Публично-правовая природа местного самоуправления

Определения понятия местного самоуправления, приводимые в официальных источниках, не дают однозначного ответа на вопрос о правовой природе местного самоуправления. Мнения ученых разделились. Одни авторы отрицают государственную природу местного самоуправления. Так, В.Е. Чиркин считает, что местное самоуправление — не государственная власть. «Выбираемые гражданами советы, комитеты, избираемые также гражданами или советами мэры городов и общин — это органы населения определенных административно-территориальных единиц, а не государства (государственно организованного общества) данной страны в целом»^[8].

Сторонники такой или аналогичной концепции утверждают, что местное самоуправление — самостоятельный уровень власти. При этом они чаще всего ссылаются на постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г.^[9], в котором говорится, что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует о государственной природе органов местного самоуправления.

Другие авторы придерживаются противоположной точки зрения. Так, М.В. Баглай указывает, что «местное самоуправление, хотя оно и не входит в систему органов государственной власти, по своей природе все же является частью государственной власти»^[10].

По мнению А.А. Безуглова, «между государственной властью и властью муниципальной, как и между органами, их осуществляющими, нет принципиального различия. Они едины по своей правовой природе»^[11].

Третья группа ученых признает двойственную природу власти местного самоуправления. Как указывает Е.С. Шугрина, «анализ природы местной власти позволяет сделать вывод о том, что в ней одновременно сочетаются два начала: общественное и государственное»^[12]. Аналогичную позицию занимает и И.И. Овчинников^[13].

Двуединую природу местного самоуправления, сочетающую в себе черты общественной и государственной власти отмечает и Е.И.Колюшин.^[14]

Утверждение ряда авторов о том, что местное самоуправление сочетает в себе два начала — государственное и общественное, вызывает вопрос: что подразумевается под общественным началом? Убедительного ответа на него нет. Ряд авторов приводят аргументированные возражения против рассмотрения местного самоуправления как своеобразной негосударственной общественной организации жителей. Хотя эти же авторы допускают переплетение в деятельности органов местного самоуправления публично-властных и общественных начал^[15].

Если подразумевать под общественными началами использование в деятельности органов местного самоуправления таких принципов и методов решения вопросов местного значения, как привлечение населения в различных формах к принятию управленческих решений, сотрудничество с общественными объединениями, органами территориального общественного самоуправления, то в равной мере эти общественные начала присущи и органам государственной власти, которые тоже организуют предварительное обсуждение проектов решений, изучают общественное мнение, привлекают к работе различных объединений, штабов и советов на общественных началах специалистов различного профиля, взаимодействуют с общественными объединениями, политическими партиями и т.п.

В чем же тогда отличие в этой части органов местного самоуправления от государственных органов?

Современное состояние местного самоуправления ряд ученых характеризует как кризисное.^[16] Во-многом, это можно объяснить дуалистическим противоречивым характером реализуемой на практике модели местного самоуправления. С одной стороны, население обладает естественным и неотчуждаемым правом на местное самоуправление и в некоторых случаях оно это право реализует самостоятельно, а с другой, проходит административное вмешательство органов государственной власти в решение вопросов местного значения, фактическое встраивание органов местного самоуправления в вертикаль государственной исполнительной власти. И такой дуализм местного самоуправления не может существовать продолжительное время. Это противоречие со временем должно разрешиться и скорее всего в сторону признания государственного характера местного самоуправления. При этом вовсе не обязательно отказываться от самой идеи самоуправления, основанной на децентрализации в рамках осуществления единой государственной власти. Муниципальная власть по своей природе является разновидностью государственной власти на местном уровне. Соответственно и органы местного самоуправления не что иное, как местные органы государственной власти. Как справедливо отмечает С.А.Авакьян, «конструкция искусственного отделения местного самоуправления от государственной власти оказалась нежизненной, местные дела есть продолжение общегосударственных дел».^[17] Не случайно в Республике Беларусь пошли по пути организации тесного взаимодействия органов местного управления и органов местного самоуправления, закрепив в Конституции такие принципы местного управления и самоуправления как сочетание общегосударственных и местных интересов; единство и целостность системы местного управления и самоуправления.

А.А. Безуглов считает, что представительные и исполнительные органы муниципалитетов можно рассматривать как местные органы государственной власти и местного самоуправления^[18]. Безусловно, такая позиция противоречит ст. 12 Конституции РФ, согласно которой государственная власть и местное самоуправление — две разновидности публичной власти. Однако, как пишет А.А. Безуглов, такое ошибочное противопоставление надо устранить, изменив соответствующую формулировку Конституции РФ^[19].

Предложение об уточнении формулировки ст. 12 Конституции РФ предлагает и В.И.Васильев. Многозначную по его мнению формулу «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» следует заменить с использованием термина «автономия местного самоупправления» по отношению к государственной власти».^[20]

В то же время, в большинстве зарубежных стран, избравших континентальную систему, в ходе реформ происходит объединение функций государственного управления и местного самоуправления, входящих в компетенцию муниципальных руководителей. Как отмечает В.Е.Чиркин «на низовом уровне укрупненных в большинстве стран муниципальных образований избираемый советом (а не населением) мэр (бургомистр и др.) одновременно утверждается как представитель государственной власти (или власти субъекта федерации в общине) и одновременно по должности является председателем избираемого гражданами совета общин».^[21]

Такая практика позволяет эффективнее организовать взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в целях решения насущных проблем населения.

Анализ теории местного самоуправления, практики реализации общественной модели самоуправления, закреплённой в Конституции РФ, позволил ряду ученых обосновать вывод о том, что в современных условиях положения общественной теории местного самоуправления не могут быть реализованы на практике. Как отмечает А.Н.Дементьев, «общественные теории местного самоуправления утратили свое значение и важны для теории и практики местного самоуправления как теории, раскрывающие историю развития и становления этого института».^[22]

Уместно вспомнить слова русского историка, правоведа и публициста К.Д.Кавелина: «Законодательные и административные мечтания, хотя бы внушенные самым просвещенным взглядом на вещи, самыми возвышенными чувствами, великодушные и прекрасные сами по себе, не ведут ни к чему, скорее даже приносят, вместо пользы, положительный вред, когда не идут раз в раз с действительными практическими потребностями, и либо забегают вперед, либо отвечают им не так, как они определяются самой жизнью и бытом».^[23]

Образ местного самоуправления, нарисованный Конституцией РФ и отражающий идеалистическую модель общественного местного самоуправления, так и не стал реальной действительностью. А что мы наблюдаем в действительности на самом деле? Какая модель местного самоуправления функционирует в России?

Как отмечает Н.Л.Пешин, местное самоуправление по сути «является не только связующим звеном между гражданским обществом и государством, оно становится представителем государства на местном уровне, реализующим от имени этого государства властные полномочия… Поэтому можно говорить о государственной природе местного самоуправления с отдельными общественными чертами».^[24]

Осмысливая исторический опыт, дореформенное и постреформенное состояние местного самоуправления, можно предположить, что дальнейшее развитие местного самоуправления будет все же происходить в рамках государственной теории местного самоуправления и это позволит устранить существующее противоречие конституционной идиллии и существующей действительности. При этом вовсе не обязательно отказываться от самой идеи самоуправления, основанной на децентрализации в рамках осуществления единой государственной власти. Муниципальная власть по своей природе является разновидностью государственной власти на местном уровне. Соответственно и органы местного самоуправления не что иное, как местные органы государственной власти.