Первым в нормах комментируемой статьи назван принцип признания приоритетности образования. 3 страница

Однако нужно отметить, что применяемая законодателем формулировка о том, что на указанные выше случаи действие законодательства об образовании распространяется с особенностями, устанавливаемыми специальными законами, некорректна, поскольку состав законодательства об образовании, определенный ч. 1 комментируемой статьи, включил в себя любые иные федеральные законы в сфере образования.

Статья 5. Право на образование. Государственные гарантии реализации права на образование в Российской Федерации

Комментарий к статье 5

Данная статья не является новеллой в законодательстве об образовании. Примечательно, что в ранее действовавшем Законе РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" гарантии граждан на получение образования также раскрывались в ст. 5.

1. Право на образование признается в Российской Федерации за каждым человеком. Использование термина "человек" означает, что Россия как правовое и социальное государство признает названное право не только за своими гражданами, но и за иностранными гражданами и лицами без гражданства, которые проживают на территории РФ. Право на образование не просто признается, но гарантируется. Это означает обязанность государства создавать условия для реализации права, всячески побуждать к получению образования, по крайней мере своих граждан.

Россия в соответствии с ч. 1 ст. 1 Конституции РФ - федеративное государство, а следовательно, обязанность по обеспечению возможности реализации права на образование для человека и гражданина лежит не только на федеральном центре (Российской Федерации), но и на субъектах РФ. В частности, это закреплено в п. п. "б" и "е" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, которая к совместному ведению РФ и субъектов РФ относит защиту прав и свобод человека и гражданина, а также общие вопросы воспитания, образования, науки и культуры.

Федеральный центр и субъекты РФ, таким образом, должны создавать условия для реализации права граждан на образование.

Россия признает право человека на образование в числе естественных прав и свобод человека и гражданина, присущих ему от рождения только в силу самого статуса "человек". В Конституции РФ право на образование закреплено в ст. 43, в соответствии с ч. 1 которой "каждый имеет право на образование". Право на образование возникает у человека с рождения и прекращается со смертью.

Слово "каждый", которое применяется в Конституции РФ наравне с положениями ст. 19 Конституции РФ, нашло воплощение в ч. 2 комментируемой статьи. Право на образование не должно быть связано с какими-либо условиями по национальной, расовой, половой, социальной принадлежности, иным критериям. Недопустима дискриминация по любому признаку, т.к. согласно ч. 1 ст. 19 Конституции РФ все равны перед законом, и если право на образование гарантируется одному, то оно должно быть гарантировано и другому, всем остальным. Перечень в ч. 2 комментируемой статьи является открытым, чтобы не допустить возможность применения дискриминирующих признаков с целью обойти закон.

При этом отметим, что комментируемая статья не содержит в себе положение, которое было закреплено в ст. 5 Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1, а именно в ч. 1: "ограничения прав граждан на профессиональное образование по признакам пола, возраста, состояния здоровья, наличия судимости могут быть установлены только законом". Комментируемая статья намеренно не содержит такое ограничение, т.к. оно противоречит недопустимости дискриминации по какому-либо признаку.

Между тем в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ закреплена возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Данная возможность, конечно, может быть применима и к ограничению права на образование, но сложно представить, как право на образование может вести к нарушению прав и законных интересов других лиц, вредить основам конституционного строя, нравственности, безопасности государства и т.п. применительно к правовому демократическому государству, которым и провозглашается Россия. Поэтому правило, ранее содержавшиеся в Законе РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1, выглядит несообразным. Нельзя ограничивать право человека на образование, независимо от его уровня. Тем более нельзя превращать право на образование в поощрение и лишать человека права получить профессиональное образование в качестве наказания за противоправные деяния, которые привели к судимости.

2. Образование - важное качество в современном мире. Человек без образования во многом обречен на плачевное существование, поэтому государство стремится обеспечить своим гражданам минимально гарантированное базовое образование, умение читать, писать, ориентироваться в основах научного знания, получение начальных профессиональных навыков. Именно поэтому в ч. 2 ст. 43 Конституции РФ и ч. 3 комментируемой статьи устанавливаются гарантии получения бесплатного дошкольного, общего и среднего профессионального образования. При этом гарантируется не просто бесплатность, но общедоступность образования.

Отметим, что в ч. 2 ст. 43 Конституции РФ при перечислении ступеней образования, которые гарантируются на принципах бесплатности и общедоступности, не указано начального общего образования. Между тем получение основного и среднего общего образования, а также профессионального образования без основ, заложенных при получении начального общего образования, невозможно. Поэтому в комментируемой статье упоминается начальное общее образование.

Таким образом, гарантируется получение полного цикла общего образования и начальной ступени профессионального образования - среднего профессионального образования.

Гарантии получения образования основываются на двух принципах:

- общедоступность;

- бесплатность.

Общедоступность означает создание условий, при которых человек может получить образование в различных условиях, независимо от места его проживания. Государство должно создать сеть образовательных организаций по принципу максимального охвата населенной территории России, а также создать условия получения образования дистанционно, когда невозможно посещение образовательной организации, либо обеспечить возможность доставки человека до образовательной организации или условия для проживания при образовательной организации (школы-интернаты, общежития).

Бесплатность образования тесно связана с общедоступностью, т.к., по сути, входит в состав принципа общедоступности. Невозможно образование сделать общедоступным, если у человека нет возможности оплатить его получение. Потому государство гарантирует бесплатность получения общего и среднего профессионального образования.

Общедоступность и бесплатность общего и среднего профессионального образования, как уже упоминалось, гарантируются в Конституции РФ в ч. 2 ст. 43. Однако в Конституции РФ содержится положение о гарантированности бесплатного обучения только в государственных и муниципальных образовательных учреждениях. Комментируемая статья не содержит такого положения. Это не означает, что теперь бесплатное образование государство гарантирует независимо от формы собственности образовательной организации. В соответствии с ч. 1 ст. 15 Конституции РФ Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ. Отсюда следует, что положения комментируемой статьи могут применяться в части, не противоречащей Конституции РФ. Следовательно, бесплатность образования гарантируется только в государственных и муниципальных образовательных организациях. При этом отсутствие такого указания в комментируемой статье делает возможным, если это будет предусмотрено законом, обеспечение бесплатности получения образования и в частных образовательных организациях.

Важными представляются гарантии получения бесплатного высшего профессионального образования. Однако при этом выдвигается несколько условий:

- во-первых, образование получается впервые, т.е. второе и последующие высшие образования являются платными (оплачивает либо сам обучающийся, либо третье лицо за него);

- во-вторых, бесплатность гарантируется не каждому, а на конкурсной основе, т.е. только тем, кто пройдет конкурсный отбор, преодолеет успешно установленный порог вступительных испытаний.

Таким образом, уже не каждый может претендовать на оплату государством получения высшего образования. Кроме того, не гарантируется общедоступность высшего образования.

Не совсем понятна формулировка ч. 3 комментируемой статьи в этой части: "...бесплатность в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами...". Если речь идет о том, что федеральные государственные образовательные стандарты устанавливают бесплатность образования, то это неверно, т.к. гарантии бесплатного образования установлены в Конституции РФ и, следовательно, бесплатность гарантируется в соответствии со ст. 43 Конституции РФ. Если же речь идет о том, что государство гарантирует получение образования, которое соответствует требованиям федеральных государственных образовательных стандартов, то тогда формулировка статьи должна быть иной, например такой: "В Российской Федерации гарантируются общедоступность и бесплатность соответствующего требованиям федеральных государственных образовательных стандартов дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, среднего профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность высшего образования, если образование данного уровня гражданин получает впервые". В этом плане формулировка ст. 5 РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 более удачна.

Кроме того, справедливой представлялась формулировка ч. 3.1 ст. 5 ФЗ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 об обязанности государства оказывать содействие в получении дошкольного, начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования в негосударственных дошкольных образовательных учреждениях, а также в имеющих государственную аккредитацию негосударственных общеобразовательных учреждениях за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Комментируемая статья не содержит такого положения.

Отметим также, что право на получение образования коррелирует с обязанностью получения гражданином РФ общего образования трех ступеней - начального, основного и среднего образования. Обязанность получения такого образования закреплена в ч. 5 ст. 66 комментируемого Закона (см. подробнее комментарий к ст. 66). При этом обязанность получения общего образования остается до достижения человеком восемнадцатилетнего возраста.

3. В ч. ч. 4 - 5 комментируемой статьи устанавливаются гарантии реализации права на образование каждого человека через возложение обязанности на федеральные государственные органы, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления создавать социально-экономические условия для получения образования.

Возложение обязанности обеспечивать реализацию права на образование не только на федеральные государственные органы связано с положениями ст. 72 Конституции РФ, которая относит вопросы образования и воспитания к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Кроме того, привлекаются и органы местного самоуправления.

К сожалению, формулировка ч. 4 комментируемой статьи весьма размыта и не содержит конкретных требований, какие именно условия имеются в виду.

Речь, скорее всего, идет прежде всего об обязанности:

- создавать сеть государственных и муниципальных образовательных организацией, реализующих образовательные программы дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего и среднего профессионального образования;

- обеспечивать финансирование получения образования в вышеназванных организациях;

- создавать возможность получения образования различными слоями населения, в т.ч. людьми с ограниченными возможностями здоровья;

- создавать условия для заинтересованности в получении образования, в т.ч. путем установления финансовой поддержки лиц, получающих образование.

Одним из важнейших направлений обеспечения права человека на образование является особая поддержка отдельных категорий лиц, прежде всего лиц с ограниченными возможностями здоровья и лиц, проявивших выдающиеся способности в определенных областях науки, культуры, спорта. Здесь ни в коем случае не идет речь об установлении приоритета или дискриминационных условий для других лиц. Поддержка лиц, указанных в ч. 5 комментируемой статьи, направлена, наоборот, на обеспечение общедоступности образования, равных возможностей всех граждан на получение образования.

Лица с ограниченными возможностями здоровья и лица, нуждающиеся в социальной поддержке, при равных "обычных" условиях с другими лицами, как правило, не могут получить качественное образование, потому что требуется создание особых условий, применение специальных методов, способов и технологий обучения, применение специальных технических средств. Государство обязано создать возможность получения такими лицами образования в условиях, необходимых для этого, обеспечить всеми необходимыми средствами.

Также особое внимание должно уделяться лицам, проявившим выдающие достижения в определенной области науки, культуры, спорта. Им необходимо обеспечить условия для развития своих способностей, в т.ч. путем создания специальных образовательных организаций, установления мер социальной поддержки.

Статья 6. Полномочия федеральных органов государственной власти в сфере образования

Комментарий к статье 6

1. Комментируемая статья определяет полномочия федеральных органов государственной власти в сфере образования, иными словами, совокупность предоставленных таким органам прав и обязанностей применительно к образованию.

Здесь нужно отметить, что государственная власть представляет собой вид управления, регулирования и контроля и служит средством упорядочения социальных отношений путем руководства обществом с помощью государственного аппарата. Соответственно, реализация ее происходит путем государственного управления - целенаправленного воздействия определенных органов государства на различные сферы жизнедеятельности общества, в том числе на сферу образования.

Как разъясняется в ч. ч. 6, 7 приложения "Полномочия отдельных федеральных государственных органов в сфере образования" к рекомендациям субъектам РФ по подготовке к реализации Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" (письмо Минобрнауки РФ от 1 апреля 2013 г. N ИР-170/17), Президент РФ устанавливает перечень федеральных государственных образовательных организаций высшего образования, которые вправе самостоятельно разрабатывать и утверждать образовательные стандарты по всем уровням высшего образования. Правительство РФ, в частности, устанавливает порядок разработки, утверждения федеральных государственных образовательных стандартов и внесения в них изменений, утверждает программы развития федеральных университетов, устанавливает нормативы для формирования стипендиального фонда за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, определяет продолжительность ежегодного основного оплачиваемого отпуска педагогических работников и др.

К государственным органам относятся также федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства и другие исполнительные органы, деятельность которых обеспечивается Президентом РФ и Правительством РФ.

2. В комментируемой статье установлено, что федеральные органы государственной власти обладают такими полномочиями, как разработка и проведение единой государственной политики в сфере образования.

В первую очередь это касается Минобрнауки РФ, которое выступает федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования (п. 1 Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 3 июня 2013 г. N 466).

Установлено в том числе, что Минобрнауки РФ проводит анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности (п. 5.4 Положения). Возглавляющий Минобрнауки РФ министр несет персональную ответственность за выполнение соответствующих полномочий и реализацию государственной политики в сфере образования (п. 8 Положения).

Вопросы совершенствования государственной политики в образовательной сфере находят свое отражение в указах Президента РФ. Так, в соответствии с п. 1 Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 599 "О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки" необходимы, в частности, достижение к 2016 году 100 процентов доступности дошкольного образования для детей в возрасте от трех до семи лет, вхождение к 2020 году не менее пяти российских университетов в первую сотню ведущих мировых университетов согласно мировому рейтингу университетов.

На Правительство РФ возложена обязанность ежегодно представлять Федеральному Собранию РФ доклад о реализации государственной политики в сфере образования с опубликованием его на официальном сайте Правительства РФ (ч. 2 ст. 3 комментируемого Закона). В конечном итоге направления единой государственной политики, осуществляемой федеральными органами государственной власти, конкретизируются в утверждаемых Правительством РФ государственных, федеральных целевых программах в сфере образования.

Выработка единой государственной политики должна осуществляться в соответствии с принципами, определенными ч. 1 ст. 3 комментируемого Закона (признание приоритетности образования, гуманистический характер образования, автономия образовательных организаций и иные). Ориентир такой политики наиболее емко был определен во введении к Национальной доктрине образования в РФ (Постановление Правительства РФ от 4 октября 2000 г. N 751). Это утверждение статуса России в мировом сообществе как великой державы в сфере образования.

3. К полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере образования относится также организация предоставления высшего образования.

В соответствии с ч. 1 ст. 69 комментируемого Закона высшее образование имеет целью, с одной стороны, обеспечение подготовки высококвалифицированных кадров по всем основным направлениям общественно полезной деятельности, а с другой - удовлетворение потребностей личности в интеллектуальном, культурном и нравственном развитии, углублении и расширении образования, научно-педагогической квалификации.

Нужно отметить, что сфера высшего образования в последние годы претерпела существенные изменения в связи с присоединением России к странам - участницам Болонского процесса (2003 г.). Болонская декларация предусматривает принятие системы сопоставимых степеней, в том числе через внедрение приложения к диплому для обеспечения возможности трудоустройства европейских граждан и повышения международной конкурентоспособности европейской системы высшего образования, введение двухциклового обучения: предварительного (undergraduate) и выпускного (graduate). Первый цикл согласно Болонской декларации длится не менее трех лет (законодательство РФ в настоящее время относит уровень бакалавриата к полноценному высшему образованию). Второй цикл должен вести к получению степени магистра или степени доктора.

В результате коренным образом изменилось российское законодательство в части высшего образования, усложнились образовательные программы и, соответственно, потребовалась перестройка на новый лад деятельности федеральных органов государственной власти в сфере образования. Предоставленные этим органам полномочия по организации получения высшего образования должны быть использованы для максимально эффективного внедрения и действия новых правил в системе российского образования.

4. Пункт 2 ч. 1 комментируемой статьи содержит указание на то, что федеральные органы государственной власти в сфере образования обеспечивают государственные гарантии реализации права на получение на конкурсной основе высшего образования бесплатно, что соответствует ч. 3 ст. 43 Конституции РФ.

Здесь нужно отметить, что в настоящее время организациям, ведущим образовательную деятельность, дан "зеленый свет" на привлечение учащихся на платной основе. Подобная политика, обеспечивая деятельность таких организаций, в большинстве случаев оставляет лишь символическую возможность получения на конкурсной основе бесплатного высшего образования. К сожалению, она становится для молодежи лишь простой декларацией.

5. К полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере образования относится также организация предоставления дополнительного профессионального образования, которое осуществляется посредством реализации дополнительных профессиональных программ (программ повышения квалификации и программ профессиональной переподготовки) (п. 6 Приказа Минобрнауки РФ от 1 июля 2013 г. N 499 "Об утверждении Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по дополнительным профессиональным программам").

Сказанное относится только к деятельности федеральных государственных образовательных организаций (организация предоставления дополнительного профессионального образования в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации, согласно п. 9 ч. 1 ст. 8 комментируемого Закона, отнесена к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации).

Также полномочия федеральных органов государственной власти в сфере образования предусматривают осуществление ими такой масштабной деятельности, как:

- разработка, утверждение и реализация государственных программ РФ. Так, распоряжением Правительства РФ от 15 мая 2013 г. N 792-р была утверждена Государственная программа РФ "Развитие образования" на 2013 - 2020 годы, ответственным исполнителем которой является Минобрнауки РФ. Целью ее выступает обеспечение высокого качества российского образования в соответствии с меняющимися запросами населения и перспективными задачами развития российского общества и экономики, а также повышение эффективности реализации молодежной политики в интересах инновационного социально ориентированного развития страны;

- разработка, утверждение и реализация федеральных целевых программ. В том числе Постановлением Правительства РФ от 7 февраля 2011 г. N 61 была принята Федеральная целевая программа развития образования на 2011 - 2015 годы, государственным заказчиком-координатором которой, а также основным разработчиком (совместно с Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки) выступает Минобрнауки РФ.

Указанные программы находятся в определенной взаимосвязи, в частности, со Стратегией инновационного развития РФ на период до 2020 г., утв. распоряжением Правительства РФ от 8 декабря 2011 г. N 2227-р, Стратегией государственной молодежной политики, разработанной на период до 2016 года, утв. Постановлением Правительства РФ от 18 декабря 2006 г. N 1760-р;

- реализация международных программ в сфере образования (см. комментарий к ст. 105).

6. Федеральные органы государственной власти в сфере образования, кроме того, наделены полномочиями на создание, реорганизацию, ликвидацию федеральных государственных образовательных организаций, на осуществление функций и полномочий их учредителя.

Например, Минобрнауки РФ является учредителем ФГБОУ "Московский авиационный институт (национальный исследовательский университет)". Устав МАИ утвержден Приказом Минобрнауки РФ от 19 мая 2011 г. N 1669.

Часть 2 комментируемой статьи устанавливает также, что федеральные государственные органы могут в рамках деятельности таких образовательных организаций обеспечивать предоставление общего и среднего профессионального образования - общедоступного и бесплатного.

7. Федеральные органы государственной власти в сфере образования утверждают федеральные государственные образовательные стандарты, устанавливают федеральные государственные требования.

Федеральные государственные образовательные стандарты исходя из ч. 6 ст. 2 комментируемого Закона представляют собой совокупность обязательных требований к образованию определенного уровня и (или) к профессии, специальности и направлению подготовки и утверждаются Минобрнауки РФ. Нужно отметить, что с 2009 г. в России разрабатываются так называемые "стандарты третьего поколения", согласно которым высшее образование должно вырабатывать у студентов общекультурные и профессиональные компетенции.

Данные стандарты достаточно подробно структурируют образовательные программы и определяют требования к ним.

В соответствии с ч. 9 ст. 12 комментируемого Закона на основе федеральных государственных образовательных стандартов по общему правилу с учетом их уровня и направленности разрабатываются примерные основные образовательные программы. Перечень федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования, которые самостоятельно устанавливают образовательные стандарты и требования для реализуемых ими образовательных программ высшего профессионального образования, утвержден Указом Президента РФ от 9 сентября 2008 г. N 1332.

В свою очередь, федеральные государственные требования представляют собой обязательные требования к минимуму содержания, структуре дополнительных предпрофессиональных программ, условиям их реализации и срокам обучения по этим программам и также утверждаются Минобрнауки РФ.

8. Федеральным органам государственной власти в сфере образования, а именно Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки, предоставлены полномочия на лицензирование образовательной деятельности ряда организаций согласно перечню, приведенному в ч. 7 комментируемой статьи (в частности, к ним относятся организации, осуществляющие образовательную деятельность по образовательным программам высшего образования). Лицензирование организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта Российской Федерации, не входящих в указанный перечень, осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в сфере образования (п. 2 ч. 1 ст. 7 комментируемого Закона).

Положение о лицензировании образовательной деятельности утверждено Постановлением Правительства РФ от 28 октября 2013 г. N 966.

Также Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки проводится государственная аккредитация образовательной деятельности:

- организаций, указанных в ч. 7 комментируемой статьи, в отношении которых также проводится лицензирование;

- дополнительно - иностранных образовательных организаций, которые осуществляют образовательную деятельность за пределами территории Российской Федерации.

Положение о государственной аккредитации образовательной деятельности утверждено Постановлением Правительства РФ от 18 ноября 2013 г. N 1039.

Кроме того, предусмотрено осуществление Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственного контроля (надзора) в сфере образования:

- за деятельностью организаций, указанных в ч. 7 настоящей статьи;

- дополнительно - за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые осуществляют государственное управление в сфере образования.

Предметом государственного контроля является установление соответствия содержания и (или) качества подготовки обучающихся и выпускников требованиям федеральных государственных образовательных стандартов (государственных образовательных стандартов - до завершения их реализации в образовательных учреждениях) или федеральным государственным требованиям в процессе осуществления образовательными учреждениями и научными организациями образовательной деятельности, а также выполнение предписаний Рособрнадзора (п. 5 Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля качества образования, утвержденного Приказом Минобрнауки РФ от 2 мая 2012 г. N 370).

Предметом государственного надзора является соблюдение органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими управление в сфере образования, образовательными учреждениями и научными организациями, их руководителями и иными должностными лицами требований, установленных законодательством Российской Федерации в области образования (ч. 5 Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области образования, утвержденного Приказом Минобрнауки РФ от 2 мая 2012 г. N 367).