Конституция Российской Федерации, федеральные законы, иные правовые акты федеральных органов государственной власти в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении

Конституция РФ, федеральные законы занимают особое место в правовой основе местного самоуправления, которое определяется следующими факторами.

Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление как особый уровень власти в государстве, специфическую форму осуществления народовластия, относя при этом местное самоуправление к основам конституционного строя Российской Федерации (ст. 3, 12 и др.).

В соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Таким образом, Конституция определяет пределы правового регулирования организации местного самоуправления для федеральных органов государственной власти: установление единых, общих для всех территории России основ построения и функционирования местной, муниципальной власти.

Конституция РФ закрепляет в соответствии с Европейской Хартией местного самоуправления важнейшие исходные начала организации местного самоуправления, составляющие правовой фундамент муниципального развития в нашей стране. К ним относятся прежде всего положения о признании и равной защите муниципальной собственности наряду с другими формами собственности; о праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.

Кроме того, Конституция РФ, признавая право граждан на местное самоуправление, гарантирует его осуществление в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций через формы прямой и представительной демократии. Она определяет также сферу деятельности местного самоуправления: вопросы местного значения, допуская при этом возможность делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Наконец, Конституция РФ устанавливает важнейшие гарантии прав местного самоуправления:

а) самостоятельность определения структуры органов местного самоуправления;

б) необходимость учета мнения населения при изменении границ, территории местного самоуправления;

в) обязательность передачи органам местного самоуправления соответствующих материальных и финансовых средств при наделении их отдельными государственными полномочиями;

г) компенсация дополнительных расходов местного самоуправления, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

д) запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами, а также судебная защита этих прав.

Основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления, его место и роль в системе народовластия, закрепляемые Конституцией РФ, получили развитие в Законе об общих принципах организации местного самоуправления. В нем определены единые принципы формирования и развития основ местного самоуправления в нашей стране: правовых, территориальных, организационных и финансово-экономических.

Вместе с Конституцией РФ, Европейской Хартией местного самоуправления он составляет, таким образом, юридическую базу для правового регулирования местного самоуправления субъектами Федерации.

При этом следует учитывать особую роль Закона об общих принципах организации местного самоуправления в системе федеральных законов. Согласно ст. 7, ему не могут противоречить другие федеральные законы, устанавливающие нормы муниципального права. В случае же противоречия норм муниципального права, содержащихся в законах, положениям Конституции РФ, Закону об общих принципах организации местного самоуправления должны применяться положения Конституции РФ и названного Закона. При этом его положения распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.

Значение указанного Закона для развития правовой основы местного самоуправления определяется также и тем, что он разграничивает полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления. Полномочия федеральных органов государственной власти включают:

а) правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления.

Оно осуществляется путем принятия и изменения федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления, основах местного самоуправления (финансовых основах, основ муниципальной службы, основ приватизации муниципального имущества и т.д.).

Кроме того, федеральные органы государственной власти принимают правовые акты по конкретным сторонам, направлениям муниципальной деятельности. Так, они регулируют порядок передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность, отношения между федеральным бюджетом и местными бюджетами; устанавливают ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов; регулируют особенности организации местного самоуправления в приграничных территориях, административно-территориальных образованиях; наделяют органы местного самоуправления отдельными полномочиями Российской Федерации.

В целях обеспечения конституционных прав граждан осуществлять местное самоуправление федеральным законом могут быть установлены временные нормы. Они регулируют отношения, отнесенные к ведению субъектов Федерации, муниципальных образований, и действуют в случае, если соответствующими актами субъектов Федерации и муниципальных образований указанные отношения не урегулированы. Временные нормы действуют до вступления в силу норм, которые устанавливаются нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации либо уставами муниципальных образований, иными, принимаемыми в соответствии с ними, актами муниципальных образований (в зависимости от того, на каком уровне правового регулирования отсутствуют данные нормы) и направлены на урегулирование соответствующих отношений;

б) закрепление и обеспечение федеральных гарантий местного самоуправления.

В этих целях федеральные органы государственной власти:

· обеспечивают осуществление обязанностей государства в области местного самоуправления;

· обеспечивают федеральные гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления;

· устанавливают государственные минимальные социальные стандарты;

· принимают федеральные программы развития местного самоуправления;

· компенсируют местному самоуправлению дополнительные расходы, возникающие в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти;

· регулируют и защищают право граждан на осуществление местного самоуправления;

· устанавливают федеральные гарантии избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

· устанавливают порядок судебной защиты и обеспечивают судебную защиту прав местного самоуправления; в) обеспечение контроля за соблюдением законодательства с местном самоуправлении.

Федеральные органы государственной власти контролируют соблюдение федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления. При этом они обеспечивают соответствие законодательства субъектов Федерации о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству. Кроме того, осуществляется прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Наконец, значение федеральных законов о местном самоуправлении обусловлено тем, что они, обеспечивая общие для всех субъектов Федерации подходы к вопросам формирования и развития правовой основы местного самоуправления, дают определения основных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений: муниципального образования; вопросов местного значения; органов и должностных лиц местного самоуправления; муниципальной службы и др.

Важное место в системе нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти о местном самоуправлении занимают указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Это дает ему возможность играть существенную роль в разработке и реализации государственной политики по развитию местного самоуправления в Российской Федерации. Вопросам местного самоуправления постоянно уделяется внимание в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации.

В рамках своих конституционных полномочий Президент РФ регламентирует те или иные стороны муниципальной деятельности. Так, 26 ноября 1997 г. издан Указ «О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды»[80]. Указами Президента РФ могут быть инициированы эксперименты в сфере местного самоуправления[81], разработка проектов федеральных законов, иных нормативных правовых актов по вопросам местного самоуправления[82].

На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, в том числе и по вопросам муниципальной деятельности. Например, к таким актам относится постановление от 22 сентября 1999 г. «Об утверждении критериев присвоения муниципальному образованию статуса наукограда и Порядка рассмотрния предложений о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда и прекращения такого статуса».

На процесс формирования правовой основы местного самоуправления оказывают влияние постановления Конституционного Суда РФ, в которых затрагиваются вопросы местного самоуправления.

Правовая позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в его постановлениях, способствует утверждению конституционных принципов местного самоуправления в практике правового регулирования местного самоуправления. Так, постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. «по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» имеет важное значение для правового регулирования субъектами Федерации территориальной организации местного самоуправления[83].