Формы взаимоотношений выборных должностных лиц местного самоуправления, депутатов и избирателей (отзыв, отчёты и др.)

Механизмы взаимоотношений выборных лиц и населения действующим федеральным законодательством напрямую не урегулированы. В региональных законах, в муниципальных правовых актах традиционно встречаются положения, обязывающие выборных лиц МСУ в обязательном порядке вести прием избирателей (как правило, не реже 1 раза в месяц); отчитываться о своей работе перед избирателями (как правило, не реже 1 раза в год). Встречаются также нормы, восстанавливающие существовавший в советские времена институт наказа избирателей как поручения выборному лицу МСУ по решению какой-либо проблемы, о решении которой выборное лицо обязано отчитаться перед избирателями. В условиях повышения обеспеченности населения телефонными услугами, телевидением, Интернет-связью получают распространение контакты выборных лиц с избирателями в режимах "прямых линий".

Характер и формы взаимоотношений населения и депутата, члена выборного органа МСУ, а также избранного населением должностного лица МСУопределяются КРФ, ФЗ 2003, другими ФЗ, законами субъектов РФ и уставом МО.

Законодательство о МСУ предполагает использование отчетов депутатов, выборных должностных лиц МСУ, их отзыв (законодательство не содержит положений о наказах избирателей (как в советский период), но и не содержит положений о запрете их давать); предполагается использование населением права на правотворческую инициативу.

Формы взаимодействия депутатов, выборных должностных лиц МСУ с населением:

встречи с избирателями;

работа с обращениями граждан;

информирование избирателей о своей деятельности и деятельности органов МСУ;

участие в организации и проведении собраний (сходов), конференций граждан;

участие в организации территориального общественного самоуправления.

Отчет депутата, выборного должностного лица – его официальное выступление перед избирателями с сообщение о проделанной им и представительным органов в целом работе (цель – обсуждение и оценка избирателями работы депутата, высказывание предложений и замечаний; по результату отчета избиратели принимают решение) (уставы МО устанавливают обязанность депутатов, выборных должностных лиц отчитываться перед избирателями).

Отзыв депутата, члена выборного органа МСУ, выборного должностного лица – форма ответственности депутата, выборного должностного лица перед населением (содержание – возможность досрочного прекращения полномочий депутата, члена выборного органа МСУ, выборного должностного лица по воле избирателей).

Основания отзыва (в законодательстве субъектов РФ) – не оправдали (утратили) доверие избирателей в результате невыполнения своих обязанностей, требований КРФ, ФЗ, законодательства субъектов РФ, устава МО или совершения действий, порочащих их звание (предусматривались ограничения, связанные с реализацией права инициативы проведения голосования об отзыве).

Постановление КС РФ от 02.04.2002:

самостоятельность МО в правовом регулировании института отзыва (установление в уставе непосредственно процедуры отзыва либо отсылки к закону субъекта РФ);

законы субъектов РФ не могут препятствовать МО самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должны быть предусмотрены уставом МО;

отсутствие закона субъекта РФ об отзыве выборного лица МСУ не может быть препятствием для введения данного института уставом МО и определения порядка осуществления отзыва;

основания и порядок отзыва выборного лица МСУ не должны приводить к искажению смысла муниципальных выборов (за отзыв должно проголосовать не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано);

основанием для отзыва выборного лица МСУ может быть действие (бездействие) данного лица, которое ставит под сомнение доверие к нему населения;

большое значение при отзыве имеет судебная защита.

Стадии процедуры отзыва (инициирование проведения голосования по отзыву; назначение голосования; подготовка к проведению голосования; проведение агитационной кампании; голосование и определение результатов голосования).

Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа МСУ проводится по инициативе населения в порядке, установленном ФЗ и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума (ФЗ 2003) (основания для отзыва выборных лиц МСУ и процедура их отзыва устанавливаются уставом МО; основаниями для отзыва могут быть только его конкретные противоправные решения, действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке).

Выборное лицо МСУ считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в МО (итоги голосования подлежат официальному опубликованию).

Инициативная группа (не менее 10 человек; должна собрать подписи избирателей не более 5% от зарегистрированных на территории проведения отзыва, но не менее 25 подписей; период сбора подписей не менее 20 дней).

Голосование по отзыву назначается представительным органом в порядке, установленном уставом МО в соответствии с законом (выборное лицо считается отозванным, если за его отзыв проголосовало не менее половины жителей МО).

22. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования

Изменение границ, в которых осуществляется МСУ, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (КРФ).

Изменение границ МО должно осуществляться:

в одних случаях – с согласия населения, выраженного путем голосования;

в других – с учетом мнения населения, выраженного представительными органами МО.

Согласие населения при изменении границ МО необходимо (если изменяются границы муниципальных районов, границы поселений, при преобразовании МО).

Голосование по вопросам изменения границ МО, преобразования МО назначается представительным органом МО и проводится в порядке, установленном ФЗ и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума.

Голосование считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей МО, обладающих избирательным правом (согласие населения считается полученным, если за изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании).

Итоги голосования и принятые решения подлежат официальному опубликованию.

Институт голосования в целях учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется МСУ, впервые введен ФЗ "Об общих принципах организации МСУ в РФ" (06.10.2003). Данная процедура проводится в обязательном порядке в случаях, когда изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования допускаются при наличии согласия населения, выраженного путем голосования. Оно назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном для проведения местного референдума.

Одновременно установлен ряд особенностей, отличающих нормы о голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования от норм о местном референдуме:

в отношении голосования не применяются законодательные нормы, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами МСУ, лицами, замещающими государственные и муниципальные должности. Данное положение обусловлено тем, что инициаторами изменения территориальной организации МСУ могут быть вышеупомянутые органы и лица;

в отношении голосования не применяются положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на местном референдуме. Данное положение обусловлено тем, что решение, принятое на местном референдуме, подлежит безусловному исполнению на территории муниципального образования, а мнение населения, выявленное в рамках голосования, подлежит учету. Иначе говоря, по соответствующему вопросу может быть принято решение, совпадающее с мнением населения, однако предложение об изменении территориальной организации МСУ может быть оставлено и без удовлетворения;

голосование считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части территории муниципального образования, обладающих избирательным правом.

Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования может быть получено через процедуры голосования или схода граждан и считается полученным, если за предложенные изменения проголосовало более половины жителей муниципального образования (части территории муниципального образования), принявших участие в голосовании (сходе).

В ФЗ "Об общих принципах организации МСУ в РФ" также описаны конкретные случаи изменения территориальной организации МСУ, в которых голосование является обязательным:

изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов;

изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений;

объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования;

разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования;

изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа производится с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение, выраженного путем голосования.

Сход граждан

Сход граждан – одна из самых массовых форм непосредственной демократии (обеспечивает гражданам возможность сочетания коллективного обсуждения вопросов и принятия решений с их личной активностью и инициативой, выражающейся в их вопросах, выступлениях, участии в голосовании).

Сход – собрание жителей всего муниципального образования, для решения вопросов местного значения. Проводится сход исключительно в муниципальных образованиях-поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек.

Повышение роли собраний (сходов) граждан – Положение об основах организации МСУ в РФ на период поэтапной конституционной реформы (Указ Президента РФ от 26.10.1993) (собрания и сходы в небольших городских и сельских поселениях с населением до 5 тысяч человек могли выступать непосредственными органами населения и вместе с выборным главой МСУ осуществлять функции МСУ).

ФЗ 1995 года (собрания (сходы) граждан могли созываться в МО для решения вопросов местного значения; порядок созыва и проведения схода, принятия и изменения его решений, пределы компетенции устанавливались уставом МО в соответствии с законами субъекта РФ).

Общие собрания (сходы) граждан созывались главой МСУ соответствующей территории, старостами, органами территориального общественного самоуправления или по инициативе не менее 10% граждан, обладающих избирательным правом.

Предложения о созыве и вопросах, подлежащих рассмотрению, вносились главой МСУ, депутатами, комиссиями при сельских администрациях, старостами, органами территориального общественного самоуправления, правоохранительными органами, руководителями предприятий и организаций, находящихся на данной территории, гражданами, проживающими на ней.

Общее собрание (сход) граждан считалось правомочным при участии более половины от общего числа граждан, обладающих избирательным правом.

Компетенция собраний (сходов) граждан:

избрание и освобождение от должности старост;

избрание органов территориального общественного самоуправления и утверждение их уставов;

заслушивание информации о работе старост, органов территориального общественного самоуправления;

обсуждение проектов законов и других НПА государственной власти и управления по важнейшим вопросам;

рассмотрение и обсуждение планов застройки населенных пунктов, их благоустройства;

обсуждение поведения граждан, допускающих нарушение законов, общественного порядка, правовых актов органов МСУ;

утверждение программы деятельности органов территориального общественного самоуправления;

рассмотрение проектов решений органов и должностных лиц МСУ, внесенных на обсуждение населения;

заслушивание отчетов депутатов представительных органов, избранных по данному избирательному округу.

ФЗ 2003 (по-новому решает вопросы правового статуса схода граждан в системе МСУ):

сход граждан – форма непосредственной демократии, а собрание граждан используется для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения, осуществления территориального общественного самоуправления;

ФЗ подробно регулирует вопросы, связанные с использованием схода в МО (в каких поселениях проводится сход граждан; кто созывает его; в каком порядке принимаются решения схода и какова их юридическая сила).

Сход граждан проводится в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения (правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом).

Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа МО.

Сход граждан может созываться главой МО самостоятельно или по инициативе группы жителей поселения (не менее 10 человек) (проведение обеспечивается главой местной администрации).

Участие в сходе выборных лиц МСУ обязательно (председательствует глава МО или иное лицо, избираемое сходом).

Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода (подлежит официальному опубликованию и обязательному исполнению на территории поселения) (исполнение решений обеспечивают органы и должностные лица МСУ).

В отношении организации и проведения схода ФЗ "Об общих принципах организации МСУ в РФ" определено:

сход правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом;

сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей численностью не менее 10 человек;

сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к его исключительной компетенции;

сход вправе принимать решения о согласии населения муниципального образования об изменении границ муниципального образования;

проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации;

участие в сходе граждан выборных лиц МСУ является обязательным;

на сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан;

решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан;

решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения. Органы МСУ и должностные лица МСУ обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения.

Организация МСУ через сходы граждан предполагает:

реальную возможность собрания схода граждан;

знакомство всех или хотя бы большинства участников схода с существом вопросов, выносимых на сход.