Конституционный механизм разграничения предметов ведения

между публично-территориальными образованиями

Каждое из публично-территориальных образований (Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования) характеризуется определенной сферой государственной или муниципальной деятельности, которую в конституционно-правовой науке принято именовать предметами ведения. Вообще существует известная вольность в применении таких терминов, как «предметы ведения», «компетенция», «полномочия», «функции», что характерно не только для научной литературы, но и для текстов законов и судебных решений. Понятие «предмет ведения» является более широким и относится к публично-территориальным образованиям; категория «компетенция» отражает преимущественно сферу деятельности государственных и муниципальных органов, включая не только их властные полномочия, но и осуществляемые ими публично-значимые функции. Полномочия и функции есть первичный элемент в разграничении компетенции, а компетенция соответствующих органов власти в совокупности составляет предметы ведения того или иного публично-территориального образования. Однако столь строгое употребление указанных терминов не является общепринятым, нередко можно встретить упоминание о ведении государственного или муниципального органа либо о компетенции публично-территориального образования. По существу, во всех указанных случаях речь идет о направлениях государственной или муниципальной деятельности, выраженных в правах и обязанностях соответствующих субъектов публичного права.

Конституционный механизм разграничения предметов ведения между публично-территориальными образованиями представляет собой один из способов обеспечения разделения властей, но не «по горизонтали», а «по вертикали». Данный тезис подтверждается основной целью разграничения, заключающейся в разумной децентрализации публичной власти. В демократическом конституционном государстве власть не может быть излишне сосредоточена в рамках сферы деятельности какого-либо одного органа, должностного лица или уровня публичной власти, поскольку это влечет за собой угрозу злоупотребления властью с их стороны и адекватного ущерба правам и свободам человека и гражданина. Именно в превентивных конституционных целях устанавливается система предметов ведения, компетенции, полномочий и функций различных субъектов публичного права, предполагающая их гармонию на основе баланса, взаимных сдержек и противовесов.

Механизм разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ устанавливается ст. 76 Конституции РФ. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории страны. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Вне пределов ведения Российской Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии предметами ведения Российской Федерации и ее совместного с субъектами РФ ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным вне пределов ведения Росс ийской Федерации, а также ее совместного с субъектами РФ ведения, действует нормативный правовой акт субъекта РФ. Перечень предметов ведения Российской Федерации указывается в статье 71 Конституции РФ; предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов – в статье 72 Конституции РФ. В статье 73 Конституции РФ, несмотря на отсутствие указания на предметы ведения субъектов РФ, содержится норма, что вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного с субъектами РФ ведения, субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

Буквальное содержание ст. 76 Конституции РФ охватывает преимущественно сферу законотворчества, однако в действительности конституционный механизм разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ касается всех без исключения видов государственной деятельности, включая подзаконное нормотворчество, исполнение и применение законов. При этом федеральный законодатель вправе осуществить дальнейшее разграничение компетенции государственных органов в развитие положений ст. 72 Конституции РФ. Об этом с достаточными основаниями можно судить вследствие правовой позиции, выраженной Конституционным Судом РФ в Постановлении от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ. Суд, в частности, установил, что федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Из Конституции РФ следует, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ.

Что касается подзаконных нормативных актов, то о них ничего не сказано не только в ч. 2, но и в ч. 1 ст. 76 Конституции РФ, согласно которой по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Не соглашаясь с позицией одного из заявителей по указанному делу, Конституционный Суд РФ подчеркнул, что, следуя аргументации заявителя, надо было бы предположить, что по вопросам, которые согласно ст. 71 Конституции РФ находятся в ведении Российской Федерации, не предусмотрено издание никаких других нормативных правовых актов, кроме законов, а значит, вообще не может быть федеральных нормативных правовых актов подзаконного характера. Более того, надо было бы признать, что по предметам совместного ведения не может быть и индивидуальных правоприменительных актов, притом не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ, поскольку издание таких актов, в том числе по предметам совместного ведения, в ст. 76 Конституции РФ не предусмотрено.

Между тем, как следует из ст. 90, 115, 125 (п. «а» ч. 2) Конституции РФ, Президент РФ и Правительство РФ принимают собственные правовые акты, в том числе нормативного характера, по вопросам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Таким образом, действительный смысл положения ч. 2 ст. 76 Конституции РФ не может быть понят в отрыве от других конституционных положений. Данная статья регулирует не вопрос о том, вправе ли федеральные органы государственной власти издавать нормативные акты подзаконного характера, а вопрос о том, как действует федеральный закон и как он соотносится с актами, принимаемыми субъектами РФ: в каких случаях приоритет имеют федеральные законы (ч. 1, 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ), а в каких – напротив, нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 4 и 6 Конституции РФ).

Близкой методологии придерживается конституционный механизм определения предметов ведения муниципальных образований, причем институт совместного ведения субъектов РФ и муниципальных образований в современной России отсутствует. В ст. 12 Конституции РФ указывается, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Глава 8 Конституции РФ содержит предписания о том, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130); органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ч. 1 ст. 132); органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, причем реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ч. 2 ст. 132); местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 133). Все это однозначно указывает на определенную сферу муниципальной деятельности, охватывающую вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, которыми наделяются органы местного самоуправления.

В развитие положений Конституции РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» более подробно регламентирует вопросы разграничения предметов ведения в системе местного самоуправления. Так, в соответствии со ст. 7 данного Федерального закона, по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов РФ. Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ. Если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон или иной нормативный правовой акт Российской Федерации либо закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта РФ, вопрос о соответствии федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта РФ разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ или отдельных их положений не соответствующими Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта РФ принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ, не допускается.