Необхідність реформування галузі вищої освіти
Організація ліцензійно - акредитаційних процесів є основою регулювання освітньої діяльності та забезпечення державних стандартів у галузі освіти України. Необхідність вирішення проблем підвищення якості цих процесів , як складової частини управління, зумовлено деякими особливостями.
Насамперед, Україна має нерозвинену і недосконалу нормативну базу, оскільки темпи реформування галузі до останнього часу залишались повільними і, більше того, гальмували вирішення питань, які стоять на часі.
За даними державної статистики сьогодні система вищої освіти налічує 966 вищих навчальних закладів І-ІV рівнів акредитації (училища, технікуми, коледжі, інститути, академії, університети), з них 619 вищих навчальних закладів І-ІІ рівнів акредитації, в тому числі 531 державної форми власності. Загальна чисельність студентів таких закладів становить 548 тис. осіб.
Мережа вищих навчальних закладів ІІІ-ІV рівнів акредитації налічує 347 закладів, у тому числі 233 державної форми власності. Серед них функціонує 166 університетів, 62 академії, 119 інститутів та 2 консерваторії.
В університетах, академіях, інститутах навчається 2,7 млн. молодих людей.
Про необхідність реформування галузі вищої освіти свідчать і самі факти прийняття таких документів:
1) Національна доктрина розвитку освіти, затверджена Указом Президента України від 17.04.2002 р. № 347/2002;
2) Програма дій щодо реалізації положень Болонської декларації в системі вищої освіти і науки України, затверджена наказом Міністерства освіти і науки України від 23.01.2004 р. № 49;
3) Указ Президента України від 17.02.2004 р. № 199/2004 “Про заходи щодо вдосконалення системи вищої освіти України”;
4) Державна програма розвитку вищої освіти на 2005-2007 роки, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 08.09.2004 р. № 1183;
5) Державна цільова науково-технічна та соціальна програма “Наука в університетах” на 2008-2012 роки, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 19.09.2007 р. № 1155.
6) Наказ Міністерства освіти і науки, молоді та спорту № 1258 від 20. 12. 2010 р. «Щодо Плану реалізації завдань, визначених розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27 серпня 2010 р. № 1728«Про затвердження плану заходів щодо розвитку вищої освіти на період до 2015 року»
І це далеко не повний перелік лише програмних документів з реформування галузі вищої освіти.
Приєднання України у 2005 році до Болонського процесу «змінило» курс[190] реформування галузі вищої освіти в новому напрямку – інтеграції української системи вищої освіти до загальноєвропейської, яка сама перебувала і перебуває в стадії реформування на проголошених у відповідних конвенціях принципах.
Протягом всього періоду реформування галузі вищої освіти було проведено дуже багато різних нарад, наукових конференцій, «круглих столів», парламентських слухань, під час яких свої думки щодо шляхів реформування галузі вищої освіти висловлювали міністри освіти і науки, керівники профільного комітету Верховної Ради України, народні депутати України, керівники провідних вищих навчальних закладів, видатні науковці, науково-педагогічні та педагогічні працівники, а також інші фахівці (спеціалісти, експерти) у галузі вищої освіти.
Крім того, на тему реалізації в Україні принципів Болонського процесу та шляхів покращення освітньої діяльності вищих навчальних закладів і підвищення якості здобутої в них вищої освіти було написано багато наукових робіт.
Проте, як відзначив Президент України В.Ф.Янукович у своєму виступі на засіданні Громадської гуманітарної ради 26 серпня 2010 року, жодна з освітніх реформ у минулі роки не була реалізована в повному обсязі, у результаті чого накопичилася низка проблем, які необхідно невідкладно вирішувати.
Основною проблемою «пробуксовування» всіх реформ у галузі вищої освіти, на думку багатьох фахівців, є те, що університети залишаються низовими елементами жорстко регламентованої, ієрархічної та централізованої системи, в якій відповідальність за кінцевий освітній результат розсіяна між багатьма державними інституціями, а влада – як центральна, так і місцева – і далі має всі можливості втручатись у внутрішньо університетське життя.
Такий висновок українських фахівців кореспондується з аналітичним висновком директора Центру досліджень вищої освіти (м. Прага) Хелени Сєбкової, яка відзначила, що у 70–80-х роках минулого століття низка національних систем вищої освіти зазнала значних змін. Загальним для всіх країн було істотне скорочення державного впливу і перехід від державного контролю до самоуправління ВНЗ.
За час існування нинішньої системи ліцензування[191] та акредитації відбулися певні зміни в законодавчій базі з питань ліцензування[191].
Отже, від високих матерій переходимо безпосередньо до виконавців процесу, для яких чергова акредитація[169] перетворюється на дамоклів меч.
Необхідність багаторазової присутності керівників навчального закладу на різних етапах розгляду справи в розгалуженій системі «навчальний заклад - Міністерство освіти і науки України - фахові ради - ДАК - отримання ліцензій» потребує значних витрат на їх відрядження, що погіршує фінансовий стан навчального закладу, а в деяких випадках і унеможливлює таку діяльність.
Невід'ємною складовою зазначених вище процесів є велика кількість безсистемних дій, необхідність надання різного роду інформації, довідок, які переважно дублюють одна одну і нічого, крім зайвого навантаження на навчальний заклад, не несуть. Наприклад, навчальним закладам державної форми власності немає ніякого сенсу подавати відомості про керівників, а тим більше додавати статут, довідку про державну реєстрацію цього закладу, документи, які засвідчують рішення про створення навчального закладу, право володіння (користування) приміщенням для здійснення навчально-виховного процесу, зазначати банківські реквізити, ідентифікаційний код тощо.
З огляду на вищевикладене Національний гірничий університет, неодноразово звертаючись із своїми пропозиціями до Міносвіти, пропонує Концепцію щодо реорганізації системи ліцензування[191] та акредитації навчальних закладів.
Нагальне потребують перегляду діючі критерії та вимоги до ліцензування[191] і акредитації підготовки фахівців відповідних рівнів, оскільки встановлені норми не відповідають вимогам сьогодення та, по суті, блокують розвиток освіти. По-перше, ці норми є сталими і майже однаковими для відповідних освітньо-кваліфікаційних рівнів для різних напрямів ( спеціальностей). Разом з тим, зрозуміло, що вимоги до кількості викладачів вищої кваліфікації з таких напрямів, як «Фізичне виховання» та «Комп'ютерні науки» повинні бути різними. По-друге, відсутнє наукове обґрунтування цих норм. Так норми вимагають наявності 70 % кандидатів наук і доцентів, які повинні працювати в акредитованому за IV рівнем навчальному закладі. Якщо врахувати, що кількість докторів наук та професорів повинна складати 10 %, то на асистентів, старших викладачів без наукового ступеня, викладачів залишається 20 %. Виникає питання, хто буде проводити лабораторні, практичні заняття, тренінги, заняття з фізичної культури тощо? Чи досить цих 20 % для виховання молодого покоління викладачів? Виходячи з наведеного, навчальний заклад вимушений тримати на роботі будь-якого кандидата чи доктора наук, незважаючи на його ставлення до викладання та наукової роботи.
Зайвим, з логічної точки зору, є також подання на розгляд при акредитації навчального закладу пакету комплексних кваліфікаційних завдань. Оскільки, по-перше, це вид додаткового іспиту, що не передбачений навчальним планом, по-друге - рівень комплексно-кваліфікаційних завдань кожного навчального закладу залежить від рівня професорсько-викладацького складу, що його готує, і таким чином визначення рівня фахової підготовки студента є неоднозначним. Незрозумілою є вимога надання комплексно-кваліфікаційних завдань при ліцензуванні, коли навчальний заклад лише планує здійснювати освітню діяльність,
Потребує вдосконалення процедура проведення фахової експертизи при ліцензуванні та акредитації. Існуюча система значно затягує термін проведення ліцензування[191] та акредитації, ускладнює процедуру і в багатьох випадках вносить елементи монополізму та необ'єктивності у вирішення зазначених питань.
Наступне питання, яке потребує висвітлення, містить невизначеність статусу прав та обов'язків поза базових (зовнішніх) структурних підрозділів вищих навчальних закладів та комплексів (відсутні положення про навчально-консультаційний пункт, про навчально-виробничий комплекс, про регіональне відділення вищого навчального закладу, про представництво вищого навчального закладу, про центр професійно-технічної освіти) що, у частині здійснення освітньої діяльності без ліцензії, призводить до порушень чинного законодавства, зокрема ст. 18 Закону України «Про освіту». У зв'язку з цим у суспільстві постають питання, на якій підставі тим чи іншим підрозділом здійснюється діяльність, пов'язана з наданням освітніх послуг, за рахунок яких ліцензійних обсягів і таке інше.
Зволікання із вирішенням зазначених проблем, відсутність чіткої нормативної бази регулювання взаємовідносин у цій сфері матиме негативні наслідки для розвитку галузі.
Сукупність вищезазначених проблем, які вирішуються шляхом впровадження практики інструктивних листів, розв'язати частковими організаційно-правовими рішеннями неможливо, тому постає питання вирішення їх у законодавчому порядку.
Останнє твердження ґрунтується на тому, що за інших умов втрачаються реальні можливості державного регулювання, а саме:
• необхідність посилення державного контролю за процесами ліцензування[191] та акредитації і забезпечення прав громадянина щодо якості надання освітніх послуг;
• розвиток навчальних закладів за схемами та на умовах, прийнятих для установ з тривалим навчальним циклом, орієнтованих на перспективу;
• організаційні можливості інтеграції в світову систему освіти,
• правового супроводу освітньої діяльності, набуття поглибленого рівня знань.
Зважаючи на викладене, пропонується наступна система ліцензування[191] та акредитації навчальних закладів.
Ліцензування[191] — це система державного визнання[174] спроможності навчального закладу здійснювати освітню діяльність за заявленими обсягами підготовки відповідно до державних вимог щодо кадрового, навчально-методичного та матеріально-технічного забезпечення. Ліцензування[191] напрямів (спеціальностей) здійснювати за схемою: «заявник – МОН - експертні комісії – ДАК - МОН».
Експертні комісії мають формуватися за напрямами (спеціальностями) і складатися з провідних фахівців навчальних закладів різних форм власності і наукових установ, членів науково-методичних комісій Міністерства освіти і науки, органів управління освітою, спеціалістів Державної інспекції навчальних закладів тощо, які мають відповідну спеціальну освіту, високу професійну кваліфікацію, практичний досвід роботи та володіють необхідними знаннями та навичками здійснення ліцензійної та акредитаційної експертиз. Список експертів формується за поданням керівників та вчених рад відповідних установ та затверджується наказом Міністра освіти і науки України. При здійсненні ліцензійної (акредитаційної) експертизи експерти отримують матеріальне відшкодування за виконану роботу, яке має розраховуватись за погодинною системою оплати праці. При виконанні своїх обов'язків експерти керуються Положенням, затвердженим МОН (Додаток 1). Термін роботи експертів МОН безпосередньо в навчальних закладах при ліцензуванні однієї спеціальності не може перевищувати 2 (як варіант 3) повних робочих днів. Таким чином, загальна середня вартість ліцензійної експертизи (з урахуванням вартості проїзних квитків, супроводження процесу ліцензування[190]) не буде перевищувати:
8 (годин) х 2 (дні) х 3 (особи) х 7.2 ( поч.ставка проф.) + 300 (~вартість дороги)+340 (супроводження процесу ліцензування[190])= ~1000 гр.
Це значно менше, ніж середня вартість ліцензійної експертизи на сьогодні.
Оплата ліцензійної експертизи здійснюється через рахунок ДАК відповідно до затвердженого кошторису (Додаток 2). МОН здійснює періодичне навчання[203] експертів, забезпечує їх необхідною інформацією. Експертні комісії формуються в кількості не більше З осіб на одну спеціальність[218]. Якщо експертній перевірці підлягають декілька спеціальностей одного напряму, кількість експертів може бути зменшена, а їх склад формується з фахівців даного напряму. Кандидатури експертів попередньо погоджуються з керівництвом навчального закладу. В разі незгоди керівника вузу щодо окремих кандидатур експертів він може надіслати до МОН аргументоване подання на заміну експерта.
Експертні комісії здійснюють перевірку, заявленого напряму (спеціальності) за умови відшкодування витрат з боку навчального закладу та відповідного наказу МОН.
Мотивований висновок щодо результатів перевірки експертні комісії передають до МОН. Структура висновків експертних комісій затверджена протоколом ДАК № 10 від 14.10.1997 р. Позитивне рішення експертної комісії можливе тільки за умовою виконання всіх критеріїв та вимог щодо ліцензування[191] спеціальностей відповідного освітньо-кваліфікаційного рівня. Ліцензійні (як і акредитаційні) справи не повинні мати зайвої інформації. Так, для державних навчальних закладів немає сенсу подавати інформацію на керівника (документи про освіту, вчене звання тощо) і додавати статут, довідку про державну реєстрацію, документ на право володіння приміщеннями та ін.
Система критеріїв та вимог повинна бути обґрунтованою і адаптованою до певного напряму або спеціальності, повинна мати однозначну методику розрахунку всіх показників.
Започаткуванню навчальним закладом нового напряму (спеціальності) повинен передувати тривалий процес щодо його кадрового, навчально-методичного та матеріально-технічного забезпечення. Тому доречною була б попередня публікація таких відомостей в "Бюлетені Міністерства освіти і науки" для інформування громадськості.
"Бюлетень МОН" (або ДАК) пропонується видавати раз на два місяці і друкувати в ньому інформацію щодо нормативних документів, затверджених ДАК, всіх навчальних закладів (І-ІУ рівнів), які порушують питання ліцензування[191] та акредитації спеціальностей, акредитації в цілому; прийнятих рішень з цих питань.
До складу редакційної колегії мають входити члени ДАК. Голова - відповідно голова ДАК або його перший заступник. Технічний персонал формується за рахунок вакантних посад ДАК.
Започаткування такого видання в значній мірі дозволило б вирішити питання «інформаційного вакууму» щодо зазначеної проблеми, підвищити авторитет МОН та сформувати за рахунок ще додаткових платних послуг певний фінансовий резерв на здійснення процедури перевірки навчальних закладів.
Ліцензування[191] напрямів (спеціальностей) в національних вищих навчальних закладах проводиться за спрощеною процедурою без відповідної перевірки експертними комісіями.
Термін дії ліцензії повинен відповідати терміну навчання[203] за даним освітньо-кваліфікаційним рівнем. (При отриманні акредитаційного сертифіката термін дії ліцензії автоматично подовжується на термін дії сертифіката).
Таким чином процес ліцензування[191] напрямів (спеціальностей) пропонується здійснювати за такою схемою в зазначених термінах:
заявник подає оформлену заяву до МОН;
- експерти управління ліцензування[191] та акредитації МОН протягом одного тижня здійснюють попередню експертизу справи і формують склад експертної комісії для її опрацювання та перевірки на місці;
- в разі відсутності заперечень до складу комісії від керівництва навчального закладу останній перераховує на рахунок ДАК кошти на відрядження експертів, а МОН готує наказ (розпорядження) на таке відрядження;
- експертна комісія прибуває до навчального закладу, де здійснює перевірку і протягом 10 днів і готує мотивований висновок;
- після перевірки висновок із ліцензійною справою подається до експертної комісії ДАК, а бухгалтерія ДАК здійснює розрахунок фактичних витрат, які має сплатити навчальний заклад;
- експертна рада ДАК на найближчому засіданні (засідання раз на місяць) розглядає ліцензійну справу і готує рішення до ДАК;
- ДАК (засідання раз на місяць) розглядає справу і вносить пропозиції до МОН.
Кожному члену ДАК роздаються висновки експертної комісії. Доповідь робить голова експертної ради ДАК. Ліцензійна справа повинна знаходитися в ДАК під час її розгляду на засіданні ДАК.
Акредитація[169] напрямів ( спеціальностей) навчальних закладів здійснюється за схемою: «заявник – МОН - експертні комісії -ДАК (експертні ради)- рішення ДАК».
Акредитація - підтвердження здатності ВНЗ здійснювати підготовку фахівців на рівні державних вимог з певного напряму (спеціальності)- інститут державно-громадського визнання[174] такого статусу. Тому схема її здійснення залишається без змін, за виключенням:
1. Акредитаційна експертиза проводиться експертними комісіями, які працюють в навчальному закладі на завершальному етапі навчання[203] протягом одного тижня, в тому числі і при захисті дипломних проектів (робіт), а також під час атестаційних іспитів. Аналіз змісту дипломних проектів, їх актуальність, рівень використання обчислювальної техніки та інші показники в комплексі із іншими чинниками можуть слугувати підставою для позитивного вирішення питання акредитації. Підставою для позитивного рішення експертної комісії є відповідність реальних показників критеріям та вимогам до акредитації підготовки фахівців відповідних рівнів (Додаток 4). В порівнянні з діючими критеріями та вимогами пропонується зменшити кількість осіб, які працюють в навчальному закладі на постійній основі та на засадах внутрішнього сумісництва з 80 до 40%, оскільки це загальна тенденція розвитку світової вищої освіти, а також зменшити вимоги щодо якості виконання контрольних завдань з 70 до 50%. Завищені вимоги спонукають навчальні заклади на подання заздалегідь недостовірної інформації.
Тестування професійних знань студентів здійснюється в процесі захисту дипломних проектів, а також випускних атестаційних іспитів.
Це дає можливість приймати рішення за результатами першого випуску і не спонукати випускників на довгострокове очікування дипломів. В разі невиконання акредитаційних вимог студенти мають право на освітньо-кваліфікаційну атестацію в іншому, акредитованому, навчальному закладі.
2. Скасовується інститут виконання студентами комплексних кваліфікаційних робіт, оскільки, по-перше, він не передбачений навчальним планом, по-друге, він "адаптований" під рівень професорсько-викладацького складу і ,на сьогодні, не має статусу нормативного документу.
3. Необхідною умовою акредитації напряму (спеціальності) є позитивні висновки комісії, яка здійснювала поточну його перевірку на виконання ліцензійних вимог хоча б один раз за термін навчання[203]. Така перевірка може здійснюватись Державною інспекцією навчальних закладів. Управлінням ліцензування[191] та акредитації або спільною комісією із залученням спеціалістів науково-методичних комісій МОН. Якщо комісією були зроблені зауваження до етапу акредитації, недоліки мають бути опрацьовані і виправлені.
Таким чином, процедура акредитації спеціальності здійснюється за існуючою схемою.
Термін дії сертифікату про акредитацію має бути 5 років, для національних вищих навчальних закладів – 10 років
Акредитація[169] спеціальностей національних навчальних закладів має проводитись за результатами самоаналізу навчального закладу.
Передумовою акредитації навчального закладу в цілому повинна бути відповідна інформація в "Бюлетені Міністерства освіти і науки".
3. Умови реалізації Концепції.
1. В штатному розписі управління створити аналітично-експертний відділ в кількості 12 осіб (з урахуванням кількості напрямів, спеціальностей, освітньо-кваліфікаційних рівнів). ДАК не є структурним підрозділом МОН, тому працівники ДАК не можуть виконувати функції органу ліцензування[191] (Закон України "Про ліцензування[191`] певних видів господарської діяльності"). Співробітники цього відділу мають залучатися до перевірки діяльності навчальних закладів.
2. Питання ліцензування[191] та атестації професійно-технічних навчальних закладів передати на рівень областей, як це зроблено для загальноосвітніх шкіл.
3. Збільшити штат бухгалтерії ДАК для оперативного опрацювання всіх питань фінансової діяльності.
4. При ДАК створити інформаційно-консультативний відділ для надання відповідних послуг навчальним закладам, а також проведення семінарів з цих питань.
5. Організувати видання інформаційного вісника "Бюлетень Міністерства освіти і науки України".
4. План реалізації концепції
Після схвалення концепції необхідно:
- інформувати громадськість через ЗМІ;
- розробити, із залученням науково-методичних комісій, обґрунтовані критерії щодо ліцензування[191] (акредитації) напрямів (спеціальностей);
- сформувати банк експертів;
- здійснити організаційне забезпечення (організувати штаб, провести його навчання[203]);
- підготувати відповідний проект Постанови Кабінету Міністрів України після публікації Закону «Про вищу освіту».
Доречи, законопроект про вищу освіту (Лист МОН «Щодо проекту Закону України «Про вищу освіту» (нова редакція» від 08.11.2010 № 1/9-796)свідчить, що у Міністерства освіти і науки щонайменше специфічний погляд на поняття університетської автономії, який дуже малою мірою відповідає європейським стандартам та вимогам, зокрема у формулюваннях документів Болонського процесу. А пропоновані МОН механізми поєднання освіти і науки в університетах є наперед нереалістичними, при цьому дедалі більш реальними є обмеження прав викладачів та студентів.
Попри відсутність жодних гарантій для викладачів, механізми контролю за їх роботою згідно з законопроектом тільки посилюються. Міністерським механізмом контролю за якістю викладання є насамперед ліцензування[191] та акредитація[169]. Попри заяви МОН про скасування рівнів акредитації, це зовсім не означає, що сама процедура акредитації не відбуватиметься. Водночас, акредитація[169] немає жодного дійсного стосунку до оцінки якості освіти на кафедрі чи факультеті.