Обеспечение доступности для инвалидов государственных и муниципальных услуг
Согласно Федеральному закону от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Закон № 210-ФЗ) государственные услуги – это деятельность по реализации функций органов исполнительной власти, а также государственных внебюджетных фондов[53], осуществляемая по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.
Соответственно, муниципальные услуги – это деятельность по реализации функций органов местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в законодательстве.[54]
Государственные услуги предоставляются следующими субъектами: 1) федеральными органами исполнительной власти, 2) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, 3) органами государственных внебюджетных фондов, 4) муниципальными органами (органами местного самоуправления) – при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Муниципальные услуги предоставляются органами местного самоуправления. В деятельность по оказанию государственных и муниципальных услуг могут быть вовлечены подведомственные государственным органам или органам местного самоуправления организации, а также многофункциональные центры.
Государственные и муниципальные услуги могут предоставляться в устной (предоставление данных услуг методом сурдоперевода и тифлосурдоперевода можно считать разновидностью устной формы предоставления), письменной или электронной форме на основании запроса о предоставлении соответствующей услуги, который может быть выражен также в устной, письменной или электронной форме.[55] Предоставление данных услуг в электронной форме осуществляется с использованием информационно-телекоммуникационных технологий – порталов государственных и муниципальных услуг (единого портала и (или) региональных), универсальной электронной карты[56] и подразумевает, помимо прочего, электронное взаимодействие между государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и заявителями. Также в электронной форме могут использоваться другие средства информационно-телекоммуникационных технологий в случаях и порядке, которые определяются Правительством РФ.
Получателями государственных и муниципальных услуг признаются физические и юридические[57] лица, которые за предоставлением соответствующей услуги могут обращаться через своего представителя.[58]
Нормативно-правовое регулирование предоставления государственных услуг осуществляется на двух уровнях[59] – федеральном и региональном. Предоставление муниципальных услуг регламентируется федеральными и муниципальными правовыми актами.
Общие положения о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг закреплены в Федеральном законе № 210-ФЗ и ряде других федеральных законов, законах субъектов РФ.
Непосредственный порядок предоставления конкретной государственной или муниципальной услуги устанавливается в административном регламенте (Применительно к муниципальным услугам на практике (в обиходе) зачастую применяется термин «регламент муниципальной услуги»).
Также существуют нормативные акты, без следования положениям которых предоставление государственных/муниципальных услуг не будет соответствовать требованиям законности, безопасности и доступности. К таким нормативным актам относятся Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 25 сентября 2007 г. № 608 «О порядке предоставления инвалидам услуг по переводу русского жестового языка (сурдопереводу, тифлосурдопереводу)» и другие акты.
В действующем законодательстве установлен ряд требований к процессу предоставления государственных и муниципальных услуг инвалидам.
Специальные требования к материально-технической базе касаются вопросов обеспечения физической доступности услуг для их получателей-инвалидов.
Рассматриваемые требования установлены в законах,[60] в подзаконных нормативных правовых актах,[61] а также – в большинстве случаев – в нормативных технических документах.[62] Обеспечение доступности для инвалидов помещений, в которых предоставляются государственные и муниципальные услуги, зала ожидания, мест для заполнения запросов о предоставлении государственной или муниципальной услуги, информационных стендов с образцами их заполнения и перечнем документов, необходимых для предоставления каждой государственной или муниципальной услуги, в качестве специального требования[63] предъявляется к содержанию стандарта оказания соответствующей услуги, который, в свою очередь, является составной частью административного регламента предоставления данной услуги[64].
Среди подзаконных актов, касающихся порядка предоставления государственных и муниципальных услуг, необходимо выделить, прежде всего, Постановление Правительства РФ от 22.12.2012 № 1376 «Об утверждении Правил организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Правила МФЦ).
Многофункциональными центрами могут одновременно оказываться как государственные, так и муниципальные услуги. Главной особенностью деятельности МФЦ является реализация принципа «одного окна», в соответствии с которым предоставление услуги осуществляется после однократного обращения заявителя с соответствующим запросом, а взаимодействие с органами, предоставляющими государственные услуги, или органами, предоставляющими муниципальные услуги, осуществляется многофункциональным центром без участия заявителя в соответствии с нормативными правовыми актами и соглашением о взаимодействии.[65] Данный принцип, предполагающий удобство и оперативность получения услуги, делает для инвалидов получение услуг в МФЦ не просто желательным, а зачастую единственно возможным.
Работа мобильных офисов МФЦ позволила осуществлять выезды специалистов ГАУ НСО МФЦ по Новосибирской области для предоставления государственных и муниципальных услуг маломобильным категориям заявителей (пенсионеры, инвалиды, молодые мамы), признанным недееспособными или не имеющим возможности по состоянию здоровья обратиться в ГАУ НСО МФЦ http://old.mfc-nso.ru
Деятельность МФЦ, его сотрудников (включая права, обязанности и ответственность) подчиняется тем же правилам, что и деятельность соответствующих госорганов, органов государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления по предоставлению государственных/муниципальных услуг.
В целях обеспечения физической доступности государственных/муниципальных услуг для инвалидов в Правилах деятельности МФЦ в общем виде установлены соответствующие требования, относящиеся к зданиям и помещениям МФЦ:[66]
‒ оборудование входа в здание (помещение) многофункционального центра и выхода из него лестницами с поручнями и пандусами для передвижения инвалидных колясок;
‒ расположение помещений МФЦ, предназначенных для работы с заявителями, на нижних этажах здания, наличие у них отдельного входа, а в случае расположения многофункционального центра на втором этаже и выше – оснащение здания лифтом, эскалатором или иными автоматическими подъемными устройствами, в том числе для инвалидов;
‒ 
наличие туалета, предназначенного для инвалидов.
По предварительным заявкам сотрудники мобильного офиса центра «Мои Документы» Краевого ГАУ МФЦ Забайкальского края выезжают по городу Чите к лицам, которые не имеют возможности самостоятельно передвигаться, но хотели бы воспользоваться услугами, предоставляемыми в центре. Выезд может быть осуществлен как по месту жительства маломобильного гражданина, так и в медицинское учреждение, в котором находится заявитель http://www.mfc-chita.ru/chita/novosti/mobilnyy-mfc
В отношении планировочных решений территории МФЦ в Правилах деятельности МФЦ предусмотрено требование по наличию бесплатной парковки, предусматривающей, в том числе, места для специальных автотранспортных средств инвалидов[67].
Однако посредством МФЦ могут быть оказаны лишь отдельные виды государственных/муниципальных услуг, что делает актуальным обеспечение доступности их предоставления не только в МФЦ, но и в государственных органах, органах государственных внебюджетных фондов, органах местного самоуправления
Вместе с тем необходимо отметить, что на помещения и здания, в которых государственные/муниципальные услуги оказываются органами государственной власти, государственных внебюджетных фондов, органами местного самоуправления, рассмотренные положения Правил деятельности МФЦ не распространяются, а обеспечение доступности названных объектов для инвалидов возможно путем соблюдения требований нормативных технических актов, в которых устанавливаются наиболее подробные требования к зданиям, сооружениям, помещениям мест оказания государственных услуг (вне зависимости от того, кем они оказываются), планировочным решениям прилегающих территорий установлены в нормативных технических актах.
Специальные требования к материально-техническому обеспечениюсводятся, в основном, к созданию беспрепятственного доступа инвалидов к информации о предоставляемых государственных/муниципальных услугах. Так, стандарт предоставления государственной/муниципальной услуги должен предусматривать требования к информационным стендам[68] с образцами их заполнения и перечнем документов, необходимых для предоставления каждой государственной или муниципальной услуги, в том числе к обеспечению доступности для инвалидов указанных объектов.[69]
С учетом изложенного выше представляется возможным дать следующие рекомендации по обеспечению доступности для инвалидов государственных/муниципальных услуг.
1. На стадии разработки административных регламентов предоставления отдельных видов государственных/муниципальных услуг и на стадии их экспертизы[70] представляется целесообразным, что содержание стандартов предоставления государственных/ муниципальных услуг в части требований к помещениям, в которых предоставляются государственные и муниципальные услуги, к залу ожидания, местам для заполнения запросов о предоставлении государственной или муниципальной услуги, в том числе к обеспечению доступности для инвалидов указанных объектов, должно соотноситься с направленностью результата предоставления услуги и ее востребованностью у инвалидов. Поскольку в настоящее время методика по данному вопросу отсутствует, можно предложить метод подсчета количества обратившихся за ее предоставлением инвалидов (для чего необходимо предусмотреть для них создание специальной очереди) и определения процентного соотношения данного количества с общим количеством заявителей.
Однако и без ведения статистического учета представляется очевидной высокая востребованность (оценочно, на уровне 70-90 %) у инвалидов тех услуг, которые направлены на предоставление инвалидам предусмотренных законодательством мер социальной защиты (например, по обеспечению инвалидов ТСР, протезно-ортопедическими изделиями, по выплате компенсаций и т.п.) В стандартах предоставления указанных услуг представляется целесообразным предусмотреть дополнительные требования к помещениям, залу ожидания и т.д., которые сделали бы получение данной услуги инвалидами максимально комфортным как с физической, так и с психологической точки зрения[71]. В действующем же административном регламенте предоставления данных услуг устанавливаются минимальные требования доступности их для инвалидов в виде наличия пандусов, подъемников (как отмечается, «при необходимости», однако случаи возникновения такой необходимости не приводятся), санитарно-техническими помещениями (доступными для инвалидов) и расширенными проходами, что не в полной мере способствует обеспечению доступности госуслуги для инвалидов.
2.Обеспечение доступности для инвалидов государственных/муниципальных услуг, помимо прочего, невозможно без создания беспрепятственного доступа инвалидов к информации о предоставляемых государственных/муниципальных услугах.
По рассматриваемой проблематике законодательство не содержит детализированных требований, в связи с чем вопросы обеспечения беспрепятственного доступа инвалидов к информации о предоставляемых государственных/ муниципальных услугах должны решаться по усмотрению соответствующих органов, предоставляющих ту или иную услугу. В качестве ориентира, определяющего направления, по которым должна вестись работа по обеспечению беспрепятственного доступа инвалидов к информации, может быть предложено использование Методических рекомендаций об особенностях обеспечения информационной доступности в сфере теле-, радиовещания, электронных и информационно-коммуникационных технологий[72].
По услугам, востребованным у инвалидов или связанным напрямую с предоставлением им мер социальной защиты, предоставление информации инвалидам рекомендуется осуществлять максимально возможным числом способов, включая наряду с традиционными (размещение информации на стендах, портале в сети Интернет, информирование по телефону) также иные способы информирования (например, размещение в помещениях оказания услуг телевизоров с телетекстом, предоставление по запросу инвалидов планшетных компьютеров со специальным программным обеспечением для слабовидящих или невидящих пользователей, тифлосредств и т.д.).
В рамках максимальной адаптации способов предоставления/получения информации применительно к нуждам получателей-инвалидов должны предусматриваться мероприятия по повышению комфортности использования инвалидами существующих способов и средств получения информации.
Например, повышение комфортности получения инвалидами по слуху (а также и по слуху и по зрению – слепоглухих) информации о государственной услуге в ходе личного обращения возможно путем предоставления ему сурдопереводчика (тифлосурдопереводчика). Услуга сурдоперевода (тифлосурдоперевода) может оказываться, например, при обращении в многофункциональные центры.
3. Ввиду вступления в силу для России Конвенции о правах инвалидов, в ч. 1 ст. 9 которой предусматривается наделение инвалидов возможностью вести независимый образ жизни и всесторонне участвовать во всех аспектах жизни, в административных регламентах необходимо предусматривать требования к доступности восприятия инвалидами результатов предоставления государственных/муниципальных услуг.
Вопросы доступности восприятия результатов оказания государственных/ муниципальных услуг особенно актуальны для инвалидов по слуху и инвалидов по зрению, так как они испытывают трудности в коммуникации. Для их устранения (а значит, повышения доступности государственных/муниципальных услуг) рекомендуется в административных регламентах предусмотреть принятие следующих мер:
‒ при предоставлении государственной/муниципальной услуги в устной форме, инвалиду по слуху (зрению) должны предоставляться либо услуги сурдопереводчика, либо специальные технические средства, обеспечивающие синхронный сурдоперевод (для инвалидов по зрению – тифлосурдоперевод); возможно также оказание государственных/ муниципальных услуг специально обученным должностным лицом с соответствующими навыками;
‒ при предоставлении государственной/муниципальной услуги в письменной или электронной форме инвалидам по зрению должна быть обеспечена возможность получить авторизованные[73] копии соответствующих документов, исполненные шрифтом Брайля.
Главной сложностью в обеспечении доступности процедуры предоставления той или иной государственной/муниципальной услуги являются вопросы соблюдения инвалидами формы обращения за той или иной услугой.
Подавляющее большинство государственных/муниципальных услуг оказывается на основании заявления. Именно подготовка заявления вызывает наибольшие трудности у инвалидов. Во-первых, в настоящее время не предусмотрена возможность подачи заявления, исполненного шрифтом Брайля. Во-вторых, несмотря на то, что заявление в общедоступном виде все-таки можно изготовить с использованием компьютера, подписать его инвалид по зрению или инвалид с нарушением функций опорно-двигательного аппарата (при отсутствии верхних конечностей) не сможет.
Таким образом, единственно возможный способ реализации прав инвалидов с рассмотренными нарушениями функций организма – это использование предусмотренной законодательством возможности обращения за предоставлением государственной услуги через своего представителя. Однако, во-первых, некоторые государственные/муниципальные услуги могут предоставляться совершеннолетним лицам только при их личном обращении. Во-вторых, возможность получения госуслуги только с помощью представителя ограничивает право инвалида на наделение его возможностью вести независимый образ жизни, гарантированное ст. 9 Конвенции о правах инвалидов.
В целях расширения возможности инвалидов самостоятельно получать государственные/муниципальные услуги в практической деятельности по их предлагается руководствоваться следующим.
Вариант первый. При обращении за оказанием государственной услуги инвалидов по зрению их можно направлять в органы внутренних дел для добровольной дактилоскопической регистрации на основании ст. 10 Федерального закона от 25 июля 1998 № 128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации». Прохождение данной процедуры позволит инвалидам в дальнейшем подавать заявление о предоставлении государственной/муниципальной услуги с отпечатком пальца (пальцев) вместо подписи. В свою очередь, МФЦ или орган, предоставляющий государственную/муниципальную услугу, сможет на основании ст. 6 Федерального закона «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» делать запрос в соответствующие органы о подтверждении личности заявителя-инвалида с использованием дактилоскопической информации.
Вариант второй – использование для подписания заявлений и прочих необходимых документов инвалидами по зрению факсимильного воспроизведения собственноручной подписи.
Такая возможность предусмотрена ст. 14.1 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» для инвалидов по зрению при осуществлении операций по приему, выдаче, размену, обмену наличных денежных средств. Хотя прямого указания на возможность использования факсимильного воспроизведения собственноручной подписи инвалида по зрению законодательство о государственных услугах не содержит, запрет на использование факсимильного воспроизведения подписи также не установлен. С учетом этого, а также того, что по ст. 4 Закона № 210-ФЗ одним из принципов предоставления государственных и муниципальных услуг является доступность обращения за их предоставлением, в том числе, для лиц с ограниченными возможностями здоровья, использование факсимильного воспроизведения подписи инвалидами по зрению при их обращении за предоставлением государственных услуг возможно (пока в законодательстве не будет установлено иное) по аналогии закона[74], однако с учетом правил, содержащихся в частях второй и третьей ст. 14.1 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Поскольку для реализации права использовать факсимильное воспроизведение подписи в установленных законом случаях инвалиду по зрению необходимо обращение к нотариусу, рекомендуется обеспечить в многофункциональных центрах возможность совершения соответствующих нотариальных действий на основании пп. «в» п. 4 Правил деятельности МФЦ.
Третий вариант действий (единственно возможный при личном обращении инвалида с отсутствующими верхними конечностями) – использование по аналогии закона правил п. 3 ст. 1125 Гражданского кодекса Российской Федерации о рукоприкладчике: если обратившийся за предоставлением государственной/муниципальной услуги гражданин в силу физических недостатков не может собственноручно подписать соответствующее заявление, оно по его просьбе может быть подписано другим гражданином в присутствии нотариуса.
Реализация рассматриваемого варианта обеспечения для инвалидов доступности обращения за получением государственной/муниципальной услуги также связана с совершением нотариальных действий, для чего рекомендуется обеспечить в многофункциональных центрах возможность их совершения (пп. «в» п. 4 Правил деятельности МФЦ).
Поскольку по правилам п. 3 ст. 1125 Гражданского кодекса должны быть указаны причины, по которым лицо не могло подписать документ собственноручно, а также фамилия, имя, отчество и место жительства гражданина, подписавшего документ по просьбе заявителя (в соответствии с документом, удостоверяющим личность этого гражданина) в формуляре заявления должно быть предусмотрено место для соответствующих отметок в специальной графе. Если такого места в формуляре (бланке) документа не предусмотрено, представляется возможным совершение соответствующей надписи на оборотной части заявления (листа, на котором ставится подпись).
Глава 7