По вопросам местного самоуправления

Современный конституционный строй России предполагает наличие предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в рамках которого, с одной стороны, наблюдается высокая степень субординации между федеральным центром и регионами, с другой – определенная доля координации, сотрудничества и партнерства. Несмотря на попытки ряда ученых и практиков отказаться от института совместного ведения, это, на наш взгляд, вряд ли следует считать перспективным направлением, поскольку большинство областей государственной и муниципальной деятельности строго разделить невозможно.

Примечательно, что в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нет указания на область совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, однако это не означает, что в сфере местного самоуправления отсутствует федеративная конкурирующая компетенция. Например, регулирование организации системы органов местного самоуправления в той или иной мере осуществляется на каждом из трех уровней публичной власти; порядок проведения муниципальных выборов и местных референдумов регламентируется не только Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», но и законодательством субъектов РФ. Всякий раз когда в федеральном законе, затрагивающем деятельность муниципальных образований, содержатся указания на необходимость регулирования в законе субъекта РФ соответствующих муниципальных правоотношений, наименование такого федерального закона неизбежно указывает на область совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Однако и федеральный законодатель не может действовать произвольно, поскольку он связан конституционными нормами, содержащимися в ст. 72 Конституции РФ. Именно в совместном ведении находятся такие вопросы, как: обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей. Все это, так или иначе, связано с функционированием местного самоуправления.

Институт совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов по проблемам деятельности муниципального сообщества имеет комплексную природу, поэтому его практическое воплощение полезно проиллюстрировать на примерах. Так, ст. 5–7 Федерального закона «Об охране окружающей среды» предусматривают федеральные, региональные и муниципальные полномочия в данной сфере публичной деятельности, однако из содержания ст. 5 и 6 можно выделить вопросы, которые реализуются федеральными и региональными органами совместно (реализация федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации; осуществление государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга); обеспечение населения информацией о состоянии окружающей среды). Аналогичным образом к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относятся: регулирование в области использования и охраны курортов, лечебно-оздоровительных местностей и природных лечебных ресурсов (ст. 4 и 5 Федерального закона «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»); поддержание сил и средств гражданской обороны в состоянии постоянной готовности (ст. 7 и 8 Федерального закона «О гражданской обороне»); проведение мероприятий, обеспечивающих выполнение мобилизационных планов (ст. 4 – 8 Федерального закона «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации»); охрана объектов животного мира (ст. 5 – 7 Федерального закона «О животном мире»); обеспечение своевременного информирования населения о возникновении или об угрозе возникновения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), о состоянии среды обитания и проводимых санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятиях (ст. 5 и 6 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»); подготовка и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в указанных ситуациях (ст. 8–11 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»).

Координация деятельности федеральных и региональных государственных органов по предметам совместного ведения обеспечивается не только путем проведения совещаний, конференций, обмена опытом, методических рекомендаций, движения документов. Федеральное законодательство содержит и ряд гарантий, направленных на учет мнения субъектов Федерации в процессе принятия федеральных нормативных правовых актов (ст. 26.4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).