Судебная защита права на осуществление местного самоуправления
Одной из важнейших гарантий прав и свобод является правосудие — особый вид государственно-властной деятельности, в силу ч. 1 ст. 118 Конституции РФ относящийся к прерогативе суда.
Судебные гарантии занимают особое место в системе гарантий права на осуществление местного самоуправления.
В частности, ст. 2, 17, 18, 46 Конституции РФ закладывают конституционно-правовую основу для судебной защиты любого юридического права, в том числе и права на осуществление местного самоуправления.
Применительно к праву на осуществление местного самоуправления ст. 133 Конституции РФ, перечисляя гарантии местного самоуправления, в первую очередь называет судебную защиту.
Важно обратить внимание на то, что в указанную статью Конституции РФ имплементированы требования ст. 11 Европейской хартии местного самоуправления, которая гласит: «Органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления».
Е.С. Шугрина отмечая, что судебная защита является одной из наиболее эффективных форм защиты местного самоуправления, указывает, что «за последние 20 лет цели судебной защиты местного самоуправления или права на его осуществление претерпевали определенные изменения, в разные годы категории дел, рассматриваемые в судах, были разными». Так, если в 90-е годы много судебных решений принималось для восполнения пробелов законодательства, то с 2003 года с принятием Закона об общих принципах организации местного самоуправления категория рассматриваемых в судах дел в целом стала соответствовать основным этапам реформирования местного самоуправления.
Примерами таких дел в настоящее время стали споры, связанные с межбюджетными отношениями, дела об оспаривании межмуниципальных соглашений, заключаемых в порядке ч. 4 ст. 15 Закона об общих принципах организации местного самоуправления и др.[215]
Статья 3 Закона об общих принципах организации местного самоуправления гласит, что государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления обеспечиваются федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Помимо общих норм о судебной защите, Законом предусматриваются судебные гарантии отдельных процедур, при осуществлении которых имеется наибольшая вероятность нарушения конституционного права на осуществление местного самоуправления.
Во-первых, это гарантии деятельности населения и органов местного самоуправления по осуществлению местного самоуправления, изданию муниципальных правовых актов. Например, в ч. 7 ст. 44 гарантируется возможность обжалования гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке отказа в государственной регистрации устава муниципального образования.
Ч. 5 ст. 22 Закона закрепляет право на судебную защиту при проведении местного референдума. Так, в случае, если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные законом сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации или прокурора.
Также в качестве примера гарантии судебной защиты права на осуществление местного самоуправления можно привести норму ст. 7 Закона, которая гласит, что если орган местного самоуправления полагает, что федеральный или региональный нормативный правовой акт по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, то такой вопрос разрешается соответствующим судом.
Во-вторых, предусматриваются специальные судебные гарантии законности процедур формирования органов местного самоуправления и досрочного прекращения их полномочий. Например, если глава муниципального образования, полномочия которого прекращены досрочно на основании решения представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку, обжаловал в судебном порядке указанное решение, то до вступления решения суда в законную силу не могут быть назначены досрочные выборы главы муниципального образования или принято решение представительного органа муниципального образования об избрании главы муниципального образования.
В-третьих, избирательное законодательство содержит судебные гарантии формирования выборных органов и должностных лиц местного самоуправления (см. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).
Судебная защита права на местное самоуправление может осуществляться, согласно ст. 118, 125, 126 Конституции РФ, ст. 4 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», органами конституционного правосудия (Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ), Верховным Судом РФ, судами общей юридискции и арбитражными судами.
Суды общей юрисдикции в соответствии со ст. 4 Федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» осуществляют правосудие посредством гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Таким образом, эти суды защищают конституционное право на осуществление местного самоуправления от уголовно-правовых посягательств, гражданских деликтов и административных проступков, а также нарушений, вытекающих из административных правоотношений, включая нарушения данного конституционного права правовыми актами органов государственной власти и местного самоуправления.
В практике судов общей юрисдикции значительное место занимают дела, возникающие из публичных правоотношений. Так, по данным Судебного департамента при Верховном Суде РФ, в 2014 году дела, возникающие из публично-правовых отношений, составили 229,0 тыс., или 5,5 % от общего числа оконченных производством районными судами гражданских дел (в 2013 году – 213,2 тыс. дел, 5,6 %). В числе указанных дел рассматривались:
- жалобы на неправомерные действия должностных лиц, государственных и муниципальных служащих - 85,3 тыс. дел;
- жалобы на неправомерные действия органов государственной власти, органов местного самоуправления – 39,8 тыс. дел;
- дела о нарушениях избирательного законодательства - 3,4 тыс., или 0,1 %, в 2013 году – 3,9 тыс., или также 0,1 %.
Дела о признании противоречащими федеральному законодательству нормативных правовых актов составили 2,0 тыс. дел, или 0,05 %, что на 23 % меньше, чем в 2013 году – 2,6 тыс. дел, или 0,1 %[216].
Действующий в настоящее время Кодекс административного судопроизводства РФ также относит к ведению судов общей юрисдикции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействий) органов государственной власти и местного самоуправления, производство по административным делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ и т.д. (раздел IV «Особенности производства по отдельным категориям администратинвых дел»).
Арбитражные суды в соответствии с федеральными конституционными законами «О судебной системе Российской Федерации»[217] и «Об арбитражных судах в Российской Федерации»[218] призваны защитить конституционное право на осуществление местного самоуправления в экономических спорах, т.е. обеспечить нормальное формировование финансово-экономической основы местного самоуправления. Критериями определения подведомственности арбитражных судов служат, во-первых, характер спора (в том смысле, что он, какова бы ни была его отраслевая принадлежность, должен быть связан с предпринимательской деятельностью) и, во-вторых, субъектный состав правоотношения[219] (спор должен возникнуть между хозяйствующими субъектами).
На практике органы местного самоуправления обращаются в арбитражные суды в случаях возникновения споров по поводу реализации права муниципальной собственности, споров из финансовых правоотношений и в других предусмотренных законом случаях.
Особую роль арбитражные суды играют при возникновении правовых конфликтов между органами местного самоуправления и органами государственной власти по поводу решения вопросов местного значения в экономической сфере.