Жилищно-коммунальная реформа и роль органов местного самоуправления в ее реализации

Реформа жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ), начатая в 1990-х гг., продолжается до настоящего времени и остается одним из приоритетных направлений социально-экономической политики России.

На первом этапе реформы (1991 — 1996 гг.) взамен существовавшей ранее ведомственной управленческой вертикали формировалась децентрализованная муниципальная система управления ЖКХ. По данным Госстроя России, являвшимся в те годы курирующим отрасль ведомством, доля частного жилищного фонда увеличилась с 30% в 1991 г. до 52% в 1996 г. В собственность граждан было передано 36,8% государственного и муниципального жилищного фонда России, подлежавшего приватизации^[294]. Однако приватизация не привела к кардинальному решению проблемы формирования рынка жилищно-коммунальных услуг и не повлияла на совершенствование механизмов управления и обслуживания жилого фонда. В начале 90-х годов тарифы на жилищно-коммунальные услуги поддерживались на чрезвычайно низком уровне и дотировались государством на 90%. Квартирная плата, включающая платежи граждан за коммунальные услуги и составлявшая всего около 2,5% среднего дохода семьи, рассматривалась государством и обществом как одно из важнейших социальных завоеваний. И хотя в 1994 ‒ 1995 гг. резко возросли тарифы на жилищно-коммунальные услуги, доля расходов на ЖКХ составляла к 1996 г. ощутимые 24 — 25% консолидированного бюджета субъектов РФ. Это было значительно больше, чем бюджет Министерства обороны РФ и бюджет всей системы здравоохранения и образования тех лет^[295].

С утверждением в 1997 г. Указом Президента РФ Концепции реформирования жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации^[296] начался второй этап реформы. Главной его целью стало: создание реальной конкуренции в жилищно-коммунальной сфере, снижение затрат на услуги, повышение качества работы коммунальных служб. При этом ставилась задача перейти от простого повышения тарифов на жилищно-коммунальные услуги к более плавному, дифференцированному их изменению с учетом реальных доходов граждан, при одновременном совершенствовании и усилении адресной помощи малоимущим.

Основная нагрузка по реализации реформы жилищно-коммунального хозяйства в те годы легла на органы местного самоуправления. Именно на них возлагалась обязанность наладить контроль за коммунальными службами, выработать эффективные экономические механизмы взаимодействия с ними. Однако ЖКХ во многих регионах страны находилось в плачевном состоянии, о чем свидетельствовали многочисленные аварии, связанные с обветшанием большей части инженерно-коммунальной инфраструктуры. В некоторых субъектах РФ не хватало средств на отопление квартир, на ремонт коммуникаций. В 2000 г. из 297 млрд руб., которые были необходимы коммунальным службам, население заплатило лишь 118 млрд руб., или 39%. Недостающие средства хотя и восполнялись дотациями из федерального и региональных бюджетов, также не были достаточны. Правительство РФ приняло решение: начиная с 2001 г. изменить порядок финансирования ЖКХ. Предполагалось, что должен был произойти постепенный переход к оплате гражданами жилищно-коммунальных услуг по их полной стоимости. Вместе с тем предусматривалось получение гражданами, чей доход ниже прожиточного минимума, субсидий, компенсирующих их реальные расходы на жилищно-коммунальные услуги.

В условиях кардинального изменения порядка финансирования жилищно-коммунальной сферы роль органов местного самоуправления по осуществлению реформы в те годы существенно возросла.

Однако с принятием в 2003 г. Закона об общих принципах организации местного самоуправления нагрузка на органы местного самоуправления в части дальнейшей реализации реформы ЖКХ сократилась. На текущем этапе спектр основных задач по реформированию ЖКХ решается органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с общими принципами и основными направлениями государственной политики в данной сфере, устанавливаемыми на федеральном уровне. Такому положению дел в немалой степени способствовали многочисленные изменения и дополнения, внесенные в последние 5-7 лет в Жилищный кодекс РФ и иные нормативные правовые акты России в части, касающейся общих требований к деятельности товариществ собственников жилья, управляющих компаний в сфере жилищно-коммунального хозяйства, а также к порядку оказания коммунальных услуг гражданам, включая обязательные требования к раскрытию информации о деятельности организаций, обслуживающих граждан-потребителей коммунальных услуг.

§2. Полномочия органов местного самоуправления
в области жилищно-коммунального хозяйства

Перечень полномочий органов местного самоуправления, относящихся к области ЖКХ и нашедших прямое закрепление в действующем Законе об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. включает в себя:

– регулирование тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей;

– полномочия по организации теплоснабжения, предусмотренные Федеральным законом «О теплоснабжении»^[297];

– полномочия в сфере водоснабжения и водоотведения, предусмотренные Федеральным законом «О водоснабжении и водоотведении»^[298];

– разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, требования к которым устанавливаются Правительством РФ;

– утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организация проведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд в границах муниципального образования, организация и проведение иных мероприятий, предусмотренных законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности.

Кроме перечисленных дополнительные полномочия органов местного самоуправления, относящиеся к сфере ЖКХ, предусмотрены и в других законодательных актах федерального уровня, регулирующих области общественных отношений, смежные с данной сферой. Например, ЖК РФ (ст. 14) предусматривает, что к компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений и, в том числе, в области ЖКХ относятся:

1) учет муниципального жилищного фонда;

2) принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения;

3) согласование переустройства и перепланировки жилых помещений;

4) признание в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания;

5) осуществление муниципального жилищного контроля.

Кодекс закрепляет право органов местного самоуправления на решение и иных вопросов, отнесенных к их компетенции Конституцией РФ, федеральными законами, а также законами субъектов РФ. Поэтому перечень полномочий органов местного самоуправления в жилищно-коммунальной сфере может быть значительно расширен в законодательстве ряда субъектов РФ, но на практике подобные прецеденты в настоящее время почти отсутствуют.

С учетом принципов проводимой в стране реформы ЖКХ из общего ряда полномочий органов местного самоуправления в жилищно-коммунальной сфере следует особо выделить полномочия по установлению и взиманию платы за пользование жилыми помещениями и платы за коммунальные услуги.

ЖК РФ (ч. 3 ст. 156) предусматривает, что органы местного самоуправления устанавливают размер платы за пользование жилыми помещениями (платы за наем), а также размер платы за их содержание и ремонт для следующих категорий жильцов:

‒ для нанимателей жилых помещений по договорам социального найма;

‒ для нанимателей жилых помещений по договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда.

Кроме того, муниципальные органы устанавливают размер платы за содержание и ремонт жилого помещения и для собственников жилых помещений в многоквартирных домах, которые не приняли решение о выборе способа управления многоквартирным домом.

Размер платы за пользование жилым помещением (платы за наем) государственного или муниципального жилищного фонда устанавливается органами местного самоуправления с учетом качества и благоустройства жилого помещения, месторасположения дома; при этом установление размера платы за пользование жилым помещением (платы за наем) не должно приводить к возникновению у нанимателя жилого помещения права на субсидию на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.

Размер платы за коммунальные услуги по общему правилу рассчитывается по тарифам, установленным органами государственной власти субъектов РФ; однако органы местного самоуправления в установленном законом порядке могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области установления тарифов на жилищно-коммунальные услуги.

Плата за коммунальные услуги включает в себя плату за холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение (в том числе поставки бытового газа в баллонах), отопление (в том числе поставки твердого топлива при наличии печного отопления). Размер оплаты коммунальных услуг в конкретных случаях определяется, как правило, исходя из показаний приборов учета, а при их отсутствии ― исходя из нормативов потребления коммунальных услуг, которые также утверждаются органами местного самоуправления каждого конкретного муниципального образования.

Следует обратить внимание на то, что в целях решения вопросов местного значения в жилищно-коммунальной сфере, развития инженерной инфраструктуры и повышения качества обеспечения населения жильем и коммунальными услугами органы местного самоуправления довольно активно реализуют свое полномочие по разработке и принятию соответствующих муниципальных программ. Реализация таких программ может обеспечиваться не только за счет средств местных бюджетов, но и за счет финансовой помощи из бюджетов других уровней, а также за счет привлеченных инвестиций в жилищно-коммунальную сферу. Так, в настоящее время правовыми актами органов местного самоуправления г. Сургута (Ханты-Мансийский автономный округ ‒ Югра) утвержден ряд среднесрочных программ социально-экономического развития города, включая программы энергосбережения и повышения энергетической эффективности: «Развитие коммунального комплекса в городе Сургуте» на 2014-2020 годы, «Улучшение жилищных условий населения города Сургута» на 2014-2020 годы, «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности в городе Сургуте» на 2014-2020 годы, «Комфортное проживание» на 2014-2020 годы, «Дополнительные меры социальной поддержки отдельных категорий граждан муниципального образования городской округ город Сургут» на 2014-2020 годы, «Обеспечение деятельности департамента городского хозяйства в сфере дорожно-транспортного и жилищно-коммунального комплекса» на 2014-2020 годы, «Управление муниципальным имуществом в сфере жилищно-коммунального хозяйства в городе Сургуте» на 2014-2020 годы, «Проектирование и строительство объектов инженерной инфраструктуры на территории города Сургута в 2014-2020 годах» и ряд других^[299].

Названные программы предусматривают реализацию целевых мероприятий на объектах жилищно-коммунального комплекса города, а также меры социальной поддержки отдельных категорий жителей муниципального образования. Одновременно они служат инструментом планирования расходной части городского бюджета и повышения качества и эффективности муниципального управления на основе программно-целевых подходов.