Муниципально-правовые нормы (МПН) и институты
Система права – это комплекс однородных норм, регулирующих определенные группы общественных отношений.
Система МСУ основывается на логическом последовательном разделении норм в однородные правовые группы (правовой комплексный институт).
Являясь единым по содержанию, МП при этом состоит из относительно автономных, но связанных между собой составных частей.
МПН – это первичный элемент системы муниципального права – правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности МСУ. Нормам МП присущи все признаки правовых норм:
общеобязательность,
обеспечение их реализации с помощью системы государственных гарантий,
защита от нарушений принудительными средствами.
В совокупности МПН образуют отрасль МП.
Нормы МП по признаку регулирования однородных и взаимосвязанных общественных отношений объединяются в муниципально-правовые институты – определенная система норм МП, регулирующих однородные и взаимосвязанные общественные отношения и образующих относительно самостоятельную группу в рамках отрасли МП.
Особенностью муниципально-правовых институтов является то, что образующие их нормы обладают признаками не только отрасли МП, но и признаками основных, первичных отраслей права (конституционного, административного, финансового, гражданского, земельного, трудового и др.). Такую двойственную природу имеют институты муниципальной службы, муниципальной собственности, форм непосредственной демократии, местных финансов и др.
Классификация МПН:
по объекту правового регулирования (по кругу регулируемых отношений) МПН делятся на закрепляющие:
МСУ в системе народовластия (понятие, принципы, функции МСУ);
основы деятельности МСУ (территориальная, организационная, финансово-экономическая основы);
предметы ведения и полномочия МСУ (муниципальных образований); гарантии МСУ;
ответственность органов МСУ и должностных лиц МСУ;
по характеру предписаний:
управомочивающие (нормы-разрешения);
обязывающие (содержащие предписания, что нужно делать);
запрещающие (нормы-запреты, устанавливающие, чего делать нельзя);
по степени определенности (категоричности) предписаний:
императивные – например, нормы, устанавливающие порядок вступления в силу НПА органов МСУ и должностных лиц МСУ;
диспозитивные – например, нормы, устанавливающие порядок рассмотрения решения законодательным (представительным) государственной власти субъекта РФ вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа МСУ (Статья 49 №154-ФЗ);
по территории действия:
федеральные – действуют на всей территории РФ;
нормы, действие которых ограничивается территорией конкретного субъекта РФ;
местные – действующие в пределах отдельного муниципального образования;
по источникам (по характеру актов, в которых содержатся МПН):
нормы, действующие на федеральном уровне;
нормы, действующие на уровне субъектов РФ;
нормы, действующие на уровне муниципальных образований;
Существуют также:
материально-правовые нормы – закрепляют полномочия органом МСУ и должностных лиц МСУ, права и обязанности граждан, других субъектов МП;
процессуальные нормы – определяют порядок (процедуру) выборов и деятельности органов МСУ, порядок принятия решений непосредственно населением муниципальных образований, процедуру реализации права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения и т.д.;
МП делится на правовые институты:
институт муниципальной службы,
институт выборов,
институт договорных отношений.
Особенности муниципально-правовых норм:
издаются государством, но принимаются органами МСУ, которые не входят в систему государственной власти.
регулируют отношения, связанные с образованием и деятельностью органов МСУ, деятельность которых должна быть подчинена интересом населения;
являются нормами и частного и публичного права;
действуют на локально-территориальном уровне;
в случае нарушения основной мерой принуждения служит судебное решение.
4. Источники МП как отрасли права и научной дисциплины
ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ» от 28.08.1995 №154-ФЗ и от 06.10.2003 №131-ФЗ;
«Европейская Хартия МСУ» от 15.10.1985 (ратифицирована РФ ФЗ от 11.04.1998 № 55-ФЗ);
ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 06.10.1999 №184-ФЗ;
ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ» от 08.01.1998 №8-ФЗ;
Источники МП – правовые акты, в которых устанавливаются, изменяются или отменяются правовые нормы, направленные на регулирование муниципальных отношений. Выделяют три группы источников МП с учетом различных уровней правового регулирования муниципальных отношений:
НПА, принимаемые на федеральном уровне (прежде всего, Конституция РФ – содержит нормы, закрепляющие исходные начала и принципы организации МСУ, гарантии прав МСУ);
НПА, принимаемые органами государственной власти субъектов РФ – конституции республик, уставы других субъектов РФ, законы субъектов РФ о МСУ, о муниципальной службе, о муниципальных выборах, о местном референдуме, акты президентов республик, глав администраций других субъектов РФ, постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов РФ, в которых устанавливаются, изменяются или отменяются нормы МП;
НПА, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципальных образований, органами МСУ и должностными лицами МСУ – уставы муниципальных образований; общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования, принятие которых предусматривает устав данного образования; решения представительных органов МСУ, устанавливающие порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, и другие НПА муниципальных образований.
Источники МП также можно классифицировать следующим образом:
общепризнанные нормы международного права;
федерально-правовые нормы;
нормативные акты субъектов;
локальные акты;
правовой обычай – правило, сложившиеся в результате единообразного повторения определенных фактических отношений и получившие признание государства.
Международно-правовые акты стали источником российского права только после принятия Конституции 1993 года. Статья 15 закрепила эти акты как составную часть национального права. Международные договоры бывают двусторонние и многосторонние (конвенции, хартии). Для муниципального самоуправления в России наибольшее значение имеет хартия о местном самоуправлении. Деятельность по ней началась в 1968 году. В ней обобщен весь законодательный опыт по МСУ.
15.10.1985 – Европейская хартия МСУ – цель: выработка единых стандартов в местном и региональном самоуправлении, которого не было до 1985 года. Была ратифицирована ФЗ от 11.04.1998 №55-ФЗ, а вступила в силу 01.09.1998. Россия принята в Совет Европы в 1996 году. ВСМВ – Всемирный союз местных властей – принимает в сентябре 1985 года «Всемирную декларацию о МСУ». Задача союза – следить за достижениями в этой области.
«Европейская конвенция по приграничному сотрудничеству территориальных сообществ / властей» – 46 субъектов РФ имеют пограничные территории, конвенция призвана урегулировать эти отношения.
Хартии американских и европейских городов.
Декларация о местном самоуправлении стран содружества.
Федеральные НПА – конституционные основы МСУ:
1 глава Конституции РФ: МСУ – одна из форм власти народа (статьи 3, 8, 9, 12);
деятельность МСУ по обеспечению прав и свобод человека и гражданина (статьи 18, 24, 32, 40, 41, 43, 97 Конституции РФ);
8 глава (статьи 130-133) определяет конституционные основы МСУ.
Среди источников федерального уровня самый главный закон «Об общих принципах организации МСУ в РФ» от 28.08.1995 №154-ФЗ и от 06.10.2003 №131-ФЗ.
Законодательство субъектов федерации. Право принимать законы предоставлено субъектам РФ Конституцией. Законодательство субъектов не должно противоречить Конституции. 4 группы НПА субъектов:
1) Конституции республик, уставы субъектов федерации;
2) Законы законодательных органов субъектов РФ – Закон о МСУ;
3) Указы губернатора, Постановления Правительства;
4) Решения Уставных судов.
Статья 19 ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ» №131-ФЗ от 06.10.2003 закрепила право органов МСУ и должностных лиц принимать (издавать) по вопросам своего ведения правовые акты. Правовые акты МСУ в своей совокупности образуют единую, целостную и дифференцированную систему правовых актов МСУ. Их наименование, виды, полномочия по их принятию, а также порядок принятия и вступления в силу определяется муниципальными образованиями, уставами в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов федерации.
Муниципально-правовой акт – обязательное для исполнения на территории муниципального образования, документально оформленное решение, принятое населением, органами МСУ, должностными лицами, устанавливающие либо изменяющие общеобязательное правило или имеющее индивидуальный характер по вопросам местного значения или осуществления отдельных государственных полномочий, которые передаются государством органам МСУ.
Виды актов, принимаемых на локальном уровне:
1) Устав – основной нормативно-правовой акт, правоустанавливающий акт общего характера, может быть как нормативного.
2) Решение – НПА ненормативного характера, может приниматься жителями (референдум, собрание или выборным органом МСУ).
3) Постановление – принимается выборным органом и издается главой муниципального образования, может быть как нормативного, так ненормативного характера.
4) Распоряжения и приказы – акты оперативно-конкретного характера, имеющие распорядительное значение, распоряжения издаются главой муниципального образования, приказы издают заместители главы и руководители структурных подразделений.
5) Положения – НПА, в котором систематизируются нормы статусного или тематического содержания (утверждаемые распорядительным актом).
6) Инструкция – свод правил для выполнения чего-нибудь.
7) Регламент – правовой процессуальный акт, регулирующий порядок работы органов МСУ.
8) Договоры – соглашение двух или нескольких сторон об установлении, изменении или превращении взаимных прав и обязанностей.
Все локально-правовые акты не должны противоречить уставам и решениям, принятым населением. Эти акты обязательны для исполнения, это законы за неисполнение наступает ответственность, в том числе административная.