Соотношение конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности в системе местного самоуправления

В юридической литературе существует по меньшей мере два подхода к пониманию публичной юридической ответственности в местном самоуправлении. Одни авторы считают, что в местном самоуправлении реализуется конституционно-правовая ответственность^[240]. Другие ответственность субъектов местного самоуправления перед населением именуют муниципально-правовой^[241].

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава) и законов субъектов РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления этими органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий. Такая ответственность определяется как конституционно-правовая.^[242]

Наличие в системе местного самоуправления и конституционно-правовой, и муниципально-правовой ответственности оправданно, учитывая природу местного самоуправления. Разумеется, в местном самоуправлении имеют место и другие виды юридической ответственности: уголовная, гражданско-правовая, дисциплинарная, административная.

Разграничить конституционно-правовую и муниципально-правовую ответственность можно по такому критерию, как инстанция ответственности, т.е. сторона правоотношения, контролирующая, оценивающая поведение другой стороны и применяющая меры воздействия, включая принуждение. По этому критерию ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством и его органами относится к конституционно-правовой, а ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением — к муниципально-правовой. И дело здесь вовсе не в терминологических нюансах, а в принципиально важном методологическом принципе: имеет ли муниципальное право как комплексная отрасль правовой системы свои, именно ей присущие меры защиты, охраны муниципального порядка, муниципальных прав граждан, или она заимствует эти меры ответственности у ведущей отрасли — конституционного права.

Обоснованно считает С.А. Авакьян, что «наличие мер ответственности — такой же неотъемлемый признак отрасли, как и свои общественные отношения и свои нормы, их регулирующие»^[243]. Муниципальное право обладает всеми признаками комплексной отрасли права. Оно характеризуется и муниципальными правоотношениями, и своими методами, и муниципальными нормами и муниципально-правовой ответственностью.

В юридической литературе последних лет возросло внимание к проблемам конституционно-правовой ответственности, в том числе и в системе местного самоуправления. Причем многие авторы не проводят различий между конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственностью, воспринимая последнюю как разновидность конституционно-правовой или полностью отождествляя оба данных вида юридической ответственности.

Между тем муниципально-правовая ответственность как разновидность публично-правовой юридической ответственности реально существует, является неотъемлемым атрибутом отрасли муниципального права и нами рассматривается на основе норм уставов муниципальных образований (уставная муниципальная ответственность), а также иных нормативных правовых актов (муниципально-правовая ответственность).

Специфика муниципально-правовой ответственности обусловливает необходимость уяснения понятия этого вида ответственности, выявления характерных ее черт, а также установления оснований, определения природы муниципальных правонарушений, мер и субъектов ответственности.

Отличие муниципально-правовой ответственности от конституционно-правовой видится прежде всего в особенностях муниципальных правонарушений, процедуры ее реализации. Основанием муниципально-правовой ответственности является нарушение норм устава, иных локальных нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, а также актов, принятых населением на местном референдуме, основанием же конституционно-правовой ответственности являются конституционные правонарушения (конституционные деликты).

Существенно отличается и процедура реализации муниципально-правовой ответственности. Такая мера ответственности, как отзыв выборного должностного лица (депутата, главы муниципального образования), осуществляется по инициативе населения в порядке, установленном уставом муниципального образования.

С учетом вышеизложенного муниципально-правовую ответственность можно определить как обусловленную Конституцией Российской Федерации, законодательством РФ, нормами устава муниципального образования, иных муниципальных нормативных правовых актов необходимость соответствующих субъектов муниципальных отношений отвечать за свое юридически значимое поведение в установленном порядке и действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения — претерпевать определенные лишения.