Муниципальная земельная собственность: понятие, правовой режим
Право муниципальной собственности на землю впервые было установлено в 1990 году. Муниципальная собственность на землю — это право собственности муниципальных образований. Субъектами права муниципальной собственности на землю являются муниципальные образования в лице органов местного самоуправления, наделенные в соответствии с уставом муниципального образования собственной компетенцией в решении вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальными землями.[318]
Объектами права муниципальной собственности на землю являются земельные участки в границах муниципальных образований, отнесенных к муниципальной собственности на основании законодательных актов. В муниципальной собственности находятся земельные участки:
- которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации;
- право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;
- которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством;
- которые безвозмездно переданы в муниципальную собственность из федеральной собственности.[319]
Если иное не предусмотрено другими федеральными законами, земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, является с даты государственной регистрации прекращения права собственности на него собственностью городского округа, городского или сельского поселения либо в случае расположения такого земельного участка на межселенной территории собственностью муниципального района по месту расположения земельного участка.
В собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации, в том числе за пределами границ муниципальных образований.
Земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности одного муниципального образования, могут быть переданы безвозмездно в муниципальную собственность другого муниципального образования в целях их предоставления отдельным категориям граждан и (или) некоммерческим организациям, созданным гражданами, в соответствии с Земельным кодексом РФ.
Согласно ст. 40 ЗК РФ органы местного самоуправления обладают обширными правами на использование муниципальных земельных участков. От имени муниципальных образований они имеют право:
1) использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также пруды, обводненные карьеры в соответствии с законодательством Российской Федерации;
2) возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;
3) проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные водные объекты в соответствии с установленными экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими законодательством и иными специальными требованиями;
4) осуществлять другие права на использование земельного участка, предусмотренные законодательством.
Органам местного самоуправления осуществляются функции по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.
В статье 29 Устава города Нижневартовск, например, установлены полномочия администрации города в области использования земли, охраны природы, недропользования, в том числе по управлению и распоряжению и распоряжается земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, а также по резервированию земли и изъятию земельных участков для муниципальных нужд. В пределах своей компетенции администрация осуществляет муниципальный земельный контроль в границах города Нижневартовска.[320]
§3. Контроль органов местного самоуправления за использованием земель на территории муниципального образования
Согласно Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.[321] Эти конституционные принципы являются приоритетной основой в организации муниципального земельного контроля.
Дальнейший рост городов и соответственно увеличение площадей использования земель под застройку увеличили и количество городских землепользователей и, следовательно, увеличили значение земельного контроля в городах. Городские земли все чаще становятся объектами различных правонарушений, в том числе самовольного захвата. Усиление публичности, открытости должно быть характерно для муниципального земельного контроля[322]
Деятельность органов местного самоуправления в сфере муниципального земельного контроля регулируется ЗК РФ, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[323], подзаконными нормативными правовыми актами, муниципальными нормативными правовыми актами.
В соответствии со статьей 72 Земельного кодекса под муниципальным земельным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.
Субъектами муниципального земельного контроля являются органы местного самоуправления или уполномоченные ими органы.
Полномочия органов местного самоуправления по муниципальному земельному контролю уточняются в письме Федерального агентства кадастра объектов недвижимости.[324] В соответствии с ним муниципальные инспектора на территории муниципального образования осуществляют контроль за:
а) соблюдением требований по использованию земель;
б) соблюдением порядка, исключающего самовольное занятие земельных участков или использование их без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов;
в) соблюдением порядка переуступки права пользования землей;
г) предоставлением достоверных сведений о состоянии земель;
д) своевременным выполнением обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, ведущихся с нарушением почвенного слоя, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных и собственных надобностей;
е) использованием земельных участков по целевому назначению;
ж) своевременным и качественным выполнением обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от водной эрозии, заболачивания, подтопления, переуплотнения, захламления, загрязнения и по предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель и вызывающих их деградацию;
з) выполнением требований по предотвращению уничтожения, самовольного снятия и перемещения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и употребления;
и) исполнением предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений, вынесенных государственными инспекторами;
к) наличием и сохранностью межевых знаков границ земельных участков;
л) выполнением иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель.
Муниципальные инспектора имеют право:
а) осуществлять муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления;
б) составлять по результатам проверок акты проверок соблюдения земельного законодательства (далее - Акт) с обязательным ознакомлением с ними собственников, владельцев, пользователей, арендаторов земельных участков.[325]
Деятельность органов местного самоуправления в сфере муниципального земельного контроля осуществляется в форме проверок. Плановые проверки в отношении каждого земельного участка проводятся не чаще одного раза в два года.
Внеплановые проверки проводятся:
- для проверки исполнения предписаний об устранении нарушений земельного законодательства, вынесенных государственными инспекторами;
- в случае обнаружения муниципальными инспекторами достаточных данных, указывающих на наличие земельных правонарушений, или получения от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушения земельного законодательства.
Проверка соблюдения земельного законодательства в рамках осуществления муниципального земельного контроля представляет собой совокупность действий должностных лиц, наделенных полномочиями по осуществлению муниципального земельного контроля, связанных с проведением проверки соблюдения юридическими и физическими лицами требований земельного законодательства и закреплением результатов проверки в форме акта проверки соблюдения земельного законодательства и приложений к нему. Информация, полученная органами местного самоуправления, может эффективно использоваться органами государственного земельного контроля в целях выявления и пресечения земельных правонарушений землепользователями. Такое взаимодействие должно позволить более эффективно использовать земельные ресурсы Российской Федерации, сделать прозрачным учет и контроль землепользования.[326]
Федеральным законодательством возможность привлечения к юридической ответственности органами муниципального контроля не предусмотрена. КоАП РФ не содержит норм, уполномочивающих соответствующие органы муниципального контроля на составление протоколов и иных процессуальных документов, равно как не содержит норм, позволяющих муниципальным инспекторам применять к нарушителям законодательства меры административной ответственности, установленные самим Кодексом.
Между тем, Земельный кодекс предусматривает, что в случае выявления в ходе проведения проверки в рамках осуществления муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, привлечение к ответственности за выявленное нарушение осуществляется в соответствии с законодательством субъекта РФ.[327]
В настоящее время в Положении о государственном земельном надзоре, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 января 2015 г. № 1[328], установлено, что осуществление государственного земельного надзора производится Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии во взаимодействии, в том числе, с органами местного самоуправления. Порядок взаимодействия органов государственного земельного надзора с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль, устанавливается Правительством Российской Федерации.[329] Такое взаимодействие должно позволить более эффективно использовать земельные ресурсы Российской Федерации, сделать прозрачным учет и контроль землепользования.
Полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области земельных отношений могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Для реализации полномочий в сфере муниципального контроля муниципальные образования создают специализированные органы в структуре органов местного самоуправления. Например, исполнение муниципальной функции земельного контроля в городе Заводоуковск осуществляется администрацией Заводоуковского городского округа. Структурным подразделением администрации, уполномоченным на организацию и проведение проверок при осуществлении муниципального земельного контроля, является Комитет имущественных отношений администрации Заводоуковского городского округа[330]
Органом, уполномоченным на осуществление муниципального земельного контроля в муниципальном образовании город Салехард, является Администрация города Салехарда. Главным инспектором по муниципальному земельному контролю является руководитель Департамента строительства, архитектуры и земельных отношений. Инспекторами по муниципальному земельному контролю являются специалисты Департамента, на которых в соответствии с должностными инструкциями возложены обязанности по осуществлению муниципального земельного контроля.[331]
Вопросы для самоконтроля
1. Назовите основные полномочия органов местного самоуправления в сфере управления землями муниципального образования. Какими нормативными правовыми актами устанавливаются эти полномочия?
2. Перечислите объекты права муниципальной собственности на землю? Какими правами обладают органы местного самоуправления в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности?
3. Поясните значение муниципального земельного контроля для развития муниципальных образований.
4. Какими нормативными правовыми актами регулируется деятельность органов местного самоуправления в сфере муниципального земельного контроля?
5. Назовите полномочия органов местного самоуправления в сфере муниципального земельного контроля. В какой форме осуществляют свою деятельность в сфере контроля органы местного самоуправления?
6. Могут ли органы местного самоуправления привлекать субъектов земельных отношений к административной ответственности за нарушение земельного законодательства?