Особенности столичного, городского и сельского самоуправления
Пространственно-территориальный аспект в организации местного самоуправления предполагает ряд особенностей столичного, городского и сельского самоуправления. Здесь оказывают свое влияние такие факторы, как хозяйственно-экономическая деятельность, плотность населения, степень концентрации объектов недвижимости, развитие публичной администрации, промышленности, торговли, финансов, средств массовой коммуникации, науки, образования и культуры. Столичное, городское и сельское самоуправление имеют определенную специфику, которая должна, насколько это возможно, учитываться законодателем при правовом регулировании муниципальных правоотношений.
В отличие от сельской местности, города характеризуются более развитой инфраструктурой, включающей электро-, газо-, тепло- и водоснабжение, транспортные средства общего пользования (метро, автобус, троллейбус, трамвай, маршрутное такси), исследовательские и технологические организации, банки, консультационные службы. Столь богатая и разнообразная инфраструктура пользуется значительной интегрирующей силой, что, в конечном итоге, способствует росту городов. Однако потребность населения страны в продуктах питания ставит сельское хозяйство на одно из первых мест в экономической системе, обусловливая активное развитие внегородского сектора хозяйственной деятельности.
Между столичным, городским и сельским сообществами наблюдается определенный дисбаланс, который не всегда отвечает требованиям принятых в цивилизованном обществе правил этики и норм права. Например, встречаются случаи, когда столичное высокомерие по отношению к периферии перекликается с не менее унизительным пренебрежением горожан в адрес сельских жителей. Важно понимать, что понятия провинциальной неполноценности и безусловного приоритета столицы давно утратили свою актуальность, но находится немало людей, культивирующих подобного рода дифференциацию. Эти пороки ищут свое оправдание в объективных особенностях городской культуры, что, однако, не дает никаких оснований к безнравственному поведению, посягающему на равенство индивидов в их личном достоинстве. В то же время имеет место и обратная тенденция, при которой сельский быт по ненадлежащим критериям противопоставляется городскому, а сельские жители проявляют вражду или даже агрессию по отношению к горожанам. Вообще противоречие между городом и деревней наблюдается с древнейших времен и, пожалуй, сохранится еще в течение длительного периода. Все это вредно отражается на интересах общества и правах частных лиц.
Для городской культуры характерна большая степень развития интеллектуальной деятельности. Это, разумеется, не означает, что в сельской местности отсутствуют просвещенные индивиды; речь идет лишь о том, что горожане вынуждены более интенсивно заниматься умственным трудом, поскольку в противном случае им будет сложно найти работу, устроиться в жизни, обрести необходимый уровень благосостояния. Как известно, интеллектуальная деятельность имеет смысл, если ее плоды выносятся на суд людей, способных чувствовать тонкости, умеющих ценить красоты и способных, тем самым, адекватно вознаграждать за предпринятый труд. По данной причине в городах развивается вкус, разборчивость в людях, умение выражать мысли, наблюдается стремление увеличивать запас интеллектуального опыта. Но в то же время, это отдаляет человека от его естественной среды, устраняет прямодушие и способствует притворству, порождает иные пороки, которые, зачастую, весьма умело обставляются их внешней пристойностью.
По мере движения от столицы к сельской местности последовательно сокращается дистанция между людьми. Горожане активнее вступают в соперничество между собой ради славы или положения в обществе. Городская экономика дает большие возможности для выбора профессии и рода занятий; развитая система кредитных учреждений позволяет выгодно отдавать деньги в рост, а рынок ценных бумаг – инвестировать средства в бизнес. Городам присуща высокая степень расслоения по имущественному признаку. В городе сосредоточены науки и искусства.
Эта картина особенно характерна для столичного самоуправления, причем в столице различие между городским и сельским укладом проявляется в наиболее ярких формах. Столичные жители постоянно пребывают в водовороте политики, деловой и культурной деятельности. Здесь выше ритм жизни, больше предприятий, деловых организаций, университетов, больниц, магазинов, театров, концертных залов и развлечений, причем они, несомненно, выделяются в целом более высоким качеством. Провинция неизбежно отличается от столицы ограниченностью круга общения, что не дает достаточного материала для развития некоторых сфер жизнедеятельности. Но в небольших городах практически отсутствуют автомобильные заторы, загазованность атмосферы, массовые уличные беспорядки и другие негативные явления, на которые столичные муниципалитеты вынуждены расходовать значительные силы и средства.
Перечисленные особенности городского уклада не дают оснований для его необоснованного противопоставления сельскому сообществу, функционирование которого в основном сопряжено с физическим трудом, достойным самого глубокого уважения. Правда, большинству сельских жителей удается избегать утомительных и тягостных кабинетных занятий, а для формирования карьеры не требуются значительные средства, влияние и связи. Сельский уклад является более размеренным и придерживается давно установленных, испытанных временем форм, здесь гораздо сложнее оторваться от национально-исторической почвы, созданной заботами не одного поколения. Селянам во многом чужды проблемы загрязнения окружающей среды, наркомании, уличного попрошайничества. Примечательно, что многим согражданам сельский образ жизни приходится по душе, поэтому задачей публичной власти является обеспечение посильной компенсации возникающих при этом бытовых и иных неудобств.
Сегодня различия между городом и деревней во многом стираются благодаря стремительному развитию средств массовой информации и коммуникации. Имея равный доступ к печати, телевидению, радио, сотовой связи и Интернету, граждане оказываются вовлеченными в единое информационное пространство, которое позволяет быстро реагировать на возникающие общественные проблемы, сообща искать пути их решения. В результате даже на самом удаленном расстоянии от столицы «рука государства» не выглядит слабой и парализованной.
В юридическом аспекте дифференциация столичного, городского и сельского самоуправления выражается в различном правовом статусе внутригородских территорий городов федерального значения, городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений. Конституционный принцип равенства предполагает, что законодатель не вправе вводить различия в правовом статусе лиц, если это не имеет разумного и объективного обоснования. Поэтому каждый вид муниципального образования характеризуется единообразным подходом к распределению предметов ведения, причем произвольное сужение их юридических возможностей не является допустимым, если иное не установлено законом (закрытые административно-территориальные образования, наукограды, приграничные территории – ст. 80–82 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Однако правовое равенство муниципальных образований соответствующих видов не означает равенства их потенциалов и уровней социально-экономического развития, что находится в зависимости от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры рынка. В частности, допускается перераспределение средств от муниципальных образований, являющихся донорами, в пользу экономически более слабых муниципалитетов на основе единых критериев такого перераспределения. Эта позиция сформулирована Конституционным Судом РФ при вынесении им Постановления от 15 июля 1996 г. по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 1 и п. 4 ст. 3 Закона РФ от 18 октября 1991 г. «О дорожных фондах в Российской Федерации».
Некоторые особенности организации местного самоуправления раскрываются в гл. 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Так, в городах федерального значения в соответствии с уставами указанных субъектов РФ местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях. В городах федерального значения установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляются законами городов федерального значения с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий. Перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяются законами субъектов РФ – городов федерального значения исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Установленные федеральным законодательством источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами субъектов РФ – городов федерального значения к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты субъектов РФ – городов федерального значения. Предусмотренные федеральными законами полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения в том случае, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законами субъектов РФ – городов федерального значения. Состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяется законами субъектов РФ – городов федерального значения в соответствии с ч. 1–3 ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и перечнем вопросов местного значения, установленным для этих муниципальных образований законами субъектов РФ – городов федерального значения.
Вопросы для контроля и обсуждения
1. Поясните, каковым является различие между системой муниципальных образований и административно-территориальным устройством?
2. Назовите виды муниципальных образований, которые не могут иметь административного центра по объективным причинам.
3. Попытайтесь выявить виды муниципальных образований в зависимости от географической зоны расположения, размеров территории, численности населения, электоральных предпочтений граждан.
4. Какое юридическое значение имеет выделение таких видов муниципальных образований, как внутригородские территории городов федерального значения, городские округа, муниципальные районы, городские и сельские поселения?
5. В каком порядке может быть создано и упразднено муниципальное образование? Предложите собственную модель правового регулирования данных правоотношений.
6. Сравните институт преобразования муниципального образования с институтом реорганизации юридических лиц в гражданском праве. Каковы их общие и отличительные черты?
7. Поясните сущность объединения, присоединения, разделения и выделения муниципальных образований при модернизации территориальной системы местного самоуправления.
8. Дайте понятие «граница муниципального образования». Сравните его с понятием «Государственная граница РФ». Поясните, каким образом границы муниципальных образований оказывают влияние на разграничение юрисдикции органов местного самоуправления, разделение земельных участков и объектов недвижимости, определение источников доходов местных бюджетов.
9. Перечислите основные факторы, которые оказывают влияние на особенности столичного, городского и сельского самоуправления. Каким образом специфика столичного, городского и сельского самоуправления может учитываться законодателем при правовом регулировании муниципальных правоотношений?
10. Согласны ли вы с тезисом, что между столичным, городским и сельским сообществами наблюдается определенный дисбаланс? Что об этом говорит ваш индивидуальный опыт?