Рассмотрение проектов нормативных правовых актов
в представительном органе муниципального образования
После внесения проекта нормативного правового акта в представительный орган муниципального образования субъектом права нормотворческой инициативы, проект подлежит рассмотрению этим нормотворческим органом. Рассмотрение может осуществляться непосредственно представительным органом на его заседании, а также внутренними органами общей и специальной компетенции, должностными лицами представительного органа. При этом должна соблюдаться определенная последовательность действий.
Обычно процедура выглядит следующим образом. После поступления проекта нормативного правового акта со всеми прилагающимися документами, он подлежит регистрации в канцелярии или секретариате, после чего поступает председателю представительного органа для наложения резолюции. Не предрешая вопрос о законности или целесообразности внесенного проекта, председатель направляет проект в профильный депутатский комитет или комиссию. При наличии в аппарате представительного органа муниципального образования специализированной юридической службы (управления, отдела, сектора) или индивидуального юрисконсульта, проект направляется также в адрес этой структурной единицы для проведения правовой экспертизы. Депутатский комитет или комиссия на основе мнения юридической службы выносит решение о рекомендации к принятию или о рекомендации к отклонению предложенного проекта.
При наличии в составе представительного органа муниципального образования внутреннего депутатского органа общей компетенции (совета, президиума), проект подлежит дальнейшему рассмотрению в этом органе. Орган общей компетенции решает вопросы формирования проекта повестки дня. Он может заслушать предварительный доклад субъекта права нормотворческой инициативы, содоклад или мнение профильного комитета или комиссии, позиции главы муниципального образования, местной администрации, других заинтересованных сторон. Если орган общей компетенции решит внести соответствующий вопрос в проект повестки дня очередного заседания представительного органа муниципального образования, то при утверждении повестки дня на самом заседании нормотворческая инициатива оказывается, по существу, реализованной. Если же он откажется внести вопрос о нормотворческой инициативе в проект повестки дня, то субъект права нормотворческой инициативы вправе настаивать на включении в повестку дня соответствующего вопроса непосредственно на заседании представительного органа муниципального образования согласно требованиям его регламента.
Перечисленные стадии имеют предварительный характер, в то время как рассмотрение проекта нормативного правового акта непосредственно на заседании представительного органа имеет важнейшее юридическое значение. Как правило, проект рассматривается посредством нескольких чтений. Каждое из чтений имеет различную смысловую нагрузку, причем развернутость этой процедуры в значительной мере способствует повышению качества итогового документа.
При рассмотрении проекта в первом чтении обычно обсуждается общая концепция проекта, его основные цели и задачи, предмет правового регулирования, юридическая допустимость акта как таковая. Принципиально важно, чтобы, рассматривая проект в первом чтении, депутаты не увлекались мелочами и второстепенными деталями. Депутата может не устраивать лишь одна статья, причем это часто служит мотивом отрицательного голосования при рассмотрении проекта в целом. Однако в депутатской деятельности нужно иметь определенное терпение, чтобы пользоваться своими правами на тех стадиях нормотворческого процесса, когда это положено, а не в любое время, когда этого захотелось. В противном случае потребности и интересы избирателей могут оказаться нереализованными по вине соответствующего народного представителя.
Обсуждение проекта в первом чтении начинается с доклада субъекта права нормотворческой инициативы, внесшего проект, или его представителя и содоклада профильного комитета или комиссии. Возможен и другой порядок: например, обсуждение проекта, внесенного местной администрацией, может начинаться с обоснования ею необходимости принятия проекта и заканчиваться ее же заключительным словом, в котором содержится анализ высказанных в ходе обсуждения проекта предложений и замечаний. При рассмотрении проекта по решению представительного органа может быть отведено время для ответов на вопросы депутатов по существу проекта.
В первом чтении могут рассматриваться альтернативные проекты. Они рассматриваются совместно и в той последовательности, которая определена порядком работы заседания представительного органа, с использованием рейтингового голосования. Если по итогам рейтингового голосования несколько проектов набрали достаточное для их принятия или одобрения число голосов, то принятым и одобренным в первом чтении считается проект, набравший наибольшее число голосов. Если по итогам рейтингового голосования ни один из проектов не набрал достаточного для принятия или одобрения числа голосов, то на окончательное голосование ставится проект, получивший наибольшее число голосов.
Отклонение проекта в первом чтении завершает его юридическую судьбу. В нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования о нормотворческой процедуре целесообразно оговорить срок, в течение которого один и тот же субъект права нормотворческой инициативы не вправе повторно выступить с одной и той же нормотворческой инициативой. Исключение должны составлять случаи вновь открывшихся обстоятельств, которые имеют существенное значение для реализации компетенции представительного органа муниципального образования (принятие нового федерального закона или закона субъекта РФ, внесение изменений в законодательство, принесение протеста прокурором, вступление в законную силу судебного решения).
Если проект нормативного правового акта получил одобрение в первом чтении, после официального подписания соответствующего постановления председателем представительного органа муниципального образования, принятый проект направляется субъектам права нормотворческой инициативы для внесения поправок. Поправки обычно подаются в адрес профильного депутатского комитета или комиссии. Каждая поправка подлежит рассмотрению на заседании комитета или комиссии. Итогом предварительной подготовки проекта к рассмотрению во втором чтении служат две таблицы поправок: в первой перечисляются поправки, рекомендуемые комитетом или комиссией к принятию, во второй – поправки, рекомендуемые к отклонению.
В деятельности представительного органа муниципального образования играет положительную роль фактор доверия к позиции профильного комитета или комиссии. Часто случается так, что представительный орган муниципального образования детально не голосует поправки, а одобряет весь список поправок, предложенных комитетом или комиссией к принятию, и не поддерживает весь список поправок, рекомендуемых комитетом или комиссией к отклонению. Но если хотя бы один депутат представительного органа муниципального образования возражает против такого метода, поправки должны голосоваться персонально. Не исключается персональное голосование по спорным поправкам и общее голосование по поправкам, не вызывающим возражений.
Нетрудно заметить, что основная цель стадии второго чтения заключается в максимально полном учете замечаний и предложений, поступивших к проекту нормативного правового акта со стороны субъектов права нормотворческой инициативы. Однако поправки могут вноситься в проект и непосредственно депутатами на заседании представительного органа без предварительного обсуждения в комитетах и комиссиях. В результате может сложиться ситуация, при которой одни поправки, принятые представительным органом, противоречат другим поправкам, принятым этим же представительным органом. Для устранения подобных коллизий существует процедура рассмотрения проекта в третьем чтении. Здесь уже не обсуждаются и не вносятся поправки, а проект рассматривается в целом как единый (пусть еще и не принятый) нормативный правовой документ.
Необходимо подчеркнуть, что рассмотрение проектов нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований с помощью процедуры трех чтений не является императивным правилом, из которого не допускались бы какие-либо исключения. Если идея проекта сравнительно ясна, его содержание не вызывает возражений и отсутствуют сомнения в правомерности его принятия, процедура последующих чтений может оказаться излишней. Особенно это касается случаев приведения нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований в соответствие с вновь изданными федеральными законами и законами субъектов РФ. При незначительном числе поправок и отсутствии противоречий между ними нет необходимости в рассмотрении проекта с помощью процедуры третьего чтения. Но сложные проекты могут быть рассмотрены и с помощью большего числа чтений. В этом наблюдается широкая дискреция нормотворческого органа.
В процессе обсуждения проектов нормативных правовых актов необходимо выслушать разнообразные мнения, особенно депутатов, представляющих различные политические силы. Если квалифицированное большинство депутатов представительного органа составляет сплоченное сообщество, всегда присутствует опасность не предоставления слова другим народным представителям или существенных ограничений их права высказаться по отводимому для выступления или реплики времени. Демократическая культура во многом определяется степенью уважения к оппонентам, но этот принцип не всегда соблюдается не только большинством депутатского корпуса, но и народными представителями, оставшимися в меньшинстве. Первые обвиняют своих миноритарных коллег в затягивании обсуждения, несостоятельности критики, волоките и излишних разглагольствованиях. Вторые с неменьшим усердием будут во всяком проекте усматривать тайный умысел, обвиняя большинство в давлении и монополизации власти. Поэтому право депутата высказаться по существу обсуждаемого проекта должно гарантироваться законом, здесь нельзя допускать свободы усмотрения представительного органа по принципу простого или даже квалифицированного большинства.
Время, предоставляемое депутату для оценки проекта нормативного правового акта, должно быть достаточным для того, чтобы объективно и всесторонне изложить свою позицию. Это время необходимо дифференцировать в зависимости от объема и сложности самого нормативного проекта, значимости разрешаемых им проблем. Повторное выступление депутата по одному и тому же вопросу должно быть мотивированным и основываться на существенных обстоятельствах. В процессе обсуждения проекта не допускаются вопросы к депутатам, если только это не вопросы к докладчикам или содокладчикам. Председательствующий в заседании представительного органа обязан следить за тем, чтобы депутаты в своих выступлениях не уклонялись от обсуждаемого вопроса повестки дня.