Подробнее об этих мерах социальной поддержки и социальных гарантиях см. комментарий к ст. 47. 5 страница

Форма бланков для ведения учета, порядок ведения учета устанавливаются органом местного самоуправления, который обязан осуществлять такой учет.

Родители (законные представители), которые выбирают для своих детей форму получения образования в форме семейного образования, обязаны информировать орган местного самоуправления муниципального района или городского округа, на территории которого они проживают, о своем решении. Законодатель не устанавливает форму информирования. Представляется, что такое информирование должно быть исполнено в письменном виде в свободной форме. Информационное уведомление родителей желательно хранить при учете сведений о детях, имеющих право на получение общего образования.

Статья 64. Дошкольное образование

Комментарий к статье 64

1. Дошкольное образование в соответствии с ч. 4 ст. 10 комментируемого Закона относится к общему образованию. В ранее действующем законодательстве об образовании дошкольное образование не относилось прямо к общему образованию, а предшествовало ему. В ч. 1 ст. 18 Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" говорилось прежде всего о роли родителей как первых педагогов, которые обязаны заложить основы физического, нравственного и интеллектуального развития личности ребенка в раннем детском возрасте. Государство же создавало сеть дошкольных учреждений в помощь родителям по воспитанию детей. Как таковое определение понятия "дошкольное образование" отсутствовало, Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 указывал цель создания сети дошкольных учреждений, ее можно было считать и целью дошкольного образования.

Комментируемая статья не содержит указания на создание сети образовательных организаций дошкольного образования, но подразумевает это. Отметим, что в системе нормативных правовых актов России в сфере образования уделяется внимание созданию сети дошкольных образовательных организаций. Так, например, Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р, ставит задачу повышения гибкости и многообразия форм предоставления услуг системы дошкольного образования в целях обеспечения поддержки и более полного использования образовательного потенциала семей.

Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 599 "О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки" называет целью государственной политики в сфере образования достижение к 2016 г. стопроцентной доступности дошкольного образования для детей в возрасте от трех до семи лет.

Комментируемый Закон относит дошкольное образование к одной из ступеней общего образования. Правда, в отличие от начального, основного и среднего общего образования, получение дошкольного образования не является обязательным. Понятие "дошкольное образование" напрямую не раскрывается, а подается через перечисление целей дошкольного образования, которые содержатся в ч. 1 комментируемой статьи, а именно:

- формирование общей культуры;

- развитие физических, интеллектуальных, нравственных, эстетических и личностных качеств;

- формирование предпосылок учебной деятельности;

- охрана и укрепление здоровья детей дошкольного возраста.

Под физическими качествами следует понимать совокупность биологических и психических свойств личности человека, выражающих готовность за счет ресурсов организма осуществлять активные двигательные действия; или, говоря упрощенно, это направление развития организма ребенка по выработке в нем таких качеств, как выносливость, мышечная и психологическая сила, ловкость, быстрота реакций, закаленность и т.д.

Интеллектуальные качества - это развитие мыслительно-аналитической способности ребенка, направленной на активное познание окружающего мира, умение анализировать и синтезировать получаемую информацию и осознавать практические пути применения полученных знаний. К таким качествам относится ум, сообразительность, аналитические способности и т.д.

Нравственные качества - развитие в ребенке понимания общественно допустимого поведения, морально-этических норм, принятых в конкретном культурном месте проживания ребенка.

Эстетические качества - способность ребенка осознавать красоту и гармоничность в окружающей его обстановке, осознавать культурное значение, художественную ценность произведений культуры (живопись, скульптура, театр и т.п.).

Личностные качества - это воспитание индивидуальности в ребенке, силы воли, отсутствия зависимости от негативного влияния, сглаживание негативных и развитие позитивных особенностей характера, личности.

При этом развитие вышеуказанных качеств должно проводиться с учетом индивидуальных особенностей ребенка, а методы, формы и способы развития не должны вредить здоровью ребенка.

Формирование предпосылок учебной деятельности - развитие в ребенке мотивации к обучению, а также развитие способности к восприятию новой информации, умению запоминать, анализировать и применять полученные знания.

Все вышеназванное в совокупности приводит к развитию общей культуры ребенка - т.е. способности ребенка жить в социуме, соблюдая нравственно-этические нормы, способность к обучению, адекватному восприятию получаемой информации, умению беречь окружающую среду.

Подробное раскрытие вышеназванных понятий (физические, эстетические качества и т.п.) содержит Федеральный государственный образовательный стандарт дошкольного образования (см. подробнее комментарий к ч. 2 комментируемой статьи).

2. Достижение целей, поставленных перед дошкольным образованием, возможно только путем реализации соответствующих образовательных программ дошкольного образования.

В соответствии с ч. 1 ст. 12 комментируемого Закона образовательные программы определяют содержание образования. Такие программы самостоятельно разрабатываются и утверждаются организацией, осуществляющей образовательную деятельность, если иное не предусмотрено комментируемым Законом (ч. 5 ст. 12).

Таким образом, образовательные программы дошкольного образования самостоятельно разрабатываются и утверждаются организациями, осуществляющими деятельность в области дошкольного образования. Требования к содержанию программ определяются Федеральным государственным образовательным стандартом (ФГОС). В настоящее время Приказом Минобрнауки РФ от 17 октября 2013 г. N 1155 утвержден Федеральный государственный образовательный стандарт дошкольного образования. Приказ вступил в силу с 1 января 2014 г. До вступления Приказа в законную силу действовали нормативные правовые акты, регламентировавшие содержание образовательных программ дошкольного образования.

ФГОС устанавливает обязательные для соблюдения требования к содержанию образовательных программ, реализуемых образовательными организациями, а также индивидуальными предпринимателями.

Так как дошкольное образование может быть получено как непосредственно в образовательной организации (у индивидуального предпринимателя), так и в форме семейного образования, то предусмотрено право родителей (законных представителей) использовать положения ФГОС при получении детьми дошкольного образования в форме семейного образования.

ФГОС согласно п. 1.7 является основой для:

- разработки образовательных программ;

- разработки вариативных примерных образовательных программ дошкольного образования;

- разработки нормативов финансового обеспечения реализации образовательных программ и нормативных затрат на оказание государственной (муниципальной) услуги в сфере дошкольного образования;

- объективной оценки соответствия образовательной деятельности требованиям ФГОС;

- формирования содержания профессионального образования и дополнительного профессионального образования педагогических работников, а также проведения их аттестации;

- оказания помощи родителям (законным представителям) в воспитании детей, охране и укреплении их физического и психического здоровья, в развитии индивидуальных способностей и необходимой коррекции нарушений их развития.

ФГОС содержит требования к:

- структуре образовательной программы и ее объему;

- условиям реализации образовательной программы;

- результатам освоения образовательной программы.

Требования ФГОС к содержанию образовательных программ не могут противоречить требованиям, содержащимся в ч. 2 комментируемой статьи, а именно образовательные программы дошкольного образования должны быть направлены на:

- разностороннее развитие детей дошкольного возраста с учетом их возрастных и индивидуальных особенностей;

- достижение детьми дошкольного возраста уровня развития, необходимого и достаточного для успешного освоения ими образовательных программ начального общего образования.

Поставленные цели должны достигаться на основе индивидуального подхода к детям дошкольного возраста и специфичных для детей дошкольного возраста видов деятельности.

Образовательные программы должны учитывать вышеназванные требования и согласно требованиям ФГОС обязаны обеспечивать развитие личности, мотивации и способностей детей в различных видах деятельности и охватывать следующие структурные единицы, представляющие определенные направления развития и образования детей (образовательные области):

- социально-коммуникативное развитие;

- познавательное развитие;

- речевое развитие;

- художественно-эстетическое развитие;

- физическое развитие.

ФГОС расшифровывает требования по каждой образовательной области. Например, познавательное развитие предполагает развитие интересов детей, любознательности и познавательной мотивации; формирование познавательных действий, становление сознания; развитие воображения и творческой активности; формирование первичных представлений о себе, других людях, объектах окружающего мира, о свойствах и отношениях объектов окружающего мира (форме, цвете, размере, материале, звучании, ритме, темпе, количестве, числе, части и целом, пространстве и времени, движении и покое, причинах и следствиях и др.), о малой родине и Отечестве, представлений о социокультурных ценностях нашего народа, об отечественных традициях и праздниках, о планете Земля как общем доме людей, об особенностях ее природы, многообразии стран и народов мира.

Художественно-эстетическое развитие предполагает развитие предпосылок ценностно-смыслового восприятия и понимания произведений искусства (словесного, музыкального, изобразительного), мира природы; становление эстетического отношения к окружающему миру; формирование элементарных представлений о видах искусства; восприятие музыки, художественной литературы, фольклора; стимулирование сопереживания персонажам художественных произведений; реализацию самостоятельной творческой деятельности детей (изобразительной, конструктивно-модельной, музыкальной и др.).

Конкретное содержание образовательных программ по образовательным областям должно зависеть от возрастных и индивидуальных особенностей детей, целей и задач образовательной программы и может реализовываться в различных видах деятельности (общение, игра и т.п.).

ФГОС по названному критерию делит образовательные программы дошкольного образования на три возрастные группы:

- младенческий возраст (от 2 месяцев до 1 года);

- ранний возраст (1 год - 3 года);

- дети дошкольного возраста (3 года - 8 лет).

По каждой возрастной группе содержатся рекомендуемые виды деятельности при реализации образовательной программы. Например, для первой группы рекомендуются непосредственное эмоциональное общение со взрослым, манипулирование с предметами и познавательно-исследовательские действия, восприятие музыки, детских песен и стихов, двигательная активность и тактильно-двигательные игры.

Также ФГОС содержат требования к условиям реализации основной образовательной программы дошкольного образования.

Так, образовательные программы дошкольного образования должны формировать образовательную среду, которая:

- гарантирует охрану и укрепление физического и психического здоровья детей;

- обеспечивает эмоциональное благополучие детей;

- способствует профессиональному развитию педагогических работников;

- создает условия для развивающего вариативного дошкольного образования;

- обеспечивает открытость дошкольного образования;

- создает условия для участия родителей (законных представителей) в образовательной деятельности.

Требования к результатам освоения основной образовательной программы дошкольного образования ФГОС представлены в виде достижения целевых ориентиров, приведенных в ФГОС по трем возрастным группам, указанным при комментировании выше. Например, ребенок в возрастной группе 2 (ранний возраст) должен владеть активной речью, включенной в общение, уметь обращаться с вопросами и просьбами, понимать речь взрослых, проявлять интерес к сверстникам, а также интерес к стихам, песням и сказкам, иметь развитую крупную моторику, стремится осваивать различные виды деятельности и т.д.

Таким образом, разработка образовательных программ дошкольного образования должна опираться на требования рассматриваемой статьи, комментируемого Закона в целом и ФГОС.

Организация дошкольного образования также регулируется Порядком организации и осуществления образовательной деятельности по основным общеобразовательным программам - образовательным программам дошкольного образования (утв. Приказом Минобрнауки РФ от 30 августа 2013 г. N 1014).

Порядок устанавливает возможность получения дошкольного образования как в форме семейного образования, так и непосредственно в образовательной организации (у индивидуального предпринимателя). При этом образовательная организация может использовать сетевую форму реализации образовательной программы дошкольного образования, обеспечивающую возможность ее освоения воспитанниками с использованием ресурсов нескольких организаций, осуществляющих образовательную деятельность, а также при необходимости с использованием ресурсов иных организаций. Использование сетевой формы реализации образовательных программ дошкольного образования осуществляется на основании договора между указанными организациями.

Допускается сочетание различных форм получения образования и форм обучения.

Минимальный возраст, с которого допустимо получение дошкольного образования, устанавливается в возрасте двух месяцев.

Образовательные организации дошкольного образования обеспечивают получение дошкольного образования, а также присмотр и уход за воспитанниками.

Дошкольное образование должно осуществляться на государственном языке РФ - русском, однако в государственных и муниципальных образовательных организациях дошкольного образования, расположенных на территории республик в составе РФ, может также организовываться обучение и на государственных языках этих республик. При этом реализация образовательных программ на государственных языках республик РФ не должна вредить освоению государственного языка России - русского.

Образовательная деятельность по программам дошкольного образования должна осуществляться в группах. Группы могут иметь общеразвивающую, компенсирующую, оздоровительную или комбинированную направленность.

В образовательной организации могут быть организованы также группы без реализации образовательных программ, созданные в целях обеспечения развития, присмотра, ухода и оздоровления воспитанников.

В группы могут включаться как воспитанники одного возраста, так и воспитанники разных возрастов (разновозрастные группы).

В отличие от программ начального общего, основного общего, среднего общего образования программы дошкольного образования в соответствии с требованиями комментируемой статьи и Порядка не должны предусматривать проведения промежуточных аттестаций и итоговой аттестации.

Таким образом, комментируемый Закон предусматривает два одновременно реализуемых подхода к системе дошкольного образования, а именно стандартизация системы образовательных программ дошкольного образования с одновременным расширением автономности организаций, осуществляющих образовательную деятельность в системе дошкольного образования.

3. Часть третья комментируемой статьи закрепляет право родителей (законных представителей), выбравших для ребенка получение дошкольного образования в форме семейного образования, на получение соответствующей помощи от государства. Виды помощи указаны в комментируемой статье, а именно:

- методическая;

- психолого-педагогическая;

- диагностическая;

- консультативная.

Методическая помощь - оказание консультации по вопросам применения различных форм, методик и средств воспитания и обучения ребенка с предоставлением соответствующих учебно-методических материалов; помощь в выборе оптимальной методики обучения, образовательной программы, а также видов деятельности, направленных на всестороннее развитие ребенка.

Психолого-педагогическая помощь - оказание консультации, в т.ч. путем предоставления доступа к соответствующим учебно-методическим материалам, по вопросам интеллектуального, психофизиологического развития ребенка, а также оказание психологической и педагогической помощи путем проведения психолого-педагогических мероприятий с ребенком (бесед, игр и т.п.) в целях разработки рекомендаций для родителей (законных представителей) и коррекции патологических состояний психики ребенка.

Диагностическая помощь - проведение диагностических мероприятий, а также предоставление родителям (законным представителям) ребенка соответствующих материалов, позволяющих определить уровень физического, психического, интеллектуального, нравственного и личностного развития ребенка.

Консультативная помощь должна быть направлена на оказание родителям помощи в выборе оптимальных путей развития ребенка, разрешения возникающих конфликтов, трудностей, аномалий личностного развития, укрепления физического и психического здоровья ребенка.

Такая помощь должна оказываться без взимания платы, т.е. за счет средств соответствующих бюджетов, прежде всего бюджетов субъектов РФ, т.к. именно на субъекты РФ законодатель возлагает обязанность по оказанию указанной в ч. 3 комментируемой статьи помощи родителям (законным представителям).

Законодатель не определяет строго место получения вышеуказанной помощи, однако указывает на то, что такая помощь может быть оказана в том числе и в дошкольных образовательных организациях и общеобразовательных организациях, но при условии что в них созданы соответствующие консультационные центры.

Также субъекты РФ могут создать отдельные консультационные центры, которые будут функционировать как самостоятельная организация, комментируемый Закон это не запрещает.

Порядок обращения за оказанием помощи, порядок оказания помощи, полномочия консультационных центров и прочие связанные с реализацией требований ч. 3 комментируемой статьи вопросы должны быть урегулированы нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Статья 65. Плата, взимаемая с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми, осваивающими образовательные программы дошкольного образования в организациях, осуществляющих образовательную деятельность

Комментарий к статье 65

1. В комментарии к ст. 64 говорилось о том, что дошкольное образование может охватывать детей трех возрастных групп, а именно:

- младенческий возраст (от 2 месяцев до 1 года);

- ранний возраст (1 год - 3 года);

- дети дошкольного возраста (3 года - 8 лет).

Во всех названных возрастных категориях требуется присмотр и уход за детьми, в связи с этим дошкольное образование очень часто не может осуществляться без оказания услуг по присмотру и уходу за детьми. Это не является, однако, обязательной (существенной) составляющей дошкольного образования, без которой образование детей невозможно (особенно если образовательная программа дошкольного образования охватывает незначительный временной отрезок в распорядке дня обучаемого ребенка). На практике же в организациях, осуществляющих образовательную деятельность в области дошкольного образования, дети проводят значительную часть дня.

В связи с этим законодатель предусматривает обязанность дошкольных образовательных организаций осуществлять присмотр и уход за детьми.

Строго говоря, законодатель в ч. 1 комментируемой статьи упоминает два вида образовательных организаций и от вида образовательной организации зависит, обязана ли она осуществлять присмотр и уход за детьми или имеет право оказывать такие услуги (но при этом такие услуги не вменяются ей в обязанность):

- дошкольная образовательная организация;

- иная организация, которая осуществляет образовательную деятельность по реализации образовательных программ дошкольного образования.

В первую очередь здесь следует обратить внимание на разницу в понятиях "образовательная организация" и "организация, осуществляющая образовательную деятельность": второе понятие шире и включает в себя первое, позволяя организации осуществлять образовательную деятельность в качестве как основного вида деятельности, так и дополнительного, в том числе являясь коммерческой организацией либо индивидуальным предпринимателем (подробнее см. комментарий к ст. 2). Если программы дошкольного образования реализует организация, осуществляющая обучение, либо индивидуальный предприниматель - для них осуществление присмотра и ухода за детьми будет правом, а не обязанностью.

В случае если иная организация также является образовательной организацией, как и дошкольная образовательная организация, разграничение должно идти по преимущественной образовательной программе, реализуемой ими. Если образовательная организация реализует только или преимущественно образовательные программы дошкольного образования, то такая организация и будет относиться к первой категории образовательных организацией - дошкольная образовательная организация. В этом случае организация присмотра и ухода за детьми является обязанностью. К таким организациям могут относиться, например, детские сады, ясли и т.п. Такое правило закреплено в ст. 23 комментируемого Закона, где дается определение дошкольной образовательной организации как образовательной организации, осуществляющей в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, присмотр и уход за детьми. При этом такие образовательные организации могут в качестве дополнительных образовательных программ осуществлять дополнительные общеобразовательные программы согласно п. 1 ч. 4 ст. 23 комментируемого Закона.

Если же образовательная организация осуществляет образовательные программы иного уровня, например, начального общего образования, основного общего, среднего общего образования, дополнительного образования, а образовательная программа дошкольного образования - лишь одна из реализуемых программ, то такая образовательная организация относится ко второй категории и организация ухода и присмотра за детьми является ее правом, а не обязанностью. На практике к таким организациям относятся общеобразовательные организации (школы), которые могут организовывать группы дошкольного образования.

Рассмотрим теперь содержание понятия "присмотр и уход за детьми", для этого обратимся к п. 34 ст. 2 комментируемого Закона, где присмотр и уход за детьми определяется как комплекс мер по организации питания и хозяйственно-бытового обслуживания детей, обеспечению соблюдения ими личной гигиены и режима дня. Это означает, что образовательная организация должна располагать соответствующими санитарным требованиям помещениями, оборудованием для оказания услуг по присмотру и уходу за детьми, а также иметь в штате сотрудников необходимой квалификации (повара, медсестры, нянечки, воспитатели и т.п.).

Меры по организации питания включают в себя наличие помещения для приема пищи, приготовления горячего питания, оборудования, мебели и т.п., разработку соответствующего меню с учетом индивидуальных и возрастных особенностей детей, наличие в штате квалифицированного персонала; а также меры финансово-договорного обеспечения (заключение договоров с поставщиками продуктов питания или готовой еды, разработка финансовой сметы и т.п.).

Хозяйственно-бытовое обслуживание детей тесно связано с обеспечением личной гигиены детей - образовательная организация должна располагать помещениями, оборудованными в соответствии с требованиями санитарных норм для обеспечения соблюдения детьми личной гигиены; располагать инвентарем и средствами для организации влажной уборки помещения, стирки и ухода за постельным бельем, иными вещами и мебелью, с которой контактируют дети.

Образовательная организация должна обеспечить условия для соблюдения детьми и режима дня (предусмотреть реализацию образовательной программы соответствующим образом, иметь в штате достаточное количество сотрудников для организации присмотра за детьми, оборудовать помещения для сна и отдыха (досуга) детей и т.д.).

2. Законодатель устанавливает возможность взимания платы с родителей (законных представителей) детей за организацию присмотра и ухода за детьми. Обратим внимание, что установление платы не является обязательным требованием, это лишь право учредителя образовательной организации, который может самостоятельно определять размер и порядок взимания платы.

Норма о возможности установления так называемой родительской платы была известна и прежнему законодательству об образовании. Так, Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 содержал ст. 52.1, которая давала право учредителям устанавливать плату за присмотр и уход за детьми в дошкольных образовательных учреждениях. Комментируемый Закон в этом плане является последователем ранее действовавшего законодательства, однако несколько меняются особенности взимания платы с родителей (законных представителей).

Законодатель продолжает политику по запрету взимания платы за оказание услуг по образовательным программам дошкольного образования. Бесплатность получения дошкольного образования гарантирована ч. 2 ст. 43 Конституции РФ. Однако это касается только получения образования в муниципальных и государственных образовательных учреждениях, лишь они не имеют право взимать плату за обучение детей по основным образовательным программам дошкольного образования. Иные дошкольные образовательные учреждения (т.е. находящиеся в частной собственности) такую плату вправе взимать. У родителей, по логике законодателя, должна быть возможность выбирать для своего ребенка ту образовательную организацию, которая, по их мнению, способна наиболее развить способности ребенка. Не должны страдать семьи, которые не в состоянии оплатить обучение ребенка по образовательным программам дошкольного образования. У них должна быть возможность получения для своего ребенка такого образования в государственных или муниципальных образовательных организациях.

Законодатель также в ч. 4 комментируемой статьи вводит запрет на включение в размер родительской платы расходов на содержание недвижимого имущества муниципальных и государственных образовательных организаций, реализующих образовательную программу дошкольного образования. Связано это с положением законодательства РФ о бремени содержания имущества собственником (ст. 210 ГК РФ). Включение расходов на содержание имущества необоснованно бы завышало размер платы и снижало уровень доступности дошкольного образования.

Частные образовательные организации самостоятельно определяют размер и структуры оплаты и могут включать в ее состав расходы на содержание недвижимого имущества.

Однако расходы на организацию питания, хозяйственно-бытового обслуживания и т.п., т.е. расходы на организацию присмотра и ухода за детьми, могут быть включены в размер родительской оплаты, т.к. не имеют непосредственного отношения к реализации образовательных программ. Сами по себе образовательные программы могут реализовываться и без предоставления таких услуг, однако на практике дети пребывают в дошкольных образовательных учреждениях по времени дольше, чем необходимо для реализации образовательных услуг, а потому образовательные организации и обязуются законодателем осуществлять присмотр и уход за детьми. Поэтому логично введение платы за такие, по сути, дополнительные услуги.

Законность введения родительской платы подтверждал и Верховный Суд РФ (в частности см. решение Верховного Суда РФ от 27 января 2003 г. N ГКПИ02-1399, Определение Верховного Суда РФ от 3 апреля 2003 г. N КАС03-137), указав, что "...взимание платы с родителей за содержание детей в государственном или муниципальном дошкольном образовательном учреждении не означает, что ребенок не получает бесплатного дошкольного образования, поскольку плата в данном случае взимается лишь за содержание детей в таких учреждениях, а не за дошкольное образование".