Понятие, сущность и принципы муниципальной службы

Муниципальная служба – это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).

Сущность муниципальной службы, как и всякой иной публичной службы, состоит в достойном исполнении профессионального долга. Несмотря на подчиненное и в определенной мере зависимое от руководства положение, муниципальный служащий имеет достаточно возможностей для реализации своих полномочий в строгом соответствии с целями и содержанием законодательства. Он должен уметь подчиняться, исполнять поручения, но это вовсе не означает, что в его задачи входит самоунижение перед вышестоящим начальством. Положительный имидж современного муниципального служащего связан с такими чертами, как: неподкупность, просвещенность, благородность в мышлении и заинтересованность в общественных делах.

Юридический смысл института муниципальной службы проявляется в принципах деятельности местного чиновничества, которые указываются в ст. 4 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации». К ним относятся: 1) приоритет прав и свобод человека и гражданина; 2) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего; 3) профессионализм и компетентность муниципальных служащих; 4) стабильность муниципальной службы; 5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих; 6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами; 7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы; 8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих; 9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; 10) внепартийность муниципальной службы.

Принцип верховенства прав и свобод человека и гражданина зафиксирован в ст. 2 Конституции РФ и является общим для всех видов государственной и муниципальной деятельности. Применительно к службе в органах местного самоуправления он означает необходимость знания основных прав человека, понимания конституционного механизма их ограничений по смыслу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, умения применять эти нормы в практической муниципальной деятельности. В частности, муниципальный служащий обязан: уважать достоинство граждан и своих коллег, неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, честь и доброе имя индивидов, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений; не допускать сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лиц без их согласия; обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Муниципальный чиновник не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц, принуждать кого-либо к определению и указанию своей национальной принадлежности, препятствовать пользованию родным языком, свободному выбору языка общения, воспитания, обучения и творчества. Конституционным свободам передвижения и поселения, совести, мысли и слова корреспондируют обязанности муниципальных служащих не только не препятствовать их осуществлению, но и всемерно способствовать их реализации. Аналогичные обязанности муниципальных служащих можно вывести из содержания статей 31–64 Конституции РФ.

Принцип равного доступа к муниципальной службе, в отличие от доступности государственной службы, непосредственно не зафиксирован на конституционном уровне и формулируется в текущем законодательстве. Однако общие принципы конституционного регулирования данных общественных отношений сохраняют свое действие и в отношении службы в органах местного самоуправления. Принцип равноправия (ст. 19 Конституции РФ) в самом общем виде означает, что законодатель не вправе вводить различия в правах и обязанностях лиц, если это не имеет разумного и объективного обоснования. Отдельные обстоятельства (пол, раса, национальность, происхождение, имущественное и должностное положение, место жительства, отношение к религии, убеждения, принадлежность к общественным объединениям), применительно к проблеме доступности муниципальной службы, будут истолковываться в качестве дискриминирующих; другие (гражданство РФ, знание русского языка, профессиональные и деловые качества) – напротив, положены в основу отбора соискателей на должности муниципальной службы и являются юридически допустимыми. Например, если гражданин не имеет места жительства в муниципальном образовании, по этому основанию нельзя отказать в приеме на работу в качестве муниципального служащего. Если же претендент не знает в достаточной мере русского языка, то такое лицо не может замещать должности муниципальной службы (причем основанием здесь является не национальность, а именно незнание государственного языка РФ).

Муниципальная служба основывается на принципах профессионализма и компетентности, что предполагает определенную теоретическую базу, наличие опыта и практических навыков. Муниципальному служащему необходимы общие теоретические знания в рамках некоторых гуманитарных дисциплин (социальная философия, психология, политология, экономика, социология, конституционное и муниципальное право), а также специальные знания, которые требуются для исполнения конкретных должностных обязанностей. Данная сфера охватывается институтами подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих.

Не менее важны в муниципальной служебной деятельности такие практически-прикладные качества, как умение: разрабатывать проекты нормативных правовых или правоприменительных актов органов или должностных лиц муниципального образования; составлять справки, отчеты, аналитические записки; проводить экспертизу; обеспечивать движение документов посредством согласования, визирования, исправления выявленных в них ошибок и неточностей. Поэтому подготовка муниципального служащего должна быть сбалансирована и в теоретическом, и в практическом аспектах.

Сравнительно неопределенным выглядит принцип стабильности муниципальной службы. Трудно сказать, что здесь имел в виду законодатель, особенно по причине того, что стабильность не всегда является публично-правовым благом. Позитивные аспекты муниципальной службы нуждаются в перманентности, негативные – в преодолении и исправлении. Если муниципальная служба будет настаивать на стабильности в противовес нововведениям народного представительства, которые основываются на изменениях в общественных потребностях и интересах, то подобную позицию вряд ли следует признать обоснованной. Покой и стагнация нуждаются в разумном сочетании с динамикой и развитием. Вместе с тем необходима стабильность в правовом регулировании муниципально-служебных отношений, предсказуемость законодательной политики, приверженность общечеловеческим ценностям и стандартам, рассчитанным на долгосрочную перспективу. Муниципальные служащие не могут произвольно наниматься и увольняться, им должны предоставляться стабильные условия для добросовестного исполнения должностных обязанностей.

Принцип доступности информации о деятельности муниципальных служащих находится в логической взаимосвязи с необходимостью сохранения служебной тайны. В силу корпоративности института муниципальной службы, не всякие негативные явления и процессы следует придавать общественной огласке. Разумеется, общество вправе знать основные проблемы муниципальной службы, вредные и негативные тенденции в данной среде. Муниципальная служба имеет публичный характер. Общество должно быть хорошо информировано о лицах, замещающих соответствующие должности, их обязанностях и характере деятельности. Однако многие частности, особенно если они подлежат исправлению в текущем управлении, лучше оставлять в рамках административного процесса. Как и в любом другом сообществе, среди муниципальных служащих случаются мелкие ссоры, недобросовестное продвижение по карьерной лестнице, проявляются недоброжелательство, подозрительность и всякие другие наихудшие стороны человеческой природы. Но муниципальный служащий является официальным представителем местной власти, поэтому распространение подобных сведений среди широкой общественности может повлечь за собой весьма неудачные последствия. Гражданин и после увольнения с муниципальной службы не вправе разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.

Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации обеспечивается посредством: 1) единства основных квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы; 2) единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы; 3) единства требований к подготовке кадров для муниципальной и гражданской службы и дополнительному профессиональному образованию; 4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; 5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих; 6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.