Понятие, предмет и источники муниципального права как отрасли юридической науки

Понятие «муниципальное право» используется не только для наименования отрасли российского права, но и для обозначения научной дисциплины. Муниципальное право как научная дисциплина является самостоятельной отраслью юридической науки. Как и любая наука, муниципальное право имеет свой собственный предмет исследования. Быстрое развитие науки государственного (конституционного) права в 90-х годах XX в. и одновременное сужение науки советского государственного строительства предопределили отпочкование от этих наук муниципального права.

Как отмечает Д.А. Керимов, необходимость периодического возвращения к рассмотрению предмета науки — «это вполне закономерный процесс, поскольку само развитие не только влечет за собой количественное расширение и качественное изменение тех явлений, которые неизбежно включатся в орбиту исследования, но и представляет собой все более всестороннее и углубленное проникновение в эти явления, в их взаимосвязи и взаимоотношения»^[63].

Формирование на практике института местного самоуправления, необходимость углубленного изучения форм самоорганизации населения, раскрытия сущности местной власти, определения направлений сотрудничества органов местного самоуправления с органами государственной власти, научного прогнозирования перспектив развития этой формы народовластия обусловили вычленение из предметов таких отраслевых юридических наук, как конституционное право, административное право, самостоятельного предмета муниципального права. При этом невозможно четко разграничить предметы этих и иных юридических наук, поскольку общественные и правовые явления и процессы, в том числе в сфере местного самоуправления, органически между собой взаимосвязаны. Однако это не исключает возможности и необходимости определения специфического предмета науки муниципального права.

Предметом изучения научной дисциплины «муниципальное право», по мнению Е.С. Шугриной, являются раскрытие сущности местного самоуправления, эволюция становления и развития местного самоуправления, организация и функционирование местного самоуправления как формы народовластия на современном этапе, проблемы правового регулирования местного самоуправления.^[64] К предмету научной дисциплины муниципального права можно отнести также изучение зарубежного опыта местного самоуправления^[65].

Определение понятия предмета науки муниципального права предполагает выяснение соотношения и взаимодействия ее с другими отраслевыми юридическими науками. Как отмечает Д.А. Керимов, «взаимодействие наук вообще является необходимой и актуальной потребностью развития самой науки, повышения качества, эффективности и результативности научных исследований»^[66]. Современная практика местного самоуправления ставит перед юридической наукой в целом такие комплексные задачи, которые не в состоянии решать порознь ни конституционное право, ни административное право, ни другая отраслевая наука. Решение многих проблем местного самоуправления возможно лишь при сотрудничестве и взаимодействии отраслевых юридических наук. Взаимодействуя с науками конституционного права, гражданского, административного, финансового, земельного, экологического права, муниципальное право интегрирует теоретические знания этих наук, касающиеся проблем местного самоуправления, в целостную систему научных знаний о муниципальном праве.

Подводя итог рассуждениям о научной дисциплине муниципального права, приведем ее определение, данное В.И. Фадеевым: «Научная дисциплина муниципального права — это совокупность знаний, идей, теорий о местном самоуправлении, о формах и практике его осуществления и правового регулирования»^[67].

Наука муниципального права использует как общенаучные методы исследования (диалектический, системный, социологический), так и специальные (сравнительно-правовой, нормативно-логический, структурно-функциональный, историко-юридический).

Теоретической основой муниципального права являются общепризнанные ценности муниципальной демократии и муниципального управления, которые нашли свое отражение, в частности, в Европейской хартии местного самоуправления, согласно которой:

местное самоуправление составляет одну из основ любого демократического строя;

право граждан на участие в управлении государством может быть непосредственно осуществлено именно на местном уровне;

существование обеспеченной реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление;

органы местного самоуправления, созданные демократическим путем, должны иметь широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимые для этого средства.

Теоретическими источниками муниципального права являются фундаментальные научные труды ученых и видных деятелей движения дореволюционной России В.Н. Лешкова, А.И. Васильчикова, В.П. Безобразова, Б.Б. Веселовского, А.Д. Градовского, Н.И. Лазаревского, Н.М. Коркунова, М.И. Свешникова.

К числу источников научной дисциплины муниципального права относятся научные работы, посвященные проблемам местного самоуправления, С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, Д.Н. Бахраха, А.А. Безуглова, Н.С. Бондаря, Т.М.Белкиной, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Е.В. Гриценко, А.А.Джагарян, М.Ю.Дитятковского, М.А. Краснова, Е.М. Ковешникова, А.Н. Кокотова, А.Н. Костюкова, В.А. Крекова, О.Е. Кутафина, Н.В. Постового, В.В. Пылина, А.Я. Сливы, Н.С.Тимофеева, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и др.

Источником муниципального права как научной дисциплины является также практика муниципальной деятельности в нашей стране.

В современный период происходит эволюция российского права, причем этот процесс затронул не только отрасль муниципального права, но и научную дисциплину. При этом, как отмечает А.Н.Костюков, «общие положения муниципального права, касающиеся предмета и системы муниципального права, понятия и принципов местного самоуправления, прав граждан на местное самоуправление, правовой организации местного самоуправления, остаются стабильными и не претерпевают каких-либо значительных изменений. Напротив, в состоянии активного реформирования находятся отдельные муниципально-правовые институты, а именно: институт компетенции местного самоуправления, институт территориальной организации местного самоуправления, модели и организация местного самоуправления».^[68]

Перечисленные процессы, а также расширяющаяся практика общественного контроля в системе местного самоуправления, все более активное участие в осуществлении муниципальной власти институтов гражданского общества – общественных палат, общественных советов, привлечение социально ориентированных некоммерческих организаций к оказанию муниципальных общественно-значимых услуг обуславливают необходимость научного осмысления происходящих перемен, выработки рекомендаций по их поддержке.

§ 2. Муниципальное право как учебная дисциплина

Основными задачами преподавания муниципального права в высших учебных заведениях являются: формирование у студентов глубоких знаний правовой, организационной, экономической основ местного самоуправления; усвоение научных категорий муниципального права во взаимодействии с другими правовыми понятиями и терминами; изучение практики формирования и организационно-правовых форм деятельности органов местного самоуправления исходя из исторического опыта организации местного самоуправления в России и зарубежных странах, особенностей функционирования муниципальных институтов в современных условиях реформирования местного самоуправления; приобретение студентами практических навыков решения конкретных проблем местного значения.

Усиление связей теоретического обучения с практической подготовкой выступает одним из приоритетных направлений повышения качества муниципальных знаний. В этих целях полезно использовать в ходе учебного процесса организационно-деятельностные игры, «круглые столы» с участием практических работников, прецедентные методы обучения, моделирование конкретных проблемных ситуаций; привлекать студентов к нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, участию в подготовке и проведении муниципальных выборов, деятельности органов территориального общественного самоуправления.

Результатом изучения дисциплины «муниципальное право» должно стать понимание проблем местного самоуправления, функционирования муниципальной власти и ее взаимодействия с государственной властью; знание муниципальных правовых норм и практики их применения; приобретение навыков участия в муниципальной деятельности.

Исходя из этого система рассматриваемой учебной дисциплины в основном соответствует системе муниципального права как отрасли права и включает в себя общую и особенную части. Общая часть курса охватывает важнейшие направления деятельности российского государства по установлению принципов и организационно-правовых основ деятельности представительных и исполнительных органов местного самоуправления, разграничению их компетенции, осуществлению экономической, финансовой, кадровой политики на местах, обеспечению гарантий местного самоуправления, установлению ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством и населением. В общей части рассматриваются различные концепции, модели местного самоуправления, учтен опыт функционирования муниципальных органов зарубежных стран.

Особенная часть курса предусматривает изучение деятельности органов местного самоуправления по реализации полномочий в основных сферах жизнедеятельности муниципальных образований. В современных условиях развития нашего государства и гражданского общества все более возрастает роль органов местного самоуправления в осуществлении жилищно-коммунальной реформы, развитии предпринимательства, социальном обеспечении малоимущих граждан, обеспечении экологической безопасности, охране общественного порядка, защите законных интересов, прав и свобод граждан.

Изучение полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления, отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными и региональными законами, а также практики их реализации позволит учесть специфику муниципальной деятельности, ее особенности в различных субъектах РФ, муниципальных образованиях. В конечном счете глубокое усвоение муниципальных знаний будет способствовать формированию профессиональных навыков и муниципальной культуры.

Вопросы для самоконтроля

1. В чем заключается специфика предмета науки муниципального права?

2. Каково соотношение предмета науки муниципального права и соответствующей отрасли права?

3. Исследованием каких проблем занимается наука муниципального права?

4. Какие научные школы муниципального права вы знаете?

5. Охарактеризуйте источники муниципального права как правовой науки.

6. Какова структура учебного курса муниципального права?