Представительным органом нормативных решений

Голосование – решающая стадия нормотворческого процесса, на которой выявляется воля депутатского корпуса, сформированная под влиянием обсуждения проекта и других значимых обстоятельств. Как уже отмечалось выше, представительный орган муниципального образования вправе принимать решения исключительно посредством голосования.

В юридической науке принята следующая классификация видов голосования. Оно может быть простым открытым, открытым поименным и тайным. С точки зрения формы волеизъявления депутатов, возможно голосование поднятием карточки для голосования (руки, депутатского удостоверения), с использованием электронной системы, бюллетеней для тайного голосования, опросных листов. Депутат может проголосовать «за», «против» или воздержаться от волеизъявления. Голосование может проводиться по формулам относительного, абсолютного или квалифицированного большинства голосов. Подсчет голосов ведется от присутствующих в заседании, избранного или установленного числа депутатов.

Простое открытое голосование позволяет оперативно выражать волю депутатов. Оно не предполагает персональной фиксации воли голосующих, но в то же время присутствующие в зале заседания могут засвидетельствовать, кто и каким образом проголосовал. В протоколе заседания представительного органа отражается лишь общее число голосов, поданных за соответствующие позиции.

При всей привлекательности этой процедуры несложно заметить ее отдельные недостатки. Некоторые депутаты представительного органа могут находиться в определенной зависимости от главы муниципального образования, местной администрации, а также других лиц, так или иначе заинтересованных в принятии представительным органом соответствующего нормативного решения. Если голосование является простым и открытым, высока вероятность того, что указанные депутаты выразят свою волю не на основе внутренней мотивации, а исходя из внешней оценки их поведения со стороны заинтересованных лиц. Это обстоятельство нельзя игнорировать, но в то же время его не следует интерпретировать в качестве инкриминирующего некую априорную вину всякому народному представителю. В свою очередь законодатель не должен принимать в качестве преюдиции полную беспристрастность субъектов политического процесса.

Простое открытое голосование имеет и другой недостаток: оно позволяет скрывать позицию конкретных народных представителей от избирательного корпуса. В силу того, что индивидуальная воля депутата нигде не фиксируется, ничто не препятствует депутату, проголосовавшему «за» непопулярное решение, на встречах с избирателями утверждать, что он в действительности голосовал «против» него. Свидетельствующих обратное можно обвинить в предвзятости, поскольку они заинтересованы в продвижении других политических сил.

Недостатки простого открытого голосования устраняются посредством процедур открытого поименного и тайного волеизъявления. При открытом поименном голосовании депутатам выдается опросный лист, в котором напротив фамилии каждого депутата указывается результат его волеизъявления, закрепляемый личной подписью. При тайном голосовании депутаты изъявляют свою волю с помощью индивидуально неопределенных бюллетеней, заполняемых в кабине для тайного голосования или в ином специально оборудованном месте, исключающем какой-либо контроль за данным процессом, после чего бюллетени опускаются в опломбированный ящик для голосования, который вскрывается по завершении голосования. Поименное и тайное голосование могут быть организованы с помощью электронной системы, однако здесь требуется внешний контроль обеспечения достоверности голосования, что требует дополнительных организационных издержек.

Устраняя одни недостатки, поименное и тайное голосование порождают другие. Эти виды голосования в их бумажно-технологическом варианте представляют собой громоздкие процедуры, которые необоснованно затягивают нормотворческий процесс. Тайное волеизъявление исключает индивидуальную ответственность народных избранников перед населением. Электронная система является недешевой, поэтому ее редко могут себе позволить муниципалитеты со скромной доходной частью местного бюджета. На практике в качестве общего правила применяется простой открытый порядок голосования, а случаи использования поименного (особо важные решения) и тайного (кадровые вопросы) голосования специально оговариваются в соответствующих нормативных правовых актах. Представительный орган вправе принять процедурное решение о проведении поименного или тайного голосования по любому вопросу, по которому он посчитает это нужным. Примечательно, что данное процедурное решение так же нужно принимать голосованием.

Сказанное неоспоримо убеждает в необходимости тщательно продуманных регламентных норм, которые должны быть приняты до начала нормотворческого процесса. Поэтому на практике представительные органы муниципальных образований после избрания депутатов и сразу после (а, зачастую, и до) распределения «портфелей» обращаются к своему регламенту, который часто подвергается изменениям и дополнениям, особенно вследствие новой легислатуры.

Голосование может иметь разные формулы в зависимости от требуемого большинства и исходной единицы подсчета голосов. Разумеется, в муниципальной деятельности не следует исключать единогласного волеизъявления как фактического обстоятельства, но единогласие в качестве юридического требования к принятию решений заслушивает критической оценки, поскольку оно позволяет любому депутату полностью блокировать волю всей совокупности его коллег. Здесь высока вероятность злоупотребления правом, что должно учитываться в теории, нормотворчестве и правоприменительной практике.

Рассматривая дело о толковании ч. 3 ст. 103, ч. 2 и 5 ст. 105, ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108, ч. 3 ст. 117, ч. 2 ст. 135 Конституции РФ, Конституционный Суд РФ дал официальную интерпретацию используемого в тексте Основного Закона страны понятия «общее число» депутатов. Высший судебный орган конституционного контроля установил, что под «общим числом» следует понимать конституционно установленную численность депутатов (для Государственной Думы это 450) вне зависимости от того, какое количество мандатов оказалось вакантным вследствие нерезультативности выборов и последующего выбытия депутатов из состава парламента. Основным аргументом данного решения послужил тезис о том, что акты представительного органа должны воплощать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства, а вакантность значительного числа депутатских мандатов ведет к утрате представительного характера парламента.

Однако эту правовую позицию нельзя напрямую применить к уровню местного самоуправления, поскольку в законодательстве о статусе представительного органа муниципального образования, в отличие от конституционного регулирования организации и деятельности Государственной Думы, имеется требование о правомочности состава депутатского корпуса в две трети от установленной численности народных представителей (ч. 1 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Во всяком случае на местном уровне подсчет голосов может производиться от установленной, избранной и присутствующей в заседании численности депутатов, если это оговорено в соответствующем нормативном правовом акте.

В соответствии с ч. 5 ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в 2/3 голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. Эта формула голосования является наиболее сложной, поскольку она требует квалифицированного большинства голосов народных представителей от установленной численности депутатского корпуса.

Частью 3 ст. 43 указанного Федерального закона предписывается, что решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено данным Федеральным законом. Иными словами, нормативные правовые акты представительного органа по общему правилу принимаются простым большинством от установленной численности, но если этот же Федеральный закон (в данном случае, для принятия устава муниципального образования и внесения в него изменений и дополнений) требует квалифицированного большинства, применению подлежит специальная правовая норма.

Этот подход к правовому регулированию муниципальных правоотношений имеет один недостаток. Если, например, представительный орган местного самоуправления посчитает целесообразным установить требование квалифицированного большинства для принятия каких-либо иных нормативных правовых актов, имеющих важнейшее значение для деятельности местного сообщества (местные налоги и сборы, муниципальный бюджет), этому будет препятствовать рассматриваемая норма ч. 3 ст. 43 Федерального закона. Но при определенном раскладе политических сил формула квалифицированного большинства дает почву для давления миноритарных депутатов на процесс принятия решений представительного органа в целом. Например, если в составе представительного органа муниципального образования представители какой-либо одной политической партии имеют квалифицированное большинство мандатов, эта фракция или депутатская группа полностью контролирует принятие и устава муниципального образования, и других нормативных правовых актов. Если же представители партии оказались в простом (но не в квалифицированном) большинстве, то для контроля устава муниципального образования им нужно договариваться с другими депутатами. В результате сравнительно небольшая фракция или депутатская группа может получить фактическую власть по санкционированию внесения изменений и дополнений в муниципальный устав. По указанной причине формула в 2/3 от установленной численности не всегда играет ту роль, какую ей первоначально отводил законодатель. Это обстоятельство важно учитывать в правоприменительной практике.

10.4. Вето главы муниципального образования и процедура его преодоления

Право вето высшего должностного лица соответствующего территориального образования представляет собой сравнительно новое явление в отечественной юриспруденции. В муниципальном праве оно органически взаимосвязано с институтом промульгации (подписания и обнародования) принятого нормативного правового акта не председателем представительного органа муниципального образования (который своей подписью удостоверяет волю депутатского корпуса, выраженную посредством голосования), а главой муниципального образования, который является одновременно главой местной администрации. Это должностное лицо не входит в состав коллегиального органа народного представительства, поэтому его воля в нормотворческом процессе является самостоятельной по отношению к деятельности депутатского корпуса. По существу, право вето есть элемент системы сдержек и противовесов, который не позволяет концентрировать публичную власть в рамках компетенции какого-либо одного органа публичной власти или должностного лица. В результате нормативный правовой акт становится результатом волеизъявления не только коллегиального, но и единоличного народного представительства.

Технологически это выглядит следующим образом. После подписания председателем представительного органа постановления о принятии нормативного правового акта, данный документ направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования. Глава муниципалитета обязан в течение определенного срока рассмотреть направленный ему нормативный правовой акт, после чего принять одно из следующих двух решений: либо подписать и обнародовать акт, либо применить к нему право вето, т. е. отклонить его по определенным мотивам и направить в представительный орган для повторного рассмотрения. В свою очередь представительный орган муниципального образования несет обязанность рассмотреть на своем заседании отклоненный нормативный правовой акт и принять одно из следующих двух решений: либо согласиться с предложениями главы муниципального образования и внести в нормативный правовой акт соответствующие изменения, либо преодолеть вето главы муниципального образования квалифицированным большинством голосов. При частичном согласии с предложениями главы муниципального образования так же требуется квалифицированное большинство. В случае преодоления вето, глава муниципального образования несет публично-правовую обязанность подписать и обнародовать нормативный правовой акт вне зависимости от согласия или несогласия с ним.

Примечательно, что даже на федеральном уровне публичной власти право вето Президента РФ в отношении федеральных законов, принятых палатами Федерального Собрания, было воспринято весьма неоднозначным образом, о чем свидетельствует практика Конституционного Суда РФ. Интерпретируя положения ст. 107 Конституции РФ, высший судебный орган конституционного контроля разъяснил, что мотивы принятого Президентом РФ решения об отклонении федерального закона должны быть сообщены палатам Федерального Собрания. Президент РФ может воспользоваться своим правом вето в течение определенного срока (14 дней), причем пропуск этого срока лишает главу государства права отклонения федерального закона. Президент РФ вправе контролировать законность нормотворческой процедуры: если имелись нарушения порядка принятия федерального закона и эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат и само принятие закона, то федеральный закон не может считаться «принятым» по смыслу Конституции РФ. В этом случае глава государства возвращает законопроект, и это не считается отклонением федерального закона.

Право вето принято не во всех зарубежных государствах, но и в странах, где оно существует, у представительных органов имеется ряд важных дискреционных полномочий. Например, в Австрии представительный орган вправе выносить на народное голосование принятый им закон до его промульгации. В Ирландии президент либо подписывает принятый закон, либо передает его в Верховный суд для решения вопроса, соответствует ли он конституции (т. е. юридическую оценку принятого парламентом закона дает не правовая служба президента, а судебный орган власти).

Достоинством ст. 107 Конституции РФ является удачное решение проблемы правовых последствий отклонения закона Президентом РФ (отклоненный закон должен быть рассмотрен Государственной Думой). Те же подходы встречаются в конституционном законодательстве зарубежных стран: в ст. 74 Конституции Италии четко указано, что парламент должен снова обсудить данный законопроект. Эта норма еще больше усиливается в ст. 72 Конституции Армении, согласно которой возвращенный главой государства закон должен обсуждаться парламентом вне очереди.

В то же время в законе должны быть определены и правовые последствия бездействия главы государства после преодоления его вето квалифицированным большинством голосов в парламенте. В данном отношении представляет интерес опыт Республики Беларусь, в которой если палаты парламента конституционным большинством преодолели вето президента, он обязан подписать и обнародовать закон в течение 5 дней. Игнорирование президентом этой обязанности влечет вступление закона в силу без подписания президентом.

Аналогичные проблемы складываются и на уровне субъектов РФ, однако практика конституционного контроля идет по пути унификации правового регулирования соответствующих правоотношений. Так, рассматривая дело о конституционности норм Устава (Основного Закона) Алтайского края, Конституционный Суд РФ установил, что право председателя законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ подписывать законы субъекта РФ не соответствует Конституции РФ, поскольку вето высшего должностного лица представляет собой гарантию от возможных законотворческих ошибок, а закон субъекта РФ есть акт единой государственной власти, совместной воли парламента и промульгировавшего закон высшего должностного лица.

Что касается уровня местного самоуправления, то длительное время вопрос о праве вето главы муниципального образования в отношении нормативных правовых актов представительного органа местного самоуправления считался дискрецией местного самоуправления, поскольку Федеральный закон подобного права императивно не устанавливал. И лишь сравнительно недавно в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» появилась норма ч. 13 ст. 35 следующего содержания: «Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования. Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию».

Нетрудно заметить, что законодатель не в полной мере учел тонкости этой процедуры, выявленные Конституционным Судом РФ, что может породить ряд сложностей в правоприменительной практике. Во-первых, законодатель исходит из презумпции «принятого» нормативного правового акта до подписания его главой муниципального образования. Во-вторых, 10-дневный срок буквально относится не к праву главы муниципального образования подписать и обнародовать или отклонить нормативный правовой акт, а только к его праву вето. В-третьих, законодатель не различает институты отклонения нормативных правовых актов и возвращения их без рассмотрения по мотиву нарушения процедуры их принятия. В-четвертых, глава муниципального образования наделяется правом отклонения нормативных правовых актов не только с мотивированным обоснованием такого отклонения, но и «с предложениями о внесении изменений и дополнений» в соответствующий нормативный правовой акт. В результате право вето может подменить собой надлежащую нормотворческую процедуру в самом представительном органе.

После подписания главой муниципального образования нормативного правового акта представительного органа муниципального образования он подлежит официальному опубликованию (обнародованию). В соответствии со ст. 47 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено Федеральным законом.

Согласно ст. 48 данного Федерального закона муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, – уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ). Это правило распространяется и на нормативные правовые акты представительных органов муниципальных образований.