Глава 2. Система образования 1 страница
Предисловие
В современных условиях образовательная система должна обладать стабильностью и одновременно возможностью динамичного развития, что требует соответствующего закрепления в нормативных конструкциях образовательного законодательства. Система правового регулирования образования сегодня включает в себя значительное число нормативных актов различного уровня и направленности. Как известно, основные из них до недавнего времени составляли специальные законы в сфере образования: Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании"*(1) (далее - Закон N 3266-1) и Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"*(2) (далее - Закон N 125-ФЗ), а также акты различных отраслей права в части, в какой они регулируют отношения, возникающие в связи с осуществлением образовательной деятельности, что во многом является следствием специфики многообразных правовых связей в рассматриваемой сфере.
Несмотря на значительное число нормативных актов, регулирующих образование, важность образовательной сферы как элемента социализации личности, отраслевая принадлежность образовательного законодательства до сих пор остается не определенной. В модели советской системы правового регулирования образование имело значительные публично-правовые корни, и образовательная сфера образования органично вплеталась в нормы административного права, и даже выступала в качестве ее подотрасли.
Между тем сегодня развитие частноправовых элементов в системе образования позволяет вести речь о том, что законодательство об образовании постепенно оформляется в самостоятельный правовой блок, в котором содержание административно-правовых норм отражает специфику образования как одной из сфер публичных (государственных) интересов.
Определяя современное состояние образовательного законодательства, следует, на наш взгляд, отразить некоторые ключевые проблемы правового регулирования в образовании. Во-первых, системные свойства современного образовательного законодательства подтверждают отсутствие целостности системы правового регулирования.
Образовательная сфера сегодня не урегулирована полностью. Закон N 3266-1, а также ряд иных нормативных актов заложили правовые основы законодательства об образовании и начальном этапе, особенно в период кризисного состояния страны, имели позитивный эффект для становления и поддержания системы образования. Однако социальная функция законодательства периода становления образовательных институтов в современных условиях не отвечает требованиям социально-экономического развития государства и общества, реальным потребностям образовательной сферы.
Как системообразующий акт Закон об образовании, имея рамочный характер, подразумевал принятие на его основе специализированных нормативных актов, в том числе касающихся различных уровней образования. Однако в этой части образовательное законодательство не пошло по указанному направлению, за исключением, правда, сферы высшего образования, где все же был принят специальный закон. Тем не менее, несмотря на заранее очерченные контуры векторов законотворчества, весьма стремительная динамика данного процесса протекала, к сожалению, как показало время, в совершенно ином русле. В итоге многие важные аспекты правоотношений, возникающих в отдельных подсистемах российского образования, остались неурегулированными на законодательном уровне. Последствия данной ситуации вполне очевидны и объективно сказываются на состоянии современного образования в целом.
Отмечаемый в литературе*(3) административно-хозяйственный характер образовательного законодательства в последнее время обнажил свои недостатки за счет выявления пробелов в регулировании собственно образовательного процесса и его организации. В частности, в обоих законах практически отсутствуют нормы, определяющие порядок получения образования на возмездной основе и оказания платных образовательных услуг, правила ведения экспериментальной и инновационной деятельности, правовые условия внедрения новых форм и технологий организации образовательного процесса, иных институтов, возникновение которых связано с реализацией основных направлений модернизации системы образования (в том числе апробированных и показавших свою эффективность в рамках приоритетного национального проекта "Образование") и др.
Отдельная проблема - дублирование норм законодательства об образовании законодательными актами других отраслей права, представленными в виде как целых институтов, так и отдельных норм, касающихся вопросов образования и образовательной деятельности.
Действующая система правового регулирования слабо реагирует на процессы глобализации на фоне создания единого образовательного пространства и предполагающих унификацию норм национального законодательства в рамках гармонизации инструментов правового регулирования. На этом фоне существенно возрастают противоречия российского образовательного законодательства с положениями международных правовых актов, например, порядка признания документов иностранных государств об образовании и др.
В образовательном законодательстве велик удельный вес подзаконных и инструктивных актов. Увеличение их числа, на наш взгляд, вызывает существенные сложности для законодателя. Подзаконная нормативная база представлена большим массивом актов Правительства РФ, в основном постановлений, принятие которых прямо или косвенно предусмотрено Законами N 3266-1 и N 125-ФЗ. Существенную долю в правовом регулировании составляют акты бывшего СССР, официально не отмененные и продолжающие действовать по вопросам, прямо не урегулированным в современных правовых актах.
Значительно усложняют правовое регулирование ведомственные акты, принимаемые различными органами исполнительной власти, в том числе нормативные правовые акты Минобрнауки России, Госкомвуза России, Минобразования России, Минтруда России, Минздравсоцразвития России. Только за период с 2006 по 2009 г. Рособразованием направлено порядка 50 писем различного содержания, а Рособрнадзором издано более 80 аналогичных документов, по большему счету, не имеющих нормативного характера, хотя подчас служащих единственным ориентиром в поиске необходимой правовой информации. Объемный удельный вес писем в практике регулирования деятельности образовательных учреждений (как разъяснительного, так и рекомендательного характера) обычно берется на вооружение в качестве нормативных актов.
Попутно следует учесть постоянное внесение изменений в образовательные нормативные акты, неустойчивость норм федерального законодательства. К слову, попытки обновления законодательства об образовании неоднократно предпринимались с начала 2000-х гг., а в последующем превратились в перманентный процесс. Только в период с 2002 по 2009 г. в Законы N 3266-1 и N 125-ФЗ было внесено более 200 законодательных инициатив, принято около 50 федеральных законов.
Корректировки образовательных законов весьма наглядно отражают проблемы не только его внутренней структуры, но и содержания правовых норм, процесс совершенствования которых завершится еще не скоро. Стабильность нормативного акта, как представляется, является лучшим подтверждением использования эффективных правовых конструкций, устоявшихся под действием времени и социальной практики.
Дальнейшее движение в развитии правового регулирования образования направлено на формирование логичной упорядоченности правового материала на основе стратегии обобщения накопленной практики реализации существующего законодательства.
Вместе с тем наличие значительного объема подзаконной базы в сфере образования, а также отдельных норм, касающихся образования в различных нормативных актах, требует тщательного юридического анализа. Определенная "инвентаризация" именно таких документов (писем, инструкций, положений) с обобщением практики заложенного в них правового регулирования в одном или нескольких актах представлялась бы весьма адекватным методом решения накопившихся нормотворческих проблем.
Однако для соблюдения указанной выше правовой логики развития образования предпочтительным выглядит принятие самостоятельного законодательного акта, комплексно отражающего вопросы всей образовательной сферы на всех этапах становления и развития личности. Это, кроме того, позволит наконец разграничить законодательное и подзаконное регулирование с учетом достаточно объемной базы актов - результатов образовательного нормотворчества различных органов исполнительной власти, учесть содержательные и формально-юридические проблемы правового регулирования.
Одной из причин системной разработки нового законодательства следует назвать и процессы глобализации, происходящие на фоне формирования и развития информационного общества. В свою очередь, международные обязательства в образовании, принятые Россией, делают актуальным вопрос о модернизации образования и системном реформировании образовательной нормативной базы с учетом современных стандартов правового регулирования.
В 2003 г. Россия подписала Болонскую декларацию (1999 г.) и вступила в Болонский процесс, который предполагает создание единого образовательного пространства, мобильность студентов, унификацию правового статуса российских и европейских образовательных организаций. Базой для Болонской декларации послужили университетская хартия Magna Charta Universitatum (Болонья, 1988 г.) и Сорбонская декларация - "Совместная декларация о гармонизации архитектуры европейской системы высшего образования" (1998 г.), в числе основных приоритетов выдвигающие идеи фундаментальных принципов единого европейского пространства и единой зоны высшего образования для развития европейского континента. Болонская декларация определяет интеграцию не только в системах образования европейских государств, но и иных общественных институтов. В любом случае современное правовое регулирование образовательной системы требует обеспечения стабильности и преемственности законодательства об образовании.
Обозначенные выше причины весьма наглядно показывают потребность систематизации и модернизации образовательного законодательства исходя из приоритетных направлений развития образования и образовательных потребностей граждан и долгосрочной социально-экономической политики государства.
Таким образом, необходимость реформирования образовательного законодательства в настоящий период вызывается объективными противоречиями в образовательной сфере. Динамичное развитие и процессы модернизации системы образования наряду с разрывом между потребностями образовательной практики и ее законодательным обеспечением являются основными факторами, определяющими на современном этапе необходимость содержательной корректировки институтов образовательного права. В числе прочих указанные причины послужили основанием для разработки и принятия Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации".
Основой для разработки законопроекта послужил ряд нормативных актов, определивших условия законотворческой деятельности. Во-первых, среди них нужно отметить приказ Минобрнауки России от 15.07.2005 г. N 178*(4), установивший комплекс мероприятий по реализации приоритетных направлений развития образовательной системы Российской Федерации на период до 2010 г. В их числе, в частности, определено совершенствование образовательного законодательства в соответствии с современными требованиями социально-экономического развития страны.
В рамках проведения работы по подготовке законодательного акта Комиссией Правительства РФ по законопроектной деятельности от 1 июня 2009 г. утверждены Концепция и техническое задание на разработку законопроекта. В свою очередь, Постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2009 г. N 389 "О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации"*(5) определены состав и порядок работы группы по подготовке законопроекта.
Проект закона "Об образовании в Российской Федерации" внесен в Государственную думу Правительством РФ согласно распоряжению от 31 июля 2012 г. N 1386-р. Официальными представителями от Правительства РФ в Государственной Думе назначены Министр образования и науки РФ Д.В. Ливанов и статс-секретаря заместителя министра Н.В. Третьяк.
Принятый после долгих обсуждений Федеральный закон от "29" декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации"*(6) (далее - новый Закон, комментируемый закон, Закон N 273-ФЗ) отражает накопленный опыт правового регулирования образовательной сферы за последние два десятилетия, и призван решить накопившиеся проблемы в системе образования и основных ее элементов.
Предваряя непосредственно комментарий к нормам (положениям) Закона, стоит обратить внимание на основные новации вновь принятого образовательного законодательства по сравнению с ранее действовавшим.
Как известно, любой закон базируется на определенной концепции, определяющей направления, цели и необходимые инструменты для их достижения, причем такая концепция должна логично отражать действующую государственную политику. В правовых основах образовательной политики, являющейся, кстати, составной частью государственной политики, ключевую роль играют идеологическая и организационная ее основы. Идеологической основой образовательной политики Российской Федерации на современном этапе можно считать Национальную доктрину образования в Российской Федерации на период до 2025 г.*(7) В ней определены основные направления образовательной отрасли и ожидаемые результаты от их реализации.
Целевая составляющая любого нормативного акта опирается на основные направления государственной политики, в известной степени отражающей интересы и приоритеты развития государства и общества в определенной сфере.
В качестве основных целей закона следует выделить:
создание правовых условий для обновления и развития российской системы образования в соответствии с современными запросами человека, общества и государства. Немаловажными представляются также потребности развития инновационной экономики, учет международных обязательств России в сфере образования;
комплексную модернизацию законодательства об образовании, учитывающую запросы современного развития страны, потребностей общества и отдельной личности;
установление системного и функционально более полного правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере образования;
повышение эффективности механизма правового регулирования за счет адекватных приемов юридической техники конструирования правовых норм, исключения возможности их дублирования, различного толкования, максимального сокращения подзаконной нормативной базы и одновременного обеспечения прямого регулятивного действия положений законодательного акта;
обеспечение стабильности и преемственности в развитии системы образования и ее законодательных основ за счет сохранения образовательных и правовых институтов, зарекомендовавших себя на практике.
При этом базовые принципы и нормы, закрепленные действующим законодательством, расширяются основными перспективными направлениями, воспринятыми современными запросами глобальной экономики, развития информационного общества.
В частности, к таким базовым установкам можно отнести:
обеспечение права на образование на протяжении всей жизни в соответствии с образовательными и профессиональными потребностями;
признание равенства и конкуренции субъектов, осуществляющих образовательную деятельность, в том числе образовательных организаций различных форм собственности, индивидуальных предпринимателей. Реализация данного принципа предполагается и через обеспечение равного доступа государственных, муниципальных и частных организаций, предоставляющих качественные образовательные услуги, к образовательной инфраструктуре и государственному финансированию образовательной деятельности за счет средств соответствующих бюджетов;
открытость системы образования внешним запросам. Имеется в виду развитие механизмов общественного участия в управлении и оценке эффективности образовательной деятельности, в частности, в форме проведения общественной и общественно-профессиональной аккредитации, участие в подготовке федеральных государственных образовательных стандартов и др.
Кроме того, к принципам добавляется информационная открытость образовательных организаций для потребителя услуг. В связи с этим закрепляется обязательное ведение интернет-сайта образовательной организации, установление перечня информации, обязательной для размещения и опубликования, публикация отчета о самообследовании и др.
В качестве негативных тенденций нужно назвать отсутствие в законопроекте гарантии бесплатности образования как базового принципа, закрепленного в статье 43 Конституции РФ. В решении вопроса о необходимости его сохранения следует учитывать требования международных документов. В частности, положения "Всемирной декларации о высшем образовании для XXI века: подходы и практические меры" 1998 г. провозглашают стремление мирового сообщества к развитию доступности образования через расширение спектра бесплатных образовательных услуг с учетом обеспечения потребности обновления знаний на протяжении всей жизни человека. Представляется, первичное значение такого постулата необходимо было отразить в преамбуле законодательного акта и обеспечить его самостоятельное регулирование в специальной норме, посвященной основным принципам образования и образовательной деятельности.
Основные обоснования необходимости принятия на современном этапе нормативного акта, регулирующего всю образовательную сферу, содержались в пояснительной записке к законопроекту.
Практика внесения дальнейших изменений в действующие законодательные акты об образовании во многом исчерпала свой ресурс, а современные условия развития общества и государства также требуют, чтобы новый закон не только решал проблемы образования как отрасли экономики, но и в целом стал основой развития человеческого потенциала в Российской Федерации.
Касаясь непосредственных новаций, можно выделять ряд принципиальных положений, увидевших свет впервые.
Так, законодательное оформление получили такие важные аспекты, как правовой статус участников образовательных отношений, правовые гарантии обеспечения доступности и качества современного образования, получения образования в соответствии со склонностями и потребностями. Отдельные главы в законопроекте посвящены регламентации правового положения образовательных организаций и иных организаций, осуществляющих обучение, обучающихся и их родителей (законных представителей), а также педагогических работников. В частности, в законопроекте подробно урегулированы права педагогических работников, их обязанности и ответственность, установлены дополнительные гарантии педагогическим работникам в части оплаты труда, организации их профессиональной переподготовки и повышения квалификации.
Кроме того, впервые на законодательном уровне закрепляются особенности организации и предоставления образования гражданам, проявившим выдающиеся способности, иностранным гражданам и лицам без гражданства, а также лицам, нуждающимся в дополнительной социальной и правовой поддержке. Особое внимание в законопроекте уделено условиям обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья в обычных образовательных организациях, обеспечивающим возможность осуществления инклюзивного и интегрированного образования.
Одной из новелл закона является закрепление понятийного аппарата, устанавливающего наиболее значимые и часто употребляемые понятия и определения (образование, воспитание, образовательная программа, квалификация, образовательная деятельность и другое).
В частности, впервые на законодательном уровне в нем выделены отдельные нормы, посвященные:
кредитно-модульной системе организации образовательного процесса и системе зачетных единиц;
сетевому взаимодействию при реализации образовательных программ, включая механизм зачета результатов освоения отдельных частей образовательной программы в сторонних организациях;
использованию дистанционных образовательных технологий в образовательном процессе;
обучению по интегрированным образовательным программам;
образовательным и информационным ресурсам в образовательном процессе и другим.
В законе на основе положений Конституции Российской Федерации и с учетом Болонской декларации, Международной стандартной классификации образования уточняется система уровней образования в Российской Федерации, а также корректируются названия отдельных уровней.
В законопроекте закрепляются следующие уровни общего образования:
1) дошкольное образование;
2) начальное общее образование;
3) основное общее образование;
4) среднее общее образование;
и уровни профессионального образования:
1) среднее профессиональное образование;
2) высшее образование - бакалавриат;
3) высшее образование - специалитет, магистратура;
4) высшее образование - подготовка кадров высшей квалификации.
Одновременно закон предлагает осуществлять профессиональное обучение не только в образовательных учреждениях, но и в учебных центрах профессиональной квалификации, на производстве (в том числе в структурных подразделениях "необразовательных" организаций), в профессиональных образовательных организациях, образовательных организациях дополнительного образования и в ряде случаев в общеобразовательных организациях - на третьей ступени общего образования.
Кроме этого, вводится еще один уровень высшего образования - высшее образование - подготовка кадров высшей квалификации, к которым будут отнесены программы подготовки научно-педагогических кадров, программы ординатуры, программы ассистентуры-стажировки. Введение подготовки кадров высшей квалификации в качестве самостоятельного уровня высшего образования также соответствует принятой в большинстве стран Международной стандартной классификации образования.
При этом докторантура рассматривается как форма подготовки научных кадров и соответственно выведена из перечня образовательных программ и уровней образования.
С учетом требований практики и рынка труда, а также изменения уровней образования законопроектом систематизируется и расширяется видовое разнообразие образовательных программ, обеспечивающих мобильность и более гибкое реагирование системы образования на запросы общества и рынка труда.
К основным образовательным программам относятся основные общеобразовательные программы, основные профессиональные образовательные программы, а также программы профессионального обучения. В частности, помимо предусмотренных действующим законодательством в области образования, к числу образовательных программ высшего образования законопроектом также отнесены программы подготовки научно-педагогических кадров (в аспирантуре, адъюнктуре), программы ординатуры, программы ассистентуры-стажировки. В программах бакалавриата выделяются программы прикладного и академического бакалавриата.
К таким образовательным программам относятся дополнительные общеобразовательные и дополнительные профессиональные программы. В рамках дополнительных общеобразовательных программ выделены новые виды программ - общеразвивающие и предпрофессиональные программы.
В законе введено новое понятие "организации, осуществляющие образовательную деятельность", к которым относятся собственно образовательные организации и иные организации, осуществляющие обучение. Это связано с тем, что законопроектом расширен круг субъектов, имеющих право на ведение образовательной деятельности, в том числе закреплены правовые возможности доступа "необразовательных" организаций к образовательной деятельности. В частности, предусматривается, что научные организации, организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, организации, осуществляющие лечение и (или) оздоровление детей, и иные организации, в том числе созданные в форме коммерческих организаций, могут осуществлять образовательную деятельность в качестве дополнительной к своей основной деятельности по ряду основных и дополнительных образовательных программ.
Одной из значительных новаций закона является упорядочение типологии образовательных организаций. В законопроекте реализована попытка более четко разграничить различные типы образовательных организаций, снять избыточное дробление образовательных организаций на типы и виды, создающее необоснованные административные барьеры, трудности при лицензировании и государственной аккредитации.
С учетом этого в законе закреплено деление образовательных организаций на типы - по уровням реализуемых образовательных программ, отнесенным к основному виду деятельности образовательной организации, исходя из того, что образовательная организация может реализовывать также основные образовательные программы других уровней образования, дополнительные образовательные программы.
Взамен этого предусматривается возможность использования в наименовании образовательной организации специальных названий исходя из осуществляемой образовательной деятельности (уровни и направленность образовательных программ, интеграция различных видов образовательных программ, специальные условия их реализации и (или) особые потребности обучающихся), а также дополнительно осуществляемых функций, связанных с предоставлением образования (содержание, лечение, реабилитация, коррекция, психолого-педагогическая поддержка, интернат, научно-исследовательская, технологическая деятельность и иные, предусмотренные законодательством об образовании).
Особое внимание в законе уделено формам участия представителей общественности и работодателей в управлении образованием. В качестве одного из инструментов участия работодателей в оценке качества образования вводится институт профессионально-общественной аккредитации образовательных программ.
Таким образом, вводимые Законом "Об образовании в Российской Федерации" новации позволят сформировать эффективный механизм правового регулирования образовательных и иных отношений в сфере образования, направленных на реализацию права на образование, государственных гарантий на получение качественного образования, значительно укрепит защиту интересов личности в области образования.
Кирилловых А.А.
Апрель, 2013
Глава 1. Общие положения
Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона
1. Комментируемый Закон в соответствии со сложившейся в нашей стране законотворческой практикой открывается статьёй, очерчивающей предмет его регулирования.
Предмет - термин многозначный, но в данном случае речь идёт о "явлении действительности, событии, факте".*(8) На примере анализа предмета данного Закона ярко проявляется вторичная роль права по отношению к регулируемым им правовым отношениям. Иными словами, сначала возникают общественные отношения, а значительно позже появляется необходимость в их правовом регулировании. Процесс обучения, точнее - передачи накопленных знаний об окружающем нас мире и опыте практической жизни в нём, возник с незапамятных времён: ещё до возникновения письменности и даже речи. Ещё Аристотель сказал: "На 1/3 я состою из того, с чем родился, а на 2/3 - из того, что дал мне мой учитель". И лишь с развитием цивилизации возникает потребность урегулировать эти отношения нормами права.
Попутно заметим, что процесс обучения включает в себя два взаимосвязанных действия: самообучение (или самообразование) и собственно процесс обучения, то есть набор целенаправленных действий, способствующих передаче знания от одного человека другому. В повседневной жизни эти процессы идут параллельно, взаимно дополняя друг друга. Но именно процесс передачи знаний от одного человека другому принято именовать "образованием". Именно эти отношения и составляют предмет данного Закона.
Далее часть 1 комментируемой статьи раскрывает, какие именно отношения входят в предмет регулирования данного Закона:
- реализация права на образование;
- обеспечение государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования;
- создание условий для реализации права на образование. В совокупности эти сегменты образуют общественные отношения в сфере образования. Рассмотрим подробнее их содержание.
1) Под реализацией права на образование Закон понимает осуществление одного из социально-экономических (социально-культурных) конституционных прав человека, гарантированных ему ст. 43 действующей Конституции России. Как известно, правовой статус человека включает в себя три группы прав и свобод: личные, политические и социально-экономические. На первый взгляд, право на образование выглядит как личное право каждого человека, независимо от пола, возраста, национальности, гражданства и иных социальных признаков на получение необходимых знаний. Однако в том то и штука, что в современном обществе образование из личного права каждого превратилось в потребность в накоплении знаний всего общества в целом, поскольку человек перестал быть социально обособленным существом, а превратился в часть социума, заинтересованного в его образовании не меньше, чем сам потребитель конкретных знаний.
От количества образованных людей на тысячу человек населения зависит уровень общественного, экономического, социального развития конкретной страны, производительность труда работающей части населения, интеллектуальный его потенциал, место, которое занимает то или иное государство в различного рода рейтингах и аналитических исследованиях.
2) Обеспечение государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования напрямую связано с общественным значением права на образование. Поскольку образование отдельного индивида - потребность всего общества в целом, поэтому главной его гарантией является в основном его бесплатность (подробнее см. комментарий к ст. 5). Дополнительными конституционными гарантиями прав и свобод человека в сфере образования является получение бесплатного высшего образования на конкурсной основе, плюрализм форм образования, самообразование и наличие федеральных образовательных стандартов (ч. 3 и 5 ст. 43 Основного закона). Комментируемый Закон, кроме ст. 5 не содержит отдельной обобщённой главы "Гарантии права на образование" (подробнее см. комментарий к ст. 5 Закона), однако все его главы в той или иной форме устанавливают юридические гарантии отдельных видов и форм реализации этого права.