечественного образовательного законодательства, поскольку нормы о государственном контроле (надзоре) в образовании содержались в ст. 38 Закона N 3266-1, предметно раскрывающей вопросы контрольно-надзорного механизма в образовательной сфере. Между тем положения рассматриваемой статьи значительным образом переработаны и адаптированы под современную практику.

Статья раскрывает понятие контроля качества образования и надзора за деятельностью образовательных организаций. Как и ранее, контроль и надзор реализуется в форме проверок, которые могут быть как плановыми, так и внеплановыми.

Кроме того, статья закрепляет процедурные аспекты механизма проведения проверок, а также правовые последствия выявленных нарушений образовательного законодательства в части обеспечения качества ведения образовательного процесса.

Государственный контроль (надзор) в сфере образования осуществляется в соответствии с правилами, определенными в Положении о государственном контроле (надзоре) в сфере образования (утв. постановлением Правительства РФ от 11.03.2011 г. N 164).

Статья 94. Педагогическая экспертиза

Отдельная статья о педагогической экспертизе впервые нашла отражение в нормах образовательного законодательства. Сама экспертиза преследует цель изучения выявления в нормативных актах федеральных органов исполнительной власти затрагивающих права и ущемляющих положение субъектов образовательного процесса в части образовательной (воспитательной) составляющей.

Педагогическая экспертиза может проводиться как в отношении уже принятых (действующих), так и в отношении готовящихся к принятию (проектов) нормативных актов.

Педагогическая экспертиза организуется уполномоченным Правительством РФ органом исполнительной власти и непосредственно проводится на общественных началах участниками образовательных отношений.

По результатам проведения педагогической экспертизы экспертами составляется заключение, которое представляется в федеральный орган исполнительной власти, разработавший проект или принявший нормативный правовой.

Правительство РФ устанавливает порядок (механизм) проведения педагогической экспертизы.

Статья 95. Независимая оценка качества образования

Комментируемая статья является новацией образовательного законодательства и посвящена независимой оценке качества образования, предоставляемого образовательными организациями.

Развитие системы независимой оценки качества образования является задачей нескольких программных документов Российской Федерации, в числе которых: Федеральная целевая программа развития образования на 2011-2015 годы*(149), Государственная программа Российской Федерации "Развитие образования" на 2013-2020 годы*(150), Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2013 год и плановый период 2014-2015 годов, Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года*(151).

Кроме того, Правительству Российской Федерации Указом Президента РФ от 07.05.2012 г. N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики" поручено до 1 апреля 2013 г. совместно с общественными организациями обеспечить формирование независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги, включая определение критериев эффективности работы таких организаций и введение публичных рейтингов их деятельности*(152).

Во исполнение этого поручения Правительство Российской Федерации утвердило "Правила формирования независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги"*(153), а также "План мероприятий по формированию независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги, на 2013-2015 годы"*(154).

Министерством образования и науки Российской Федерации и Общероссийским объединением работодателей - РСПП утверждено "Положение о формировании системы независимой оценки качества профессионального образования"*(155) и "Положение об оценке и сертификации квалификаций выпускников образовательных учреждений профессионального образования, других категорий граждан, прошедших профессиональное обучение в различных формах"*(156).

Учитывая комментируемую статью и статью 96 закона N 273-ФЗ, можно сказать, что фундаментальные правовые основы для формирования независимой оценки качества образования, а также участия общественности и общественно-профессиональных сообществ в повышении качества образования созданы. Однако еще требуются целенаправленные усилия по формированию общего системного подхода к независимой оценке образования как основе целостной общероссийской системы оценки качества образования, необходима разработка технологий и процедур независимой оценки образования на разных уровнях (федеральном, региональном, муниципальном, школьном) и ступенях образования (дошкольное, начальное, основное, среднее общее, среднее (полное) общее, начальное и среднее профессиональное, высшее профессиональное, послевузовское, дополнительное).

Часть 1 комментируемой статьи определяет объекты независимой оценки качества образования: образовательные организации и образовательные программы. Сутью независимой оценки является определение соответствия объектов независимой оценки потребностям лиц, в интересах которых осуществляется образовательная деятельность.

Целями создания системы независимой оценки качества образования являются:

повышение уровня конкурентоспособности образовательных программ и образовательных организаций, их реализующих, как на российском, так и на международном уровне;