Определение организационной структуры местного самоуправления

Население самостоятельно определяет организационную структуру местного самоуправления своего муниципального образования: органов местного самоуправления и других организационных форм осуществления местного самоуправления. Решая эти «опросы, население основывается на конституционных положениях о местном самоуправлении, положениях федеральных законов и законов субъектов РФ о местном самоуправлении.

Конституция РФ и Закон об общих принципах организации местного самоуправления, гарантируя населению право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, не дают однозначного ответа на вопрос, что следует понимать под этой структурой. Как соотносятся понятия: «структура органов местного самоуправления» и «система органов местного самоуправления», которое используется законодательством некоторых субъектов Федерации? Рассмотрим эти понятия.

Конституция РФ, федеральные законы не используют понятие «система органов местного самоуправления». Однако они устанавливают общие принципы построения этой системы в каждом муниципальном образовании, подразделяя органы местного самоуправления на выборные органы и иные органы местного самоуправления.

Поэтому система органов местного самоуправления включает в себя виды органов местного самоуправления, которые призваны обеспечить населению муниципальных образований возможность осуществлять местное самоуправление через:

а) выборные органы;

б) иные органы местного самоуправления, формируемые другим (не выборным) путем.

Система органов местного самоуправления в отличие от системы органов государственной власти строится без учета принципа разделения властей, который согласно ст. 10 Конституции РФ лежит в основе осуществления государственной власти.

Структура органов местного самоуправления, о которой говорится в ст. 131 Конституции РФ, включает в себя перечень конкретных органов местного самоуправления, создаваемых в муниципальном образовании. Так, помимо выборного представительного органа местного самоуправления в муниципальном образовании могут быть и другие выборные органы, выборные должностные лица местного самоуправления. С учетом предметов ведения, отнесенных к местному самоуправлению, муниципальные образования решают вопрос о конкретном перечне иных органов местного самоуправления, в том числе и об образовании органов, осуществляющих исполнительно-распорядительные функции в системе местного самоуправления. Согласно ст. 3 Европейской Хартии местного самоуправления представительные органы «могут иметь подотчетные им исполнительные органы».

В соответствии с прежним Законом РСФСР о местном самоуправлении органом управления, осуществляющим исполнительно-распорядительные функции, являлась местная администрация, деятельностью которой руководил глава местной администрации. Он осуществлял свои полномочия на принципах единоначалия. Новый Федеральный закон предоставляет муниципальным образованиям возможность выбора разных организационных схем построения органов, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность на местном уровне.

При этом следует принимать во внимание постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного закона Читинской области[97]. Поводом к рассмотрению дела послужил запрос администрации Читинской области о проверке конституционности ряда положений Устава области, в том числе ч. 3 ст. 112, которая предписывала органам местного самоуправления образовывать свои исполнительные органы. Конституционный Суд РФ отметил, что Закон об общих принципах организации местного самоуправления не содержит понятия «исполнительные органы местного самоуправления» и, требуя в обязательном порядке наличия выборных органов муниципальных образований, оставляет создание других органов на усмотрение самих местных сообществ. По мнению Конституционного Суда, областная Дума, принявшая Устав Читинской области, всего этого не учла. Поэтому данное положение Устава (ч. 3 ст. 112) признано не соответствующим Конституции РФ. Говоря о самостоятельности населения в определении организационной структуры местного самоуправления, необходимо помнить о том, что она имеет конституционные пределы. Так, в постановлении от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» Конституционный Суд Российской Федерации указал, что организация публичной власти на местах, независимо от того, осуществляется она органами государственной власти местного уровня или муниципальными органами, не входящими в систему органов государственной власти, должна соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации и вытекающим из этих основ принципам демократии и децентрализации власти.

Конституция РФ, признавая право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (ст. 131), признает необходимым наличие выборных органов местного самоуправления (ст. 130), гарантируя гражданам право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ст. 32).

Закон об общих принципах организации местного самоуправления, основываясь на конституционных положениях, устанавливает: наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным (ст. 1, 14). К выборным органам он относит прежде всего представительный орган местного самоуправления (ст. 15), не исключая при этом, как уже отмечалось, возможность муниципального образования иметь и другие выборные органы (в ст. 18 говорится не только о депутатах, но и о членах выборного органа, выборных должностных лицах местного самоуправления).

Вместе с тем Закон допускает, что в отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан.

Таким образом, организационная структура местного самоуправления муниципального образования должна обязательно включать выборный орган (представительный орган местного самоуправления).

Кроме того, Конституция РФ предусматривает необходимость использования населением муниципального образования таких организационных форм осуществления местного самоуправления, как муниципальные выборы, местный референдум, а также других форм прямого волеизъявления, к которым Закон относит:

а) собрание (сход) граждан;

б) народную правотворческую инициативу;

в) обращения граждан в органы местного самоуправления;

г) территориальное общественное самоуправление.

Наряду с предусмотренными Законом формами участия населения в осуществлении местного самоуправления возможно использование гражданами и иных форм, не противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, законам субъектов Федерации.

Все эти конституционные и законодательные положения, касающиеся организационных форм осуществления местного самоуправления, должны учитываться населением при определении организационной структуры местного самоуправления своего муниципального образования.

Согласно ст. 18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации определяются:

а) наименование органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

б) порядок формирования органов местного самоуправления;

в) их компетенция;

г) срок полномочий;

д) подотчетность;

е) вопросы их организации и деятельности.

В соответствии с конституционным положением о самостоятельном определении населением структуры органов местного самоуправления этот вопрос может решаться населением как непосредственно, так и через избираемые им органы.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления связывает по существу решение данного вопроса с принятием устава муниципального образования. Согласно статье 8 Закона в уставе указываются структура и порядок формирования органов местного самоуправления. Устав же принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Данное положение не исключает, однако, возможности утверждения на местном референдуме отдельно структуры органов местного самоуправления, которая должна затем найти отражение в уставе муниципального образования, принимаемого уже представительным органом местного самоуправления, который принимая устав, не вправе вносить какие-либо изменения в структуру органов местного самоуправления, утвержденную на местном референдуме.

В уставе муниципального образования, принимаемом представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно, находят разрешение также вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций, другие вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации.