Местная администрация: понятие и признаки

Местная администрация — обладающий правами юридического лица исполнительно-распорядительный орган муниципального образования. С одной стороны, она обеспечивает на соответствующей территории исполнение законов, правовых актов представительного органа и главы муниципального образования. С другой стороны, администрация сама обладает властными полномочиями. Так, глава местной администрации издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации. Иные должностные лица местной администрации издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования. Данные правовые акты имеют обязательный для исполнения характер.

Наименование местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Соответственно такие вопросы, как порядок формирования, компетенция, сроки полномочий, подотчетность местной администрации регулируются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

При этом компетенция местной администрации определяется муниципальными образованиями не произвольно, а исходя из перечня вопросов местного значения, норм отраслевого законодательства (бюджетного, градостроительного, об образовании и т.д.). Например, в области градостроительной деятельности нормативными правовыми актами местной администрации муниципального района утверждается программа реализации схемы территориального планирования муниципального района, нормативными правовыми актами программами местной администрации поселения и местной администрацией городского округа, утверждается программа реализации генерального плана соответствующего поселения или городского округа. В области бюджета местной администрацией муниципального образования устанавливается порядок формирования, ведения и утверждения ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых и выполняемых муниципальными учреждениями; муниципальными правовыми актами местной администрации определяются случаи заключения муниципальных контрактов, предметами которых являются выполнение работ, оказание услуг, длительность производственного цикла выполнения, оказания которых превышает срок действия лимитов бюджетных обязательств.

В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ наличие местной администрации в структуре органов местного самоуправления признается обязательным, однако допускается возможность отсутствия местной администрации в административном центре муниципального района, в данном случае исполнение полномочий возлагается на районную администрацию.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия, и как правило, он подписывает большинство постановлений и распоряжений издаваемых администрацией. Однако, федеральными законами он может наделяться собственной компетенцией. Так, Градостроительный кодекс наделяет главу местной администрации следующими собственными полномочиями: принятие решения о подготовке проекта генерального плана, принятие решения о подготовке предложений о внесении изменений в генеральный план, направление проекта генерального плана в представительный орган, принятие решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки, утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки, обеспечение опубликования сообщения о принятии такого решения, принятие решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения, принятие решения о проведении аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории и т.д.

Главой администрации является либо глава муниципального образования, либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту.

Лицо из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, назначается на должность главы местной администрации представительным органом.

Контракт заключается на срок полномочий представительного органа (до дня начала работы представительного органа нового созыва). Однако срок контракта не может быть заключен менее чем на два года. В случаях, когда представительный орган состоит из глав муниципальных образований и депутатов поселений и внутригородских районов и не избирается одномоментно в полном составе, конкретный срок определяется уставом муниципального района или городского округа с внутригородским делением и не может быть менее чем два года и более чем пять лет.

Условия контракта должны быть утверждены представительным органом муниципального образования, а в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, — также федеральными и региональными законами.

К назначаемому по контракту главе местной администрации могут предъявляться более строгие требования по сравнению с выборным главой муниципального образования (наличие высшего образования, определенный стаж муниципальной службы, более высокий возрастной ценз и т.д.).

Так, в соответствии с Уставом города Тюмени на момент назначения кандидат на должность главы администрации должен иметь стаж работы на государственных должностях РФ и (или) субъекта Федерации и (или) выборных муниципальных должностях – не менее трех лет либо стаж государственной и (или) муниципальной службы – не менее шести лет, либо стаж работы руководителем государственного и (или) муниципального предприятия, учреждения – не менее восьми лет.

Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации, число членов конкурсной комиссии устанавливаются представительным органом муниципального образования. Условия конкурса, сведения о дате, времени и месте его проведения, проект контракта должны быть опубликованы не позднее чем за 20 дней до проведения конкурса.

Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом, им также назначается половина членов конкурсной комиссии. Вторая половина в муниципальном районе, городском округе (как с внутригородским делением, так и без него), а также во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации а в поселении, во внутригородском районе - главой соответствующего муниципального района, городского округа с внутригородским делением. В случае, если в административном центре муниципального района местная администрация не создается, администрация муниципального района и её глава подотчетны представительном органу и района и поселения, являющегося административным центром. Соответственно, по ¼ части членов конкурсной комиссии назначаются представительными органами муниципального района и поселения – административного центра района, ½ высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации

По результатам конкурса комиссия представляет кандидатов для назначения на должность главы местной администрации. Назначение производится решением представительного органа муниципального образования, а контракт с главой местной администрации подписывает глава муниципального образования.

Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.

Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, могут быть прекращены досрочно в случаях нарушений условий контракта, отрешения от должности, выезда соответствующего лица за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства, вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда и по иным основаниям.

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В эту структуру могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. В частности, в структуру администрации г. Тюмени входят такие территориальные подразделения, как управы четырех административных округов, обеспечивающие решение отдельных вопросов местного значения (благоустройство, озеленение, согласование переустройства и перепланировки жилых помещений, оказание содействия гражданам в реализации их права на территориальное общественное самоуправление и др.). К числу отраслевых (функциональных) традиционно относят департаменты, управления, отделы образования, здравоохранения, культуры, имущественных отношений и др. Федеральными законами может быть предусмотрено создание органов, наделенных конкретными полномочиями. Так, Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает создание в составе местной администрации финансовых органов муниципальных образований, которые обладают широкими бюджетными полномочия, в том числе и составлением проекта соответствующего бюджета.

§ 3. Контрольно-счетный орган муниципального образования

Контрольно-счетный орган муниципального образования – это образуемый представительным органом муниципального образования и подотчетный ему, постоянно действующий орган внешнего муниципального финансового контроля, обладающий организационной и функциональной независимостью.

Федерльный закон № 131-ФЗ содержит небольшое количество норм, регулирующих порядок создания и деятельности контрольно-счетных органов. Прежде всего, закон закрепляет право представительного органа образовывать контрольно-счетный орган для осуществления внешнего муниципального финансового контроля муниципального образования. Важно отметить, что утвержденный представительным органом бюджет муниципального образования передается для исполнения в местную администрацию, которая должна исполнить принятый бюджет и отчитаться перед представительным органом и населением муниципального образования. Более того, утверждению бюджета представительным органом предшествует его составление финансовым органом местной администрации и внесение проекта бюджета местной администрацией в представительный орган. Бюджет и отчет о его исполнении, в особенности крупного городского округа, может представлять из себя значительный по объему и сложности для изучения документ и у представительного не всегда есть возможность тщательного его изучения, тем более, что на оплачиваемой основе могут работать не более 10% депутатов. В связи с этим, несмотря на право, а не обязанность представительного органа создавать контрольно-счетный орган, в подавляющем большинстве городских округов и муниципальных районов они созданы.

Базовым законом, определяющим порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования является Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Данный Федеральный закон определяет контрольно-счетный орган муниципального образования как постоянно действующий орган внешнего муниципального финансового контроля. Внешний финансовый контроль осуществляется как в отношении органов местного самоуправления (прежде всего администрации) и муниципальных органов, муниципальных учреждений и унитарных предприятий муниципального образования, так и любых других организаций, если они используют имущество, находящееся в муниципальной собственности данного муниципалитета, либо получили субсидии, кредиты, гарантии за счет средств соответствующего муниципального бюджета, в случаях, если возможность проверок указанных организаций установлена в договорах о предоставлении субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета.

Контрольно-счетный орган не входит в состав представительного органа, обладает организационной и функциональной независимостью и самостоятельностью. Его деятельность не может быть приостановлена, в том числе в связи с досрочным прекращением полномочий представительного органа. Тем не менее, контрольно-счетный орган подотчетен представительному органу.

Более того, представительные органы поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с представительным органом муниципального района о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля. Аналогичные соглашения могут заключать представительные органы внутригородских муниципальных образований городов федерального значения с контрольно-счетными органами городов федерального значения.

Подотчетность связана, прежде всего, с рассмотрением представительным органом ежегодных отчетов о деятельности контрольно-счетного органа, после рассмотрения которых, отчеты опубликовываются в средствах массовой информации или размещаются в сети Интернет.

Представительный орган осуществляет в отношении контрольно-счетного органа и другие полномочия, прежде всего связанные с принятием положения о контрольно-счетном органе, в котором в обязательном порядке определяются:

- наименования, полномочия, состав и порядок деятельности контрольно-счетного органа;

- срок полномочий председателя, который не должен быть менее чем срок полномочий представительного органа;

- срок полномочий заместителя председателя и аудиторов, если принято решение о включении данных должностей в его структуру;

- структура контрольно-счетного органа;

- штатная численность контрольно-счетного органа;

- порядок включения в планы деятельности контрольно-счетного органа поручений представительных органов, предложений и запросов главы муниципальных образований.

В данное положения могут быть включены нормы, определяющие:

- включение должности заместителя председателя;

- включение должности аудиторов;

- образование коллегии в составе контрольно-счетного органа для рассмотрения наиболее важных вопросов, планирования и организации его деятельности, методологии контрольной деятельности;

- наделение контрольно-счетного органа правами юридического лица;

- установление дополнительных к указанным в федеральном законе требований к образованию и опыту работы председателя контрольно-счетного органа.

Одним из основных полномочий представительного органа является назначение на должность председателя, заместителя председателя и аудиторов.

Вносить предложения о кандидатах на должность председателя могут:

1) глава муниципального образования;

2) председатель представительного органа, который не является главой муниципального образования;

3) не менее 1/3 от установленного числа депутатов представительного органа.

Нормативным правовым актом представительного органа право вносить кандидатуры на должность председателя контрольно-счетного органа может быть предоставлено также комитетам и комиссиям представительного органа.

Контрольно-счетный орган муниципального образования осуществляет следующие основные полномочия:

- экспертиза проектов местного бюджета и контроль за исполнением местного бюджета, внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета; подготовка информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий;

- организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета;

- оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов;

- оценка законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств местного бюджета и имущества;

- контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

- финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов, в части, касающейся расходных обязательств муниципального образования, а также муниципальных программ;

- анализ бюджетного процесса в муниципальном образовании и подготовка предложений, направленных на его совершенствование.

Законом установлено, что финансовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов осуществляется за счет средств местного бюджета в объеме, позволяющем обеспечить возможность осуществления возложенных на них полномочий

§ 4. Избирательная комиссия муниципального образования

Избирательная комиссия муниципального образования - это муниципальный коллегиальный орган, который не входит в структуру органов местного самоуправления, созданный для организации подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

Избирательная комиссия муниципального образования, является муниципальным органом, а не органом местного самоуправления, так её цель не решение вопросов местного значения, а обеспечение волеизъявления населения посредствам муниципальных выборов и референдума, а также процедуры отзыва выборных лиц.

Избирательные комиссии не входят в систему органов местного самоуправления, а входят согласно ст. 20 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в систему избирательных комиссий, целью которой является обеспечение реализации и защиты избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, осуществление подготовки и проведение выборов и референдумов в Российской Федерации. Помимо вышеуказанного Федерального закона № 67-ФЗ, порядок формирования и полномочия избирательных комиссий муниципальных образований устанавливаются, законом субъекта Российской Федерации, а также уставами муниципальных образований.

В некоторых муниципальных образованиях муниципальные избирательные комиссии не создаются. Федерльным законом № 131-ФЗ установлено, что полномочия избирательной комиссии внутригородского района возлагаются на соответствующую территориальную комиссию.

Представительный орган может принять решение и обратиться в избирательную комиссию субъекта РФ с просьбой возложить полномочия избирательной комиссии муниципального образования на территориальную комиссию или на участковую комиссию, действующую в границах муниципального образования. В случае отсутствия представительного органа, в том числе и при образовании нового муниципального образования, полномочия избирательной комиссии данного муниципального образования по решению избирательной комиссии субъекта РФ могут быть также возложены на территориальную комиссию. Однако возможно, что по решению избирательной комиссии субъекта РФ, согласованному с представительным органом муниципального образования, полномочия территориальной комиссии тоже могут быть возложены на избирательную комиссию муниципального образования. Необходимо отметить, что территориальные избирательные комиссии формируются избирательной комиссией субъекта РФ. Их основная задача связана именно с организацией выборов на территории, включая задачи по обеспечению соблюдения законодательства участковыми избирательными комиссиями, с правом рассматривать обращения заинтересованных лиц на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий.

Избирательная комиссия муниципального образования может обладать статусом юридического лица, такое решение должно быть закреплено в уставе муниципального образования и муниципальном правовом акте представительного органа об избирательной комиссии соответствующего муниципального образования. Избирательная комиссия формируется на 5 лет, данный срок увеличивается до окончания избирательной кампании, кампании референдума, если срок полномочий избирательной комиссии муниципального образования истекает в период кампании референдума, избирательной кампании (кроме проведения повторных и дополнительных выборов депутатов представительного органа).

Избирательная комиссия муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения формируется в количестве 8, 10 или 12 членов с правом решающего голоса. А избирательная комиссия поселения – в количестве 6, 8 или 10 членов с правом решающего голоса. Конкретное число членов избирательной комиссии устанавливается в уставе муниципального образования.

Представительный орган обязан назначить половину от общего числа членов избирательной комиссии. из числа кандидатур предложенных:

- политическими партиями, выдвинувшими списки кандидатов и допущенными к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе;

- политическими партиями, выдвинувшими списки кандидатов и допущенными к распределению депутатских мандатов в законодательном органе субъекта Российской Федерации или чьи списки получили не менее 5 процентов от числа голосов избирателей;

- избирательными объединениями, выдвинувшими списки кандидатов, допущенными к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования.

Вторую половину членов избирательной комиссии представительный орган обязан назначить по предложению избирательной комиссии субъекта РФ, а при формировании избирательной комиссии поселения – по предложению избирательной комиссии муниципального района, территориальной комиссии, с учетом кандидатур выдвинутых на собраниях избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, а также избирательной комиссии соответствующего муниципального образования предыдущего состава.

В полномочия избирательной комиссии муниципального образования входит:

- осуществление на территории муниципального образования контроля за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме;

- издание необходимой печатной продукции для обеспечения подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления, местных референдумов;

- обеспечение соблюдение единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями для проведения предвыборной агитации, между группами участников референдума для проведения агитации по вопросам референдума;

- осуществление мер по обеспечению единого порядка установления итогов голосования, определения результатов выборов, референдумов, соблюдению единого порядка опубликования итогов голосования и результатов выборов, референдумов, по организации финансирования подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления, местных референдумов, распределению выделенные из местного бюджета и бюджета субъекта РФ средств на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления, местного референдума;

- оказание правовой, методической, организационно-технической помощи нижестоящим комиссиям, а также рассмотрение обращений на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий;

- право заслушивать сообщения органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением муниципальных выборов, местного референдума.

Вопросы для самоконтроля

1. Дайте определение понятия «глава муниципального образования».

2. Назовите элементы правового статуса главы муниципального образования.

3. Идентичны ли понятия «глава муниципального образования» и «глава местной администрации»?

4. Каковы полномочия главы муниципального образования как члена и председателя представительного органа местного самоуправления?

5. Каковы полномочия главы муниципального образования как руководителя исполнительного органа местного самоуправления?

6. Дайте определение понятия «исполнительный орган местного самоуправления».

7. Перечислите признаки и функции местной администрации.

8. Приведите примеры отраслевых и функциональных структурных подразделений исполнительного органа местного самоуправления.

9. Перечислите основные полномочия представительного органа в отношении контрольно-счетного органа муниципального образования.

10. Что является предметом контроль контнольно-счетного органа?

11. Является ли избирательная комиссия муниципального образования органом местного самоуправления?